黨內法規的屬性、內涵及功能

□ 張玉晶

［中共吉林省委黨校（吉林省行政學院），吉林 長春130012］

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。加強黨內法規制度建設，是全面依法治國、全面從嚴治黨的必然要求，是建設中國特色社會主義法治體系的重要內容?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化?！鞭k好中國的事情，關鍵在黨。全面從嚴治黨堅持制度治黨、實施依規治黨，是為了使黨能夠承擔起長期執政的重任。黨的體制機制能正常運轉，中央的命令和決策能得到貫徹執行，就需要依靠黨內法規能夠得到認真地貫徹執行。［1］管黨治黨不僅關系黨的前途命運，而且關系國家和民族的前途命運，必須以更大的決心、更大的勇氣、更大的氣力抓緊抓好?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出：“必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內法規體系，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，推進法治中國建設?！奔訌婞h內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。當前，我國黨內法規建設日趨完善，梳理黨內法規的屬性、內涵及功能，有助于更好地以法治思維推進黨內法規建設。

一、黨內法規的屬性

黨內法規具有軟法屬性。法是體現公共意志，由國家制定或認可，依靠公共強制或自律機制保證實施的規范體系。［2］軟法與硬法都是法的表現形式，軟法一般是指不以國家強制力保障實施的法規范，硬法則是指以國家強制力保障實施的法規范。法治是規則之治，黨內法規作為管黨治黨的規矩，體現了黨員和黨組織的公共意志，由國家明示或默示認可，不以國家強制力為后盾，在運行過程中以公共強制或自律機制的方式產生效力，這與軟法完全契合。實踐中，黨內法規雖屬軟法范疇，實際上卻并不“軟”，“紀嚴于法”足見其“硬”。法律是權利的宣言書，關注的是公民權利及其保障，黨內法規是義務的保潔器，關注的是黨員及黨組織的義務及其履行。與法律相較，黨內法規的尺度更高。法律主要規制法律行為，而黨內法規除了規制黨員及黨組織的行為之外，還規制黨員及黨組織的思想活動。如《中國共產黨紀律處分條例（2018修訂）》（以下簡稱《處分條例》）第六十二條規定：“對信仰宗教的黨員，應當加強思想教育，經黨組織幫助教育仍沒有轉變的，應當勸其退黨；勸而不退的，予以除名；參與利用宗教搞煽動活動的，給予開除黨籍處分。”而且，在行為后果的處理上，黨內法規尺度也嚴于法律。如《處分條例》第三十一條第一款規定：“黨員犯罪情節輕微，人民檢察院依法作出不起訴決定的，或者人民法院依法作出有罪判決并免予刑事處罰的，應當給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分?！秉h內法規在實踐中所體現出來的“堅硬的軟法”屬性，是中國共產黨作為唯一執政黨的特殊政治與法律地位決定的，也是全面從嚴治黨的客觀現實需要。

黨內法規具有社會法屬性。法是一種多元化的制度集合，所有指導人類共同生活、為人的行為提供遵從依據、提供穩定行為預期的形形色色的規則，都可稱之為法。［3］法治不僅強調法規范的國家性也強調社會性，不僅強調法邏輯的對抗性也強調調和性，不僅強調法秩序的強制性也強調自律性。近年來，在完善市場經濟法律體系、落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的歷史大潮中，社會法應運而生。作為新興的法律門類和法律學科，社會法是與社會主義制度最為契合的法，在緩和社會矛盾、維護社會穩定方面發揮著積極作用?！吨袊伯a黨黨內法規制定條例（2019修訂）》第三條第一款規定：“黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度?！睆臋C構性質上來看，黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委不屬于國家機構，其所制定的用于體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動的專門規章制度具有明顯的社會法屬性。從實踐價值來看，法律所嘗試的在于如何協調關系與端正行為，使人們在文明的社會里得以高效率地達成預期，從而把沖突與浪費減至最低。［4］簡言之，法律的價值主要體現在對秩序的維護上。顯然，黨內法規的本質也是對秩序的一種維護，黨員及黨組織正是在黨內法規的規制下逐漸實現了自我凈化、自我調節、自我管理、自我監督。

黨內法規具有公法屬性?！读_馬法》把法分為公法與私法，公法規范的制定目的是為了保護公共權益，私法規范的制定目的是為了保護私人權益。任何的公法制度都只有在明確認可以下規則之約束力的基礎上才可能行之有效，即掌權者不能夠做某些事情、有些事情又是主權者必須做的。［5］黨內法規的規范內容主要是圍繞黨組織的領導和執政過程展開的，規范的行為屬于政治管理類的行為，其作為制度規范的一種具有公法性質。從主體上看，中國共產黨屬于公法主體。我國《憲法》明確確立了中國共產黨的執政地位及其在各項事業中對國家和社會的領導權，黨是領導一切的。從內容上看，黨內法規主要約束政治權力的行使，并貫穿于新時代中國特色社會主義政治體制運行的全過程。在我國，80%的公務員、95%以上的領導干部是共產黨員，［6］從某種意義上講，對黨員權利的約束即為對政治權力的約束。從目的上看，黨內法規保障的是公共利益。為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興，是中國共產黨人的初心和使命，是激勵一代代中國共產黨人前赴后繼、英勇奮斗的根本動力。從調整的社會關系看，黨內法規不僅規范著黨的領導和執政行為，其中一些內容也涉及到國家性質和政權組織形式，有助于促進國家治理體系和治理能力現代化。

二、黨內法規的內涵

以權利義務為軸線。法治問題就是權利義務問題，通過相關權利義務的分析對各種行為、訴求、后果做出合法性評價。目前，我國學界對于權利義務的探討存在“權利本位說”“義務本位說”兩種觀點?！皺嗬疚徽f”主張法治應以權利為核心主導地位，就整個國家和社會而言，保障公民的權利是法治的根本目的，而設定義務是為了保障權利能夠順利實現的必要手段；“義務本位說”主張法治應以義務為核心主導地位，強調通過義務性規范來實現社會控制的目的。二者的關注點雖有差異，但都注重對權利義務的分析。黨內法規同樣以權利義務為軸線，《中國共產黨章程（2017修改）》（以下簡稱《黨章》）第三條和第四條分別規定了黨員必須履行的八項義務和黨員享有的八項權利。需要注意的是，相較于權利，黨內法規對于義務的規范要更多、更細，這是由中國共產黨的性質和宗旨決定的。如《黨章》在總綱中強調，必須堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，加強黨的長期執政能力建設、先進性和純潔性建設，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，全面提高黨的建設科學化水平。堅持立黨為公、執政為民，發揚黨的優良傳統和作風，不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，不斷增強黨的階級基礎和擴大黨的群眾基礎，不斷提高黨的創造力、凝聚力、戰斗力；同時指出，黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯系，堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動。這充分說明黨內法規是以更好地規范和約束各級黨組織和黨員干部的行為，使其在利益面前能夠做到先公后私、克己奉公，更好地為人民服務為目標的。

以權力制約為向度。近代意義的法治理論是由英國的哈林頓、洛克、戴雪，法國的盧梭、孟德斯鳩和德國的康德、黑格爾以及美國的潘恩、杰弗遜共同豐富發展的。這其中如洛克、盧梭、孟德斯鳩等人都是從自然法的角度，明確或者隱含地論及法治的思想，而戴雪則系統地提出并闡釋了法治的含義，這就是學界所熟悉的“法治三原則”，［7］即除非明確違反國家一般法院以慣常方式所確立的法律，任何人不受懲罰，其人身或財產不受侵害；任何人不得凌駕于法律之上，且所有人，不論地位條件如何，都要服從國家一般法律，服從一般法院的審判管轄權；個人的權利以一般法院提起的特定案件決定之。簡言之，“法治三原則”的核心思想就是任何權力都必須在憲法和法律的范圍內活動。黨內法規是中國共產黨在黨內制定的制度規定和紀律約束，它在全面從嚴治黨中居于核心和關鍵的地位。黨員及黨組織不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨內法規以更高的標準嚴格要求自己。加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。十七大報告、十八大報告中連續強調堅持用制度管權管事管人，足見我們黨對這一問題的高度重視。黨內法規能夠使政黨權力運行受到更加有效的制約和監督，能夠使政黨的政治生活更具有政治性、時代性、原則性和戰斗性，能夠使各級黨組織的工作、活動和廣大黨員的行為更加規范、有序。

以良法善治為參照。良法善治是法治思維在實踐中的生動表達。良法應當滿足以下幾個條件：同一主體以及不同群體、不同個體之間的權利義務配置要大體對等、相當、均衡；法律設定的權利具有可救濟性，沒有救濟保障的權利形同虛設；法律提供的服務具有可及性，在實踐中能為公眾切實獲得和享受，不單單是“看上去很美”；以及明確、具體、凝練的表達，條款含義清晰，同一表達前后意思一致，權利義務、法律責任指向明確，可鑒別、可衡量、可執行、可操作。善治最直接的意思就是“良好的管理”，法治國家、法治政府、法治社會建成，國家治理能力現代化實現，現代社會治理格局形成，人民對美好生活的需要得到基本滿足，這些都是“善治”圖景下不可或缺的元素。［8］良法是善治的前提和保障，“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”，只有良法，才能為實現善治提供充分、有效、合理的依據。善治是良法的目的和追求，“徒法不足以自行”，制定良法是為了發揮其在規范社會行為、調節社會關系、平衡社會利益、化解社會矛盾、維護社會穩定等方面的作用，最終達到善治的結果。黨內法規是依規治黨的主要制度支撐，是全面從嚴治黨的基本依循，是全面依法治國的有力保障。凝聚各方共識，集各方之力，定良規、重實施、強監督、促公開、實保障，是加強黨內法規制度建設，提升黨內法規制度執行力的必然選擇。［9］

三、黨內法規的功能

彌補政黨治理的法律缺陷。法律不是萬能的，法律的局限性在其產生之日起就如影隨形。法自身的各種屬性決定了并不是每一種社會關系都適合于法律調整，且法不能代替其他的社會調整形式，而應當與其他社會調整措施相配合。政黨治理中，在法律無法觸及的道德、思想作風等層面，嚴格遵循執政黨建設規律制定的黨內法規，既有嚴密性又有科學性，既有實體性制度又有程序性制度，能夠更好地規范黨員及黨組織的行為。沒有規矩，不成方圓。一個政黨，要有自己的規矩。黨內法規，是管黨治黨之重器，全面從嚴治黨重在依規治黨，依規治黨必須落腳于黨內法規。

實現政黨治理的紀法銜接。2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：“黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法?！?014年10月20日，習近平總書記在關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中強調：“黨和法治的關系是法治建設的核心問題。全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。”自深入推進國家監察體制改革以來，實現執紀執法貫通、有效銜接司法成為紀檢、監察、司法機關高效順暢履行職責的關鍵所在。在黨內法規的制定上，我們黨也進行了積極的探索。2019年9月3日，黨中央發布的《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》第十六條規定：“黨組織和黨員領導干部有下列情形之一的，應當依規依紀追究責任，涉嫌違法犯罪的，按照有關法律規定處理（一）不貫徹執行黨中央關于黨內法規執行的決策部署以及上級黨組織有關決定；（二）履行領導、統籌、牽頭、配合、監督等執規責任不力；（三）執行黨內法規打折扣、搞變通或者選擇性執行；（四）本地區本單位在執規中出現重大問題或者造成嚴重后果；（五）其他應當追究責任的情形。”這為紀檢、監察、司法各部門協調配合的案件處置機制提供了法規范依據。

推進政黨治理現代化。政黨治理現代化是國家治理現代化的關鍵，政黨治理整體效能的發揮直接影響到國家治理的整體效能。作為以馬克思主義理論武裝起來的政黨，中國共產黨的政治屬性和宗旨要求其必須始終走在時代潮頭，充分發揮領導力、向心力和凝聚力，引領和推動中國發展。黨內法規建設是推動政黨治理制度化和法治化的重要依托。一方面，黨內法規建設以黨員領導干部作為制度設計的切入點。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，而依法治國關鍵在于黨能否堅持依法執政、政府能否依法行政，這其中黨員領導干部是決定的因素。黨內法規建設能夠督促黨員領導干部在深化依法治國實踐的過程中堅持以法治理念開展具體工作；另一方面，黨內法規建設以法治化為導向。黨內法規建設根植于中國特色社會主義的偉大實踐，既遵循了國家政權建設的基本規律，又遵循了黨的執政、黨的建設、黨的領導等基本規律，既傳承了優秀歷史文化，又著眼于政黨治理的創新和發展。在價值層面，黨內法規以黨章為根本遵循，體現黨的性質和宗旨，觀照黨的政治綱領和歷史使命，體現出政治性、道德性、時代性、法治性。在體制層面，黨內法規以不斷鞏固黨的執政基礎、完善黨的領導體制、健全黨的組織架構為目標，理順了黨與人大、政協及一府兩院一委的關系。在制度層面，以基礎性、主干性黨內法規為架構的縱橫交錯的黨內法規體系有助于推動政黨治理方式的科學化、治理方向的明晰化、治理路徑的規范化。在機制層面，黨內法規在依法治國和依規治黨有機統一的關節點上充分發力，通過法定程序把黨的主張上升為國家意志，通過法定程序把黨組織推薦的人選任用到各級領導崗位上來，有助于實現黨內法規與國家法律的協調統一。