論法的安定性原則

文/戴建華

“法律必須穩定的，但不可一成不變。”“法律的基本作用之一乃是使人類為數眾多、種類紛繁、各不相同的行為與關系達至某種合理的秩序。”“但是，我們必須永遠牢記，創制這些規則和概念的目的乃是為了應對和滿足生活的需要，……它的安排卻要受制于人們根據社會生活的需要和公平與正義的要求所作出的定期性評價。”所以，法律和制度不應該被隨意修改，除非基于社會公正的緣由。但是，轟轟烈烈“運動式”“新高潮”的清理地名，肆無忌憚地“限行、限號、限購、限貸”，以及隨處可見的恣意認定失信行為的“黑名單”等現象，導致我們整個法律制度體系及其運行難以保持某種慣常狀態，嚴重損害作為法治國原則中一個重要元素的法的安定性。為“求變而變”的活動往往造成對現有秩序的破壞，增加管理成本，甚至勞民傷財、得不償失，從而社會怨氣叢生。當前，全面推進依法治國如火如荼地不斷縱深發展，其基本立足點在于建規立制，如何準確理解和適用法的安定性原則，保證法律的生命力和社會的良好秩序與安寧，對于破解現實中改革創新與法治的關系、基本權利保護以及樹立法治權威等重大法治問題，都具有無可替代的重要意義。

法的安定性原則：概念溯源

法的安定性原則緣起于對社會秩序的深層次需求，是第二次世界大戰之后自然法與實證法的沖突與對抗過程中以自然法為基礎的法治原則。拉德布魯赫認為，“法律理念可以概括為三個要素：一為正義；二為合目的性；三為法安定性”。他進而指出所謂法的安定性原則要求：法必須是正義的，這是法的安定性基礎；法是一切法治的基礎，它不能朝令夕改，否則人們就會無所適從并且不可預期。通過確立法的安定性原則，不同的利益訴求和功利法則在追求正義的過程中將保持應有的穩定和秩序。因此，法的安定性是“普適的法律理念的基本成分”。

拉德布魯赫的學生考夫曼提出，法律安定性應當包括三個元素：實證性、實用性和不變性。對于法的安定性而言，實證性意味著法律概念和概括條款的確定性，從而確保法律條文的明確性，避免法律內涵的歧義和爭執，法律規范對社會關系的抽象程度應當維持在一個恰當的、合理的和總體上可以明確界定的水平，是法的安定性原則之首要條件；實用性意味著能夠將法律事實型構于具體行動，實現與法律目的之對接，進而建構社會秩序；不變性意味著法律忌“朝令夕改”，臨時性的立法往往得不到可靠的執行，法律不應該輕易就能夠被修改。即使因為“惡法非法”而需要對法律即刻予以完善，也應當恪守社會公平正義，任何經常變動的立法都可能造成法律適用的不平等，從而導致與正義相違背。

美國著名法官本杰明·N·卡多佐認為，由于法律規范體系存在整體和局部之分，法的安定性就有“合理的”和“偽劣的”之分，“合理的”安定性意味著法律是一種“連續、一往無前的發展整體”，也就是整體意義上的法的安定性；“偽劣的”安定性則是支離破碎地看待法律，是一種局部意義上的法的安定性。安定性的法應該是客觀的、自然的法，它是擺脫了主觀影響、具有持久性效力而且是十分穩定的法。法的安定性使人們對它產生信賴，進而在此范圍內安排自己的生活。

目前在我國，學者多數是從形式上認識法的安定性。所謂安定，一方面是法律內容和法律秩序的穩定，另一方面就是行為與法律后果相結合的確定性。法的安定性原則主要包括以下幾個方面的內容：

首先，法的安定性要求法律規則明確，法律規則的語義清楚、概念明確，規則條文必須公開而且不會引起社會公眾的歧義。法的安定性首先立足于法律的明確性，通過明確性的法律，可以準確地賦予人們行動的向導，告知人們行動的范圍和界限定位。其次，法的安定性要求法律體系穩定。在某種程度上，沒有穩定就沒有安定，法律正是通過穩定的預期來維系社會秩序安定，而這種穩定的預期正是來源于法的安定性。再次，法的安定性要求法律權威而且具備充分的公信力。權威性和公信力是法律的生命力，是法的安定性之重要體現。法的安定性通過對抗公權力的恣意妄為而樹立權威，通過祛除法律適用者的主觀臆斷而建立公信，從而形成了法律在國家和社會中的權威地位。另外，法的安定性要求法律應該得到社會公眾的高度認同感。高度的認同感來源于法律信仰，這也是法律權威與公信力的自然產物，構成法的安定性之內在基礎。正是社會公眾對法律內在的依賴感和信任感，推動人們真正地遵從法律，成為法的安定性的情感基礎。此時，法的安定性成為社會生活狀態的自然反映。

法的安定性原則：法理依據

法的安定性是一個將規范與事實、邏輯與經驗、形式與實質置于同一場域之中進行探討的問題，而問題的核心在于法律所維護的基本秩序和保障的基本權益。法的安定性原則之所以存續，其生命力就在于法律的秩序價值以及基于法律權益而衍生的信賴利益保護和法不溯及既往。

（一）法的安定性原則是建構法律秩序的內在要求

安定的社會秩序來源于法律的保障，只有通過具有安定性的，明確、穩定的法律，才能構建社會秩序。因此，通過秉持安定屬性的法律來確立有序的行為規則模式，是建構法律秩序的內在要求。在現代法治社會，秩序作為法律的原初價值，要求人類社會所有的生活形態最終都納入法律的調整軌道，法律應當是社會至高無上的行為準則，并對法律制度作出程序化、安定性的安排。安定性的法律在成為啟動社會改革的先導之時，也成為了克服社會改革帶來震蕩的鎮定劑，從而借助秩序制止任意暴力，以文明的手段解決糾紛，為合作者提供互利、生存的可能，為人們的社會行為的安定預期提供可能。

（二）法的安定性原則是信賴利益保護的基礎

法律的穩定實施、社會的安定有序是法的安定性原則所欲達到的目標。保持法律的穩定實施，可以使人們內心產生明確預期。與此同時，只有人們對具有穩定性的法律產生了合理預期，法律才能被信賴和遵守。唯有法律規則明確，相對人才能熟知自己基于法律的授益；唯有法律規則權威，才能對抗和限制行政主體恣意行使撤銷權與廢止權。因此，安定性法律所具備的明確性、穩定性和權威性品質，為公民合法利益的信賴保護提供了充分的制度保障。在行政法上，必須禁止行政主體以任何借口任意變更已經作出的行政行為，即使是“有錯”而且“必糾”，也應予以必要的程序上的限制。因此，信賴保護原則的主要依據在于法的安定性，信賴利益保護是法治國家重要的“連續性和恒久性方面的保障措施”。

（三）法的安定性原則是法不溯及既往的前提

法的安定性意味著人們可以依據法律的內容安排社會事務并規范自己的行為，對自己的行為依法將產生何種法律后果有明確的預期。因此，法律不應該具有溯及既往的效力。法的安定性致力于維護穩定的法律關系和社會狀態，如果將新生效的法律規則適用于之前的行為或事件，將會導致大量行為主體依據新的法律來推翻之前已經確定的法律關系，從而徹底攪亂已經穩定下來的法律關系和社會狀態，人們將永遠生活在“會被不確定的明天推翻今天”的惶恐狀態中，社會生活安定性也將喪失殆盡。如果允許法具有溯及力，人們考慮到今天依法形成的社會秩序明天極有可能被新法推翻，便不會忠實信奉并遵守今天的法律，法律的威嚴也會因此而喪失，整個社會便會陷入雖然有法但是不能依法的混亂狀態。

法的安定性原則：實踐探討

多年來，“不折騰”一直是黨中央反復告誡的治國箴言。法治作為治國理政的基本方式，形式上已經得到普遍的認同，國家治理現代化的關鍵在于治理法治化，因此，法的安定性原則在國家治理實踐中具有重要地位。當前，如何詮釋和彰顯“中國夢”“人民對美好生活的向往”以及“以人民為中心”等執政理念，尤其是在踐行自由平等、民主法治、公平正義等現代政治價值的基礎上切實保障公民基本權利，是推進國家治理現代化的首要問題。

法的安定性原則的核心要義在于兩個方面：一是使既有存在的法律關系與狀態免于恣意的權力干涉；二是法律規定的權利義務之安定性。因此，法的安定性之根本仍在于國家行為的安定性，要求法律規則必須足夠明確和完備，能夠讓公民從法律條文中清楚獲知自己的權利和義務。但是，當前在我國，不少地方黨委政府依然習慣于奉行傳統權力控制社會的治理理念和治理方式不變，治理能力明顯不足，政策措施悖離法治規律和制度理性，違背法的安定性原則，由此經常偏離國家治理目標。

（一）法的安定性與公開制度的誤區

通過法律達成的安定性，是法的安定性原則的重要意義。對于行政機關而言，依法行政是基本的行為準則，法的安定性原則要求行政機關不止依據“安定性的法律”管理社會事務，同時也禁止行政權力恣意妄為、出爾反爾，以避免管理對象無所適從和社會秩序的不穩定。基于法的安定性原則，公權力應該保持必要的謙抑屬性，恪守行政上的自我拘束原則，對自己所公布的政策文件或實施的先例，應該秉持充分的尊重，不能基于一時的政治沖動或不充分的政策考量而破壞整體法律和政策的安定性。因此，從法的安定性原則出發，行政機關不應隨意突破現有法律制度的邊界，不能悖離制度理性規律。但是，近年來行政執法公示的制度創新就值得探討。

推進行政執法公示是保障社會公眾的知情權、參與權、表達權、監督權，順應當今開放政府建設潮流的重要舉施。問題在于，并不是所有的行政執法都應該公示，不作區分的公示很容易產生悖逆法治的結果，與法的安定性原則相違背。

一般而言，對于依申請行政行為，只要是不與“三安全、一穩定”，不與國家秘密、商業秘密和個人隱私相沖突，都可以向社會公開。如果相對人對公開不認可、不接受，可以選擇不申請。對于依職權行為而言，民政、扶貧等領域的授益行政行為也應當予以公開，相對人如果拒絕，可以明示放棄該授益行政行為。此時，應當依法將行政權力運行的依據、過程和結果向行政相對人和社會公眾公開，以使其知悉并有效參與和監督行政權力的運行。充分的公開可以有效滿足社會公眾的知情權、救濟權和監督權。在現實中，時有發生的冒領救濟金、低保金等蚊蠅腐敗現象，往往都是公開不到位造成的。但是，行政處罰、行政強制等秩序行政行為，是否公開或如何公開就應當有嚴格限制，不能與給付行政行為和依申請行為混為一談。

只是簡單考慮執法效果，不去關注公開背后可能剝奪、限制相對人基本權利的現實情況，很容易產生悖逆法治的后果，背離《政府信息公開條例》的立法本意，與法的安定性原則不相符合。基于公開的本質屬性，我們不能簡單認為公開就是向社會公開，有些執法類型是向社會公開，而有些執法類型只應當是向相對人或特定人公開。對于行政處罰而言，向相對人充分公開，足以保障其知情權和監督權，罔顧公開制度本質，往往容易在不知不覺之中違背更上位的憲法上的公民基本權利保障。

（二）法的安定性與基本權利保障

就國家治理現代化而言，治國理政的最終落腳點在于公民基本權利保障。治理現代化的過程，也就是公民權利得到更充分、更高水平保障的過程。而對于法的安定性原則而言，其首要價值在于保障公民權利。

法的安定性要求實在法的制定必須經過嚴格的法定程序，法律制度必須足夠完備，立法技術必須保證其科學性和可操作性，確保人民對法律后果的可預測和法律權益的合理期待。因此，法律作為調整權利與義務分配的規則，之所以禁止公權力恣意妄為、出爾反爾，就是因為人們已根據既有規則作出了相關的利益安排和關系確定，一旦變化過于迅速，就會對已經確定的利益格局以及合理利益期待產生極為不利的影響。不過，不少地方和政府部門仍然習慣采取傳統的“運動式”治理方式，治標多于治本，導致社會矛盾沖突不斷積累，民眾的權利主張和權益訴求越積越多，政府治理的合法性或正當性不斷受到質疑和挑戰，政治認同低下并出現局部治理危機。

2017年11月27日，北京城市管理委員會、北京規劃和國土資源管理委員會等部門聯合發布《關于開展集中清理建筑物天際線專項行動的通知》稱，將全面清理不符合《北京市牌匾標識設置管理規范》（京管發〔2017〕140號）要求的建筑物屋頂、墻體上的廣告牌匾。從法的安定性角度，對于一些影響面極廣的集中執法行動，應秉持謹慎的態度，充分進行合法性論證，否則不僅會損害公民的合法權益，還可能損及政府的公信力和法律的安定性，乃至影響法治政府建設的順利推進。如何有效地“把權力關進制度的籠子里”、讓權力時刻保持謙抑性，是國家治理現代化過程中優化體制、推進法治現代化的核心問題。實踐中諸如“掃黑除惡”“藍天保衛戰”“民營企業貸款月”等原本符合人民對美好生活動向往的工作模式，往往由于部分行為游離于法治規制之外，給人“以人治推進法治”的不良印象，其實質就在于對基本權利的漠視，對法的安定性原則的置之不理。

更為突出的可能還是“黑名單”制度的任意推廣。大量的行政管理機關，甚至連銀行、水電、燃氣等公共服務組織，都將服務對象關進“黑名單”的籠子。企業和公民一旦被列入“黑名單”，不僅會通過媒體被曝光，讓當事人“遺臭萬年”，而且會“限貸限購限行”，甚至限制其子女上學，連帶引起一系列基本權利被限制或者剝奪。“黑名單”制度實質上屬于一種行政處罰，對相對人的懲戒或負面影響程度，實質上遠遠高于一般的行政處罰手段，它必須由法律和行政法規設定。在沒有相應立法的背景下，“黑名單”制度因為無法可依就必然游離于法治軌道之外。在沒有法律和行政法規的前提下，擅自建立和實施“黑名單”制度顯然是違背法的安定性原則。

結語

法的安定性原則緣于對社會秩序的深層次需求，貌似與多年來“穩定壓倒一切”有諸多契合之處，但是它們有本質的區別。法的安定性是對法律規則的穩定性要求，是法律規則得以實施的確保，是法律制度的嚴格遵守，是法律正義的張揚與實現。法的安定性要求法律制度本身應當以保障秩序安寧和基本權利作為其首要價值目標，任何時候，政治立場的分歧與沖突，或者對事物本質的不同認識，只不過是法律制度本身在實現正義價值過程中進行的功利性法則的權衡和選擇。我們可以不否認權衡和選擇的出發點都是滿足“人民美好生活向往”的愿望，但是，所有的權衡和選擇應當恪守法的安定性原則，絕不能超越于法的安定性之上而作為主宰法律制度的根本價值。