中國農村發展戰略決策的八個新問題
——與黃少安先生商榷及討論拓展

文/李含琳

根據黨的十八屆三中全會和十九大關于農村改革與發展的基本精神，我們認為，未來中國農村經濟體制和發展戰略將面臨八大新的難題。本文試就這些問題做些討論，以期能夠引起關注，并與黃少安先生就某些觀點進行商榷。

農地誰掌？農民集體土地所有權實現方式的多樣化

1.主線是土地所有權和土地管理體制，不是發展戰略和政策。中國40年改革開放的主線到底是什么？根據市場經濟制度理論，必然是生產資料所有權的安排問題。對于這個關鍵問題，黃少安先生的研究成果和主張最具有代表性，但是，他的研究思路和論述內容基本是圍繞農村發展戰略、農村建設、農村政策、承包制展開的，沒有深刻思考土地所有權和土地經營制度改革問題，基本上是研究農村工作，不是研究農村基本經濟制度改革問題。

2.中國實行土地農戶經營制度的可行性。黃少安認為在我國實行土地私有制根本不行，主要原因是：“如果因為土地私有化而導致政治體制不穩定，那么中國可能陷入政治、經濟和社會的不穩定，社會亂了、經濟垮了，中國可能真的落入中等收入陷阱。”黃少安又認為，如果實行土地私有制，就會導致農民利益的崩潰。這些認識概括起來包括三個層次的問題：一是對土地私有制的價值判斷問題，其實，目前全世界實行市場經濟體制的國家基本上都是實行土地私有制；二是土地私有制是影響農村發展資源流動的主要因素，但不是影響農村發展兩極分化的唯一因素，還有其他許多重要因素；三是在我國農村的許多地方，也許正是因為土地所有權問題沒有在根本上得到解決，所以，農民對耕地、荒地、林地、水面的投入也就有了一定的顧慮。從1984年到現在，中國那么多的國有企業被民營企業和外資企業兼并或者收購了，不但搞活了市場和盤活了資產，而且加快了中國企業走向世界的速度，民營企業和民有資產運作成為推動經濟發展的主要動力之一。

3.現有的農村土地經營制度改革舉措無法從根本上解決農村經濟的微觀經濟基礎的創新問題，需要進行修正。從現實情況來看，不管農村實行什么樣的土地政策和經營方式，這中間的關鍵問題是農民與土地經營權的法律認定和市場實現方式的多樣化。黃少安等許多經濟學家們在討論這個問題的時候，都在前提條件之下，把農村土地的所有權全部歸于“集體”，而忽視了農民也有“部分”所有權這個中國土地法已經明確規定了的事情，把農民“開除”在土地所有者之外，這樣一來，許多問題就無法再做深入的討論了。也就是說，當前和將來中國農村土地制度改革的主要問題有：一是堅持基本土地所有權制度不變化，在經營制度上繼續進行創新改革，核心是經營方式的多樣化；二是一定要重視農民所有權的實現問題，不宜把土地處置看作是農村集體的“唯一”權力；三是要在土地經營方式創新上探索新的途徑和渠道，使得土地經營權流動更加規范和高效。

農民誰當？中國農民結構必將多元化

1.問題的針對性。在中國工業化和現代化程度已非常高的今天，這個問題值得深入討論，其現實必要性在于：一是農村大部分中青年勞動力已經變成“農民工”，這是市場機制條件下利益驅動機制作用的必然結果；二是新生代“農民工”中愿意回農村務農的比重很低；三是在農村現有的讀初中和高中的學生中，愿意務農的比重也很低；四是部分地區已經出現農村人口向城鎮的過度遷移。由此導致部分地區農村勞動力供給出現緊張。

2.農民結構已經多元化。未來中國農民的結構必將出現許多新的變化，這主要表現在：一是企業資本開始代替部分農村農民；二是家庭農場取代農戶生產方式；三是部分城市勞動力向農業轉移，甚至到農村給農業大戶打工；四是西部農民工到東部給農業大戶打工。

3.促進農民結構進一步多元化和規范化發展。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，農村現代化建設的戰略重點是“兩個新”，即新型農業經營主體和新型職業農民。經營主體就是指企業，新型職業農民就是指符合企業發展需要的職業化農民，用俗話講就是領工資的農民。中國將來的農民隊伍形成，一方面要靠改造提升傳統農民，另一方面要靠其他領域勞動力的轉移和分化，轉移的越多，結構越復雜，也許中國農民的素質會更高。

農業誰干？公司制改造已經勢在必行

1.對中國農村經營方式改革形勢的判斷要客觀準確。許多經濟學家對中國農村經營方式改革形勢的判斷是不準確的，說農村改革取得了重大突破是不現實的。之所以這樣說，基本理由有：一是判斷前提要準確，這個前提就是市場農業、市場體制、市場運行；二是判斷標準要準確，這個標準就是企業，企業才是市場農業最有資格的經營方式，要看目前農村的企業成長狀態如何；三是判斷依據要準確，這個依據就是法律，即農業經營方式的合法性。市場經濟的經營活動應該是以企業為主體而開展的市場性質的所有經營活動，包括主體產權、主體生產、主體加工、主體經營和主體承擔風險，而不是所謂的農民和農戶，農民和農戶其實都是社會學概念。

2.企業做農業是必然的選擇。從未來中國現代化、工業化、外向化農業發展的大趨勢來看，只有企業才是做農業的最佳主體，農村企業真正發展起來了，農村市場農業的經營方式才可以說是真正地現代化了。從這個意義上進一步思考，中國農村40的改革開放，就存在一個明顯的制度創新短板，即如何培育和發展農村的企業，通過企業發展促進農業產業化，中國農村改革40年很少考慮如何改革農業生產以農戶為主的格局的問題，因此我們可以說，中國農業現代化到目前為止，仍然是在小農經濟的基礎上進行的。部分經濟學家們的研究和對農村經濟改革形勢的判斷明顯有問題。

3.打造中國特色農業企業的發展路徑。要從目前中國農村的現實條件出發，對策選擇可以考慮：一是堅持用法律規范企業打造的全過程，不論是改造傳統農戶還是創辦新型農村企業，都要與城市相同，不能搞成兩種法律規范，城鄉企業法律規范實現一體化；二是改造提升農戶方式，單獨農戶或者農戶合作都要以企業改造為主要目標，家庭農場實質上就是家庭企業；三是將現有的農民專業合作社改造成真正的企業，實行規范的企業化管理；四是通過招商引資由城鎮工商資本在農村直接創辦高水平企業，帶動農業主要發展要素的流動和配置；五是在發展條件比較優越的地區，還可以考慮開展FDI業務，比如出口農業區、出口農產品生產基地、出口農產品加工工業園等。

農創誰做？構建城鄉一體化創新體系

1.創新發展農村和農業是大短板。從2012年到現在，中央一再強調創新發展的重要性，但是，由于多方面的原因，農村創新發展難度越來越大。主要原因有：一是中國農民的整體文化素質、科技素質比較低，大多數農民不適應高水平的科技化農業生產方式；二是農村企業特別是農村科技企業成長非常慢，也非常少，現有企業基礎不足以支撐農村創新發展；三是農村科技大多數屬于科普農業、運用農業，原創性技術比重非常低；四是由于“三農問題”的長期存在，農村創新發展必須通過建立“反哺機制”才能夠實現；五是在國家長期的扶貧扶農政策中，缺乏扶持農村企業特別是科技企業的內容。

2.農村和農業科技創新的戰略重點選擇。考慮到中國大多數農村的經濟基礎和客觀條件，必須重視和解決好以下問題：一是在農村人才開發，特別是農村實用人才開發領域，所有支持農村教育、農民培訓和人才培養的政策和措施，都可以歸于創新方面，享受創新政策的待遇；二是農業科技創新要把運用型、普及型和試驗型技術作為重點，著重提高農村和農業運用先進技術的能力；三是扶持農村科技企業發展，國家應該對農村科技企業有專門的研究，有專門的政策，可以考慮在中國西部等地區實施農村科技企業培育工程。

3.構建城鄉一體化創新體系。需要將城鄉一體化作為主要目標，以“反哺機制”和扶持政策為主要的戰略內容，由城市、工業和政府對農村進行幫助，利用各種機會和政策，扶持農村創新工程的建設。同時，要把培育和扶持農村實用人才作為促進農村科技創新的主要措施，農村實用人才培養再加上“創新援助”，就構成新時代中國農村創新的基本格局。

農產誰銷？建立全新的農產品直銷體系

1.中國農業的市場短板。在過去的40年中，我們沒有做好農產品流通體制改革的工作，放任流通組織的多樣化、多層次和多環節發展，結果很糟糕。一是流通環節多。大部分農產品銷售機制是“農戶—二道販子—大批發商—小批發商—消費者”，我國中小城市80%以上的農產品就是通過這種交易模式才能到消費者手中。二是農民受益少。農產品從產地到餐桌流通環節多，導致農產品“地頭價”與市場零售價之間存在很大的差距，有時候“廚房價”是產地價的十多倍。三是物流成本高。我國現行農產品大多采取批零市場的運銷摸式，由于中間環節多，其交易成本也很高。

2.打造中國特色的農產品直銷體系。一是打造直銷基地。加快土地流轉，嚴格標準控制，保證有機綠色。二是培育新型經營主體。按照市場規則配置合作社內部各個農戶的資源，合理配置生產、管理、加工、流通、技術等要素。三是直銷通道建設。農產品進城可以采取多種方式解決。四是城市直銷點建設。如社區直銷點、學校直銷點、企業直銷點、超市直銷點等。五是組建合作社聯盟。這樣一來，農民就有能力做更針對大城市、遠距離、大批量的銷售甚至出口業務。六是政府政策扶持。政府給予必要的投入、稅收和補貼手段，圍繞直銷農業加強基礎設施建設，打造現代物流配送平臺，提高生鮮農產品物流效率。

農市誰調？建立“政府+市場+企業”三位一體運管機制

1.調節農村經濟發展運行的重要性。經過40年的改革開放歷程，中國農村經濟基本納入市場農業的軌道，中國農業產值目前已經占全世界的26%，但是，大部分中國農產品不符合出口標準；中國大多數農民不會做市場預測，只是根據習慣和傳統安排生產；政府對農村經濟的調節存在目標不夠準確和行政措施較多的問題；產業結構安排與區劃的行政色彩比較濃厚；產業和產品的地方性嚴重，圍繞出口打造基地力度小；等等。這些情況的存在，急需通過創新農村市場經濟的調控體系來解決。

2.農村經濟發展的調節重點是什么。一是調思路。根據黨的十九大報告關于建立“產業、生產和經營”三大體系的精神，建立既適合中國國情，又能推動中國農業全面參與國際農產品市場競爭的調控體系。二是調結構。要根據國際農產品市場的需求結構變化，來安排我國農業的產業結構、產品結構、技術結構和加工業。三是調產能。政府扶持發展農村信息產業，支持農村經濟研究部門開展農產品市場預期分析。四是調標準。盡量減少地方標準，增加國家標準和國際標準的評價分量，提高出口農產品的達標比重。五是調手段。支持農村科技企業和科普技術推廣，支持連片作業。六是調經營。通過創辦和改造農村微觀經濟基礎，形成由大中型企業為主體的農產品市場經營體系。

3.創新農村經濟發展的指標和評價體系。改革開放已經40多年了，但是，考核農村農業發展效率的指標基本沒有進行改革，目前仍然主要是用農業增加值增長率、農民收入增長率和糧食產量增長率這三個指標。市場經濟條件下的農村農業發展目標，應該反映市場化、工業化、商品化、出口率等，這就需要對傳統的規劃指標體系進行改革。比如，在編制“十四五規劃”時，就需要考慮如下指標：農業科技創新率、良種化普及率、農產品的國家標準化達標率、農產品國際標準化率、農產品加工率、農產品商品率、農產品出口率、土地流轉率、新型職業農民比率、農民工資性收入占比等。

農村誰建？發揮好社會各方面的建設能量

1.農村40年基本建設的成就和不足。經過40年的改革與發展，我國農村農村基礎設施建設總體水平與城市的差距仍然比較大，農業作為弱勢的產業、農村作為弱勢的區域、農民作為弱勢的人群，這個基本格局沒有改變，特別是貧困人口集中的農村地區、部分少數民族地區、邊疆地區、邊緣地區、生態敏感區等，目前多數被國家列入主體功能區規劃中的禁止開發區，極少部分被列入限制開發區。這些地區農村的基本建設需要納入國家財政支持范圍，通過基本建設專項的方式，增加轉移支付來解決。

2.充分發揮城鄉各方面的建設能量。繼續增加國家建設項目、提高民族地區財政專項比例、擴大以工代賑領域、建立城鄉基本公共服務體系、完善社會保障制度、提高補貼標準等。另外，還需要想方設法地調動社會各方面的力量，尤其是大中型民營企業，其投資非常重要。農村基本建設規劃一定要高度關注中長期變化的可能，充分考慮生態移民、異地搬遷和農民城市化趨勢，不能盲目上項目，不宜提所謂的100%全覆蓋，單純追求數據目標，而不追求投資效率。

農村誰管？建立中國特色的法制新農村

1.當前農村行政管理的困境。從農村目前的體制運行狀態來看，村民自治制度的運行效果不是很好，值得反思。由于中國農村人口和民族的特殊性和復雜性，相當部分村委會實際上是由大家族控制的，部分村長（或者村主任）實際上就是族長，有些地區農村甚至出現“族管”代替“村管”的現象。這些情況說明，必須對以前的村民自治制度進行反思，創新農村管理體系勢在必行。

2.農村管理體制改革和模式設計。結合中國國情，我們設計出“行政+法制+公司”三位一體的模式，作為未來中國農村管理的基本模式。之所以考慮“三位一體”，是因為對于農村管理體制只考慮“行政管理”而不考慮“經濟管理”和“法制管理”顯然不夠，一個村民自治制度不可能解決農村所有的管理問題。其中，行政體制的主要任務是改組現行農村村委會，核心是消除“族管”問題；法制管理體制的主要任務是要在農村建立法制管理體系，創造依法管理的條件；同時，瞄準市場農業和外向農業，用公司化改組農村現有的行政關系。比如，將行政村改組成農業經營公司，農業大戶和專業合作社改組成分公司或者車間，使得農村管理組織更加實體化。