國家治理體系現代化的主體之維

文/陳金釗 俞海濤

中共十七大以來，國家治理體系和治理能力現代化成為黨和國家的重要課題。國家治理體系包括體制機制、規范、主體、能力等諸多要素，其中主體要素不可或缺。目前法理學對法律行為研究很多，對主體設置的研究不很充分。國家治理中的法律規范體系和法律主體是擬制的產物，推進國家治理體系現代化需要推進國家治理多元主體間關系的法治化。

國家治理主體的多元性

國家治理主要是指公共治理，目標在于重構并實現國家（包括政黨、政府等）、市場、社會之間的合理分工與有效協作，最大限度地增進公共利益。國家與社會的合作、政府與非政府的合作、公共部門與私人部門的合作、強制力與主動性的合作、正式制度與非正式機制的合作都是國家治理的實現途徑。國家治理主體具有多元性，一是由于國家權力內部的分工，在國家之中有多種權力主體；二是與國家權力主體并行的還有經濟主體、社會組織等；三是國家治理的對象在法律上也以主體的方式存在，國家治理離不開公眾參與。在我國國家治理現代化的過程中，各種主體發生了巨大的變化。一是權力主體發生了變化。家國一體的皇權、王權轉變為政黨控制的權力，新型的黨、國管理體制機制已經發展起來。二是作為被管理者的個體身份，也由專制社會的臣民轉變為擁有權利的公民或國民。三是在傳統官民區分的基礎上還分化出了社會組織，初步建構了公權、私權及社會權體系。與之相對應，以刑為主、諸法合體的法律規范體系轉變成了較為完整的公法、私法、社會法法律體系。另外，在主體思維方式上，法治已經成為政治正確的標志，反對專制、人治，走向法治被更多人所接受。隨著主體身份的變化，權利意識、平等愿望迅速提升，僅靠壓制方式的統治難以滿足維持長治久安和可持續發展的要求。這就需要轉變統治管理模式為法治治理模式。

管理思維所導致的主體不平等

管理思維強調權力主體的控制、管制以及壓服，缺少對治理主體多元性以及共治重要性的認識，缺乏主體間平等協商的意識。從管理思維向治理思維轉變，需要認真對待主體間的平等性。然而，傳統官本位思想遺緒、革命一體化思維衍生的負面效果以及擬制權力主體的神化對這種轉變起著阻礙作用。

（一）傳統官本位思想遺緒

古代國家治理的主體是君主、官吏。君治官，官治民，君主設官為民。在整個統治管理結構中，官吏如網之綱，庶民如網之目，綱舉目張。“官”的本義是“公”，是處理國家公務的人，因此歷史上稱禪讓為“官天下”，但后來禪讓傳統被禹啟的“家天下”毀壞了。作為“官僚”的“官”隨著古代集權體制的形成而出現，是對官的本來涵義的異化。官本位意識維護和服務官僚集權體制，在專制體制下，一切政治權力歸于帝王及其所屬官僚，人民無絲毫權利可言。帝王之術甚至被稱為牧民之術或馭民之術，這種修辭在官僚精英與普通平民之間造就的甚至不是人群中地位的不平等，而是不同種群間的鴻溝。有學者認為，中國是21世紀世界上唯一一個將前19世紀的政治文化保持在民族國家內部的社會。官本主義長期支配我國傳統社會的政治文化和政治體制，其實質是官員的權力本位，它與建立在公民權利本位之上的現代政治文明和國家治理格格不入，與社會主義政治文明背道而馳。

（二）一體化思維衍生負面效果

伴隨中國現代化進程的革命斗爭中，有一根紅線牽動著主體的分工運作，即“分工不分家”的一體化思維。這種思維下，盡管各行為主體有著嚴密的分工，國家和社會的同質化程度很高，以至于人們至今分不清政黨、國家、政府、社會之間的界限。不可否認，一體化管理模式對于取得革命勝利起了重要作用，對社會發展也發揮了積極作用，但同時也衍生了一些負面效果：以管制、管理為重心的模式衍生了國家萬能、政黨萬能、政府萬能等錯覺。這不利于和平時期國家與社會治理的法治化。單靠一體化管理模式維持秩序不具有可持續性。原本管理、治理的含義沒有質的區別，由于受軍事思維的影響，管理成了管制，與治理漸行漸遠。多元主體協同治理的新模式蘊含著主體在分工基礎上的合作、共治，可以改變管制壓服模式所帶來的困境。然而，在權力分化、身份變更、制度更新、思維轉變中，一些人還殘存為統治而管理的思想。馬克思主義認為國家有政治統治和社會管理兩項基本職能，兩者相輔相成。很多人只意識到了國家的統治職能，忽視了社會治理職能。現代治理觀念強調主體間的平等、互動、協商、博弈，以超越一體化科層的對抗格局。權力的法治化運作，多元主體的共治格局，權力的服務功能要求國家必須由單一的統治功能向社會服務功能轉化。這就需要分權、下放權力以及轉移權力，由全能型政府向服務型政府轉變。

（三）擬制主體的神化

法律擬制是對主體、規范、原則以及思維方式的法律化確認。這里的擬制不是擬文撰寫，而是關于主體權責、行為規范的設定。擬制有參照的對象，但不是對自然世界的被動反映，它滲入了人為的設定，其主要功能是對模糊不清的事實、界限不明的主體身份、難以斷定的行為予以明晰的規定。法律主體是一種人格化擬制。國家治理主體是類比人得出的擬制概念，從擬人開始產生了公民、法人、國家、政府、單位、組織等主體，繼而賦予其權力、權利、義務、責任等，從而使其受到法律關系的調整。法律所擬制的國家治理主體本身并無神秘之處，然而國家、政府和一些組織在佩戴了權力的光環后，被神秘化、神圣化了。權力的耀眼光環致使很多人不敢正視，甚至盲目崇拜。人在這些“超人”面前變得渺小，成了被控制的對象。人們忘記了權力主體的擬制本色，忘記了擬制本來就是“故意的虛構”。原本擬制的主體成了權力絕對化象征，本該大寫的人反而矮化成被“牧”的對象，最終“自以為是其他一切主人的人，反而比其他一切更是奴隸”，對擬制主體的神化讓人們失去了自由。對此，批判法學、后現代法學對公司、法人、國家、政府等進行了揭開面紗的研究。還原國家治理主體的擬制性，對由管理向治理轉變有積極意義。國家治理主體的法律擬制論，否定了專制皇權的神賦論、血統論，從而為破除權力萬能論提供了理論支持。在解開了神秘主體的擬制性后，人們自然就會認為附在主體之上的權力并沒有天然的合法性，對其設置的不合理、不合法之處可以在充分論證后予以修正。

擬制思維衍生平等的治理主體

（一）主體平等性來自社會契約的擬制

治理需要強調政黨、政府與其他治理主體的平等地位，才能調動各方參與的積極性。在我國強調治理主體平等性能有效克服官本位的思想。然而需要看到，國家治理主體之間是有科層等級的權力體系，真正的平等是做不到的，平等只是擬制意義上的平等，屬于原則性要求。國家治理主體的平等性來自社會契約論的擬制，社會契約源于對私人契約的模仿。契約雙方是平等的，經濟生活中正常的商品交換關系需要自由和平等的前提。治理主體的權力通過社會契約、人民讓渡而來，并非天賦神圣。人民既然能夠賦予主體權力，也可以剝奪主體的權力。社會契約精神主要是約束公權力，講究公權與私權的平等性。在政治生活中倡導契約精神，其最大的功效就是把權力主體請下了神壇。

（二）契約思維不是和合思維

“如果將法家之‘法’理解為一種國家與民眾之間的約定或‘契約’的話，那么，其‘信德’就體現出了對契約的尊重與保障，這恰恰形成與現代契約觀念的某種暗合。”搞法治也需要信德，法治不僅需要法治邏輯，還需要法治道德，即信守約定的契約精神。將契約提升為一種精神，就是要避免個體主觀情感的不穩定與自私性，使得雙方能夠充分尊重約定和對方的利益。遵守契約的信德精神，有助于雙贏、共生、共存。契約是某種約束機制，但是一些人只注重“契”，忘掉了“約”，“契約”退化成了“合同”。其中傳統和合思維起了很大作用，和合思維是中華和合文化的靈魂，是一種獨具特色的東方智慧，但它也有不利于現代法治建設的一面。和合思維的特點就是從整體、辯證、關系的角度出發，講究各要素間的一團和氣，不分你我。如此一來，構成整體的要素的獨立性沒有了，權力與權利、權利與權利的界線沒有了，約定與制約也沒有了。在和合思維方式支配之下，法律與政治、社會要素間的關系綁架了對契約、法律的理解、解釋和運用。

（三）國家和社會治理現代化需要契約精神

新時代中權力張揚和權利絕對化導致的社會矛盾、官民矛盾需要契約精神予以化解。契約概念和精神已經沖出私法的領域，成為當代中國法治建設的基石之一。改革開放以來，自然經濟被不斷打破，傳統治理模式面對陌生人社會顯得捉襟見肘，契約所隱含的平等、自由和理性的原則被用來構建國家和社會。權力合法性不能僅靠過去的歷史功績，在和平時期，訂立并遵守契約的能力成為執政能力先進性的標志。現代國家和社會中的契約可以分為兩類，一種是橫向契約，調整民與民的關系，屬于法治社會的范疇；一種是縱向契約，調整官與民的關系（官與官的關系調整最終為民服務），屬于法治國家和法治政府的范疇。橫向契約就是合同和私法，縱向契約就是憲法、行政法等公法和社會法。由于權力較之權利有更大的擴張力和破壞性，縱向契約的遵守就顯得更為重要。契約精神不僅要在權利主體之間，還要在權力與權利主體之間、權力主體之間得到尊重和貫徹；換言之，需要貫徹在法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設中。

官民關系的法治化重構

世上原本不存在法律規范、法律主體和法律調整機制等，這些是立法者擬制的產物。國家治理法治化要求主體的劃分、設置能夠滿足建構法律關系的要求，包括具體法律關系和抽象法律關系，從而能夠開展基于法律的調整。

（一）承認官民關系有助于化解社會矛盾

官民關系是當今政治社會的主要關系，官、民之間的矛盾構成了典型的社會矛盾。“社會主義官民關系構成社會主義政治統治的根本格局，制約著社會主義政治過程，其存在與發展直接決定著政治發展狀況。健全雙向性的官民關系，推動官民關系走向新境界，是我國民主政治大發展的內在需要和基本保證。”只有承認官民關系，才能發現官民矛盾。如果不進行主體分類，就無法明確誰跟誰之間的矛盾。在新近形成的思維方式中，存在著權力主體神秘化的傾向，與法治不相適應的政治話語成功修飾了權力主體。在權力主體被稱為“仆人”以后，權力沒有了主體，大家都成了民。然而，“‘官’與‘民’的關系是社會生活中的主要關系，無‘民’就無所謂‘官’，‘官’的存在就是‘為民’，‘為民’成為為官之道的理論支點。”這就需要“對‘官’與‘民’進行價值回歸，在同一平臺上構筑兩者之間的良性關系”。通過法律擬制，可以把“自然”的社會關系轉化為主體間的法律關系，從而得以指引、規范主體的行為，運用法律手段、法律思維解決矛盾和沖突。官民關系不僅是政治關系而且是法律關系，通過擬制把政治活動的主體轉化為法律主體，更利于用法治思維分析當今社會的矛盾，用法治方式化解社會矛盾。

（二）官、民可以擬制為抽象法律關系的主體

“官民之間的沖突與對抗，一直是古今中外國家治理中很難調和的一對范疇。”中國近代以來官民關系愈趨平等，公民有了更多的權利、自由，但壓服的管理方式加劇了官民矛盾。“中國特殊的社會轉型背景造就了政府主導型的現代化模式。這在很大程度上激發了公共權力部門‘為民做主’的行為，政府機關也就相應地承擔起對民眾的‘無限責任’，同時導致民眾對政府的過度依賴。”在這種背景下就需要法治把權力圈在法律的籠子里面，把權力主體納入法律關系進行調整。法律的基本分類是公法、私法以及社會法。由于私法學（民法學）被稱為權利之學，所以，私法主體也被稱為權利主體，公法學與權力聯系密切，公法主體因而也被稱為權力主體。當今法理學已經能夠非常明顯地區分權利與權力的概念意味著，官、民可以成為抽象法律關系的主體。官民之間的矛盾主要是政治學、社會學所研究的社會矛盾，與規范法學所研究的具體糾紛不同；前者需要通過構建抽象法律關系來分析，后者需要通過建構具體法律關系來解決。

（三）用法治國家、法治政府和法治社會化解官民矛盾

基于官民兩種主體的劃分，可以發現存在三種社會矛盾，即官與官、官與民、民與民之間的矛盾。因為官是權力主體，民是權利主體，這三種矛盾又可以表述為權力之間的沖突、權力與權利之間的沖突、權利之間的沖突。這些沖突可以納入公法、私法以及社會法的法律關系進行調整，因而可以運用法治方式予以化解。中共十八大提出的法治國家、法治政府和法治社會就是處理官民矛盾的新路徑。其一，法治國家化解官與官之間的矛盾。法治國家之“國家”是指國家權力，而國家權力由官代行。法治國家協調官與官的權力之間的沖突，使國家權力的獲取和行使法治化。其二，法治政府化解官與民之間的矛盾。法治政府把行政權力納入法律進行調整，要求政府依法行政。政府不能把公共權力絕對化，公民也不能把個體權利絕對化，需要平衡好兩者間的關系。其三，法治社會化解民與民之間的矛盾。法治社會把作為權利主體的社會組織、經濟組織、公民等納入法律關系進行調整，讓它們在黨和政府的領導下，依據憲法、法律實施自治。法治中國戰略從三個層次實現對官民關系的全面覆蓋，把國家、政黨、政府、社會組織、公民等主體都圈進法治的籠子，從而達到沒有法外主體的法治要求，實現任何主體都必須接受憲法和法律約束的目標。

結語

中國特色社會主義國家治理體系的治理主體包括中國共產黨、中國人民、政府、社會組織、市場主體等，作為共治主體和法律關系的主體它們是平等的。平等性源于擬制。然而，在法律成為既定的社會現象以后，人們遺忘了法律主體的擬制性，忽視了契約精神，把一些擬制的權力主體當成了超人。主體之間失去平等、平衡后，出現了權力的張揚以及權利的絕對化，這對實現國家和社會治理現代化非常不利。中國近代以來官民關系愈趨平等，以權壓權的矛盾解決方式只會加劇官民之間的矛盾，因此亟需從統治管理思維轉變為法治治理思維，將官民關系重構為抽象法律關系，納入法治的軌道。