內(nèi)外兼治：調(diào)查研究中的形式主義治理策略

□ 代 凱

［中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院），廣東 廣州 510053］

一、問題的提出

調(diào)查研究是謀事之基、成事之道，是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。“正確的決策離不開調(diào)查研究，正確的貫徹落實(shí)同樣也離不開調(diào)查研究。”［1］習(xí)近平總書記歷來高度重視調(diào)查研究工作，長期深入基層、深入一線、深入群眾開展調(diào)查研究，調(diào)研開路已成為習(xí)近平總書記治國理政的鮮明特色之一。

近年來，形式主義屢禁不絕，甚至出現(xiàn)了用“形式主義解決形式主義問題”的現(xiàn)象。中央紀(jì)委國家監(jiān)委公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，僅2019年一年的時(shí)間，全國就查處形式主義、官僚主義問題7．49萬起，處理黨員

領(lǐng)導(dǎo)干部多達(dá)10．80萬人。［2］2020年1月18日，習(xí)近平總書記出席“不忘初心、牢記使命”主題教育總結(jié)大會(huì)并發(fā)表重要講話，指出當(dāng)前“有的地方仍然存在形式主義、官僚主義”問題，并提出把“反對形式主義、官僚主義”作為一個(gè)長期的課題來抓緊抓實(shí)。在調(diào)查研究領(lǐng)域，個(gè)別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部大搞形式主義，下基層調(diào)研走馬觀花，就是為了出鏡頭、露露臉，坐在車上轉(zhuǎn)，隔著玻璃看，只看“門面”和“窗口”，不看“后院”和“角落”，群眾說是“調(diào)查研究隔層紙，政策執(zhí)行隔座山”，［3］不但嚴(yán)重污染了黨內(nèi)的政治生態(tài)，還造成了不良的社會(huì)影響。習(xí)近平總書記多次要求廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須注重調(diào)查研究的實(shí)效，力戒形式主義：“調(diào)查研究千萬不能搞形式主義，不能搞浮光掠影、人到心不到的‘蜻蜓點(diǎn)水’式調(diào)研，不能搞做指示多、虛心求教少的‘欽差’式調(diào)研，不能搞調(diào)研自主性差、喪失主動(dòng)權(quán)的‘被調(diào)研’，不能搞到工作成績突出的地方調(diào)研多、到情況復(fù)雜和矛盾突出的地方調(diào)研少的‘嫌貧愛富’式調(diào)研。”［4］“要防止為調(diào)研而調(diào)研，防止搞‘出發(fā)一車子、開會(huì)一屋子、發(fā)言念稿子’式的調(diào)研，防止扎堆調(diào)研、‘作秀式’調(diào)研。”［5］

目前，學(xué)界針對形式主義問題開展了大量富有見地的研究。在涉及領(lǐng)域上，學(xué)者們認(rèn)為形式主義發(fā)生在諸多領(lǐng)域，如當(dāng)前正在開展的精準(zhǔn)扶貧工作中，形式主義問題就大量存在。［6］事實(shí)上，無論傳統(tǒng)的工作會(huì)議［7］還是現(xiàn)代的“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)，［8］形式主義都有不同程度的體現(xiàn)。在問題表現(xiàn)上，學(xué)者們認(rèn)為形式主義的表現(xiàn)形式是多種多樣的，包括文牘主義、程序主義、亮點(diǎn)工程和中游策略等，［9］此外，“痕跡主義”也是形式主義的重要表現(xiàn)之一。［10］在形成原因上，有學(xué)者認(rèn)為，主觀層面主要是因?yàn)椴糠贮h員領(lǐng)導(dǎo)干部懶政殆政、不敢擔(dān)當(dāng)、能力不足和邀功請賞等，客觀層面主要是受體制機(jī)制缺陷、社會(huì)環(huán)境變化、現(xiàn)象的模糊性和工作要求的復(fù)雜性等影響。［11］在治理舉措上，學(xué)者們普遍認(rèn)為治理形式主義問題是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如有學(xué)者認(rèn)為需要從強(qiáng)化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部理想信念教育、構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的政府職責(zé)體系等方面多點(diǎn)用力、共同作用；［12］也有學(xué)者認(rèn)為要完善干部考核評(píng)價(jià)制度、選拔任用制度和懲處問責(zé)制度等，發(fā)揮制度建設(shè)對破解形式主義問題的威力；［13］還有一些學(xué)者從府際博弈、［14］職責(zé)同構(gòu)［15］等視角構(gòu)建了理論分析框架，嘗試找出形式主義長期存在的深層次原因。筆者以調(diào)查研究中的形式主義為切入點(diǎn)展開探討，希冀能夠?yàn)橄嚓P(guān)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究提供有益積累，進(jìn)而為根治形式主義提供參考。

二、調(diào)查研究中形式主義的表現(xiàn)形式

為調(diào)動(dòng)各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性，一些地方形成了黨政干部晉升的政績型用人方式。［16］在“政績出干部”思維的驅(qū)動(dòng)下，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部成為典型的“政績驅(qū)動(dòng)者”。［17］同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共輿論、問責(zé)力度等多重因素的影響，也有少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部假作為、不作為，通過忙而不動(dòng)、納入常規(guī)、隱匿信息、模糊因果關(guān)系、轉(zhuǎn)移視線、找“替罪羊”等方式規(guī)避責(zé)任，［18］成為典型的“責(zé)任規(guī)避者”。調(diào)查研究中的形式主義在“政績驅(qū)動(dòng)者”和“責(zé)任規(guī)避者”身上的表現(xiàn)各有不同，前者熱衷于展現(xiàn)政績以謀求晉升，后者則傾向于完成任務(wù)以規(guī)避責(zé)任。

“政績驅(qū)動(dòng)者”調(diào)查研究中的形式主義具體表現(xiàn)為：一是“媒體曝光”作秀式調(diào)研。開展調(diào)查研究本應(yīng)是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的工作職責(zé)所在，然而少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部到基層調(diào)研時(shí)熱衷于擺一些“造型”在照片上“亮相”、說一些“官話”在文章上“發(fā)表”，把調(diào)研變成了“個(gè)人秀”，至于調(diào)研什么、到哪里調(diào)研、調(diào)研成效如何并不重要。二是“搞一窩蜂”扎堆式調(diào)研。部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部并不考慮調(diào)研項(xiàng)目對本地區(qū)或本部門是否能起到借鑒作用，打著學(xué)習(xí)先進(jìn)典型的旗號(hào)“一窩蜂”地到一些熱門地區(qū)進(jìn)行調(diào)研。這種扎堆式調(diào)研不僅沒有讓調(diào)研者學(xué)到經(jīng)驗(yàn)，反而影響了當(dāng)?shù)毓ぷ鞯恼ｉ_展，給基層干部群眾帶來了較大負(fù)擔(dān)。三是“指點(diǎn)江山”欽差式調(diào)研。個(gè)別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在調(diào)研中沒有擺正位置，以領(lǐng)導(dǎo)者身份自居，在沒有摸清情況的前提下就對基層工作評(píng)頭論足、指指點(diǎn)點(diǎn)。四是“借嘴說話”釣魚式調(diào)研。從邏輯上看，開展調(diào)查研究是問題在前、結(jié)論在后，結(jié)論的產(chǎn)生來源于調(diào)研之后的研究。然而，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在調(diào)研時(shí)卻先入為主，“帶著答案找問題”，“啟發(fā)”“引導(dǎo)”被調(diào)研者說出自己已經(jīng)預(yù)設(shè)好的結(jié)論，還美其名曰“群眾的聲音”。

“責(zé)任規(guī)避者”調(diào)查研究中的形式主義具體表現(xiàn)為：一是“走走過場”打卡式調(diào)研。黨的十八大以來，《中共中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》（以下簡稱八項(xiàng)規(guī)定）、《中共中央政治局貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》等文件先后出臺(tái)，開展調(diào)查研究成為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須完成的工作內(nèi)容和考核評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。但個(gè)別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為調(diào)研而調(diào)研，隨便到基層“轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)”“看一看”以應(yīng)付考核。二是“規(guī)定路線”被動(dòng)式調(diào)研。開展調(diào)查研究本應(yīng)從不同層面和視角了解掌握調(diào)研對象的基本情況，然而一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部只是按照被調(diào)研單位精心打造的“經(jīng)典調(diào)研腳本”開展調(diào)研，缺乏“自選動(dòng)作”，從而導(dǎo)致調(diào)研結(jié)果帶有很大的片面性。三是“嫌貧愛富”選擇式調(diào)研。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)研時(shí)喜歡到自然條件好、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、做法先進(jìn)的地區(qū)去“錦上添花”，不愿意到自然條件較差、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、問題較多、矛盾尖銳、情況較為復(fù)雜的地區(qū)去“雪中送炭”。四是“心照不宣”默契式調(diào)研。部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在調(diào)研中明明察覺到基層有提前布置、弄虛作假等行為，不僅“看破不說破”，還默契地配合對方。五是“打擦邊球”旅游式調(diào)研。自八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施以來，公款旅游現(xiàn)象得到極大遏制。但也有個(gè)別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以調(diào)查研究為名，利用調(diào)研空閑時(shí)間到景區(qū)景點(diǎn)旅游觀光，調(diào)研成效如何無關(guān)緊要，調(diào)研只是掩飾，旅游才是目的。

三、調(diào)查研究中形式主義的成因

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，官員被視為一個(gè)理性的“經(jīng)濟(jì)人”。“每一個(gè)官員都在很大程度上受他自己的個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)，即使當(dāng)他純粹執(zhí)行政治職責(zé)的時(shí)候也不例外”。［19］也就是說，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中的“政績驅(qū)動(dòng)者”和“責(zé)任規(guī)避者”受個(gè)人利益驅(qū)使，極易在調(diào)查研究中出現(xiàn)形式主義行為。組織行為學(xué)理論認(rèn)可制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中對官員“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)官員是一個(gè)“組織人”。在行政組織中，官員之所以會(huì)產(chǎn)生某種行為，不能簡單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物。［20］

就個(gè)人素質(zhì)而言，在思想認(rèn)識(shí)方面，個(gè)別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的事業(yè)觀、權(quán)力觀、政績觀存在偏差和錯(cuò)位，忘記了我們黨的性質(zhì)和宗旨。如有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對開展調(diào)查研究的重要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，覺得長期從事某領(lǐng)域的工作，制定政策或進(jìn)行決策“手拿把掐”，無需調(diào)研；有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為日常工作已經(jīng)十分繁忙，哪有時(shí)間調(diào)研，因此為了完成上級(jí)規(guī)定的調(diào)研指標(biāo)，隨便到基層走一圈，應(yīng)付了事；有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部打著到基層調(diào)查研究的旗號(hào)，通過各種媒介傳播自己與群眾的“魚水情”、展現(xiàn)自己工作的“5+2”“白+黑”，心里卻打著展示政績的“小算盤”，為日后的提拔晉升積累數(shù)據(jù)；等等。在工作能力方面，個(gè)別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對于如何開展調(diào)查研究缺乏清晰的認(rèn)知，自認(rèn)為經(jīng)常搞調(diào)研，早已輕車熟路。“熟知并非真知”，實(shí)踐中少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對于調(diào)查研究的核心要領(lǐng)、程序步驟、具體要求等一知半解，對于如何確定調(diào)研問題、如何選擇調(diào)研地點(diǎn)、如何設(shè)計(jì)調(diào)研方案、如何開展實(shí)地調(diào)查、如何進(jìn)行資料分析、如何應(yīng)用調(diào)研成果等方面的認(rèn)識(shí)更是似是而非。

就體制建設(shè)而言，在制度建設(shè)方面，缺乏較為系統(tǒng)且操作性強(qiáng)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查研究實(shí)施細(xì)則。中共中央辦公廳于2010年印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)的意見》，其中規(guī)定了省部級(jí)、市縣級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部到基層調(diào)研的最低天數(shù)，八項(xiàng)規(guī)定第一條也明確提出要改進(jìn)調(diào)查研究，要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部到基層調(diào)研切忌走過場、搞形式主義，要輕車簡從、減少陪同、簡化接待等，但上述規(guī)定總體而言較為原則化，執(zhí)行過程中容易發(fā)生“變通”或“通變”，［21］給調(diào)查研究中的形式主義以可乘之機(jī)。在機(jī)制建設(shè)方面，由于欠缺與相關(guān)制度配套的激勵(lì)和懲戒機(jī)制，執(zhí)行效果欠佳。通常而言，完善的制度規(guī)定是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部開展調(diào)查研究的基礎(chǔ)和前提，但也需有配套機(jī)制來提升制度的執(zhí)行力，如黨員領(lǐng)導(dǎo)干部開展調(diào)查研究成效突出的激勵(lì)措施、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部開展調(diào)查研究成效較差或存在形式主義的懲戒舉措等。目前來看，相關(guān)配套機(jī)制尚不健全，這也是部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對待調(diào)查研究的重視程度不夠、開展調(diào)查研究的熱情和動(dòng)力不足的重要原因之一。

四、調(diào)查研究中謹(jǐn)防形式主義的對策建議

強(qiáng)化思想教育，提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“要調(diào)研”的覺悟。通過開展多種多樣的思想教育活動(dòng)讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部深刻認(rèn)識(shí)到開展調(diào)查研究的理論邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯，開展調(diào)查研究不是為了完成任務(wù)或展示政績，調(diào)查研究是透過現(xiàn)象看本質(zhì)、尋求解題之道的重要方法。從理論層面看，調(diào)查研究是馬克思主義思想方法和工作方法的重要內(nèi)容，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部只有通過開展調(diào)查研究，才能正確地認(rèn)識(shí)客觀世界，改造客觀世界和主觀世界；從歷史層面看，調(diào)查研究是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，毛澤東、鄧小平、陳云等老一輩無產(chǎn)階級(jí)革命家、政治家是我們黨開展調(diào)查研究的典范；從實(shí)踐層面看，面對國際形勢波云詭譎、國內(nèi)發(fā)展攻堅(jiān)克難、科技進(jìn)步日新月異的現(xiàn)實(shí)，面對實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”光榮而艱巨的歷史使命，開展調(diào)查研究是我們黨科學(xué)制定決策的重要基礎(chǔ)，是政策執(zhí)行落實(shí)的重要保障，是改進(jìn)黨的作風(fēng)的重要方法，是密切聯(lián)系群眾的重要方式。

開展專業(yè)培訓(xùn)，提升黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“會(huì)調(diào)研”的能力。通過專業(yè)知識(shí)技能培訓(xùn)讓廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)到調(diào)查研究是一個(gè)系統(tǒng)化的操作流程和科學(xué)化的實(shí)踐指向，使其真正掌握調(diào)查研究在各個(gè)階段的工作內(nèi)容和實(shí)施要點(diǎn)。首先，細(xì)化調(diào)研問題。“問題是時(shí)代的聲音”，廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要圍繞全面從嚴(yán)治黨，圍繞貫徹落實(shí)黨的十九大精神，圍繞堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，圍繞人民群眾生產(chǎn)生活問題，圍繞改革穩(wěn)定發(fā)展問題，開展深入細(xì)致的調(diào)查研究。其次，精選調(diào)研地點(diǎn)。各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部開展調(diào)查研究時(shí)要以廣泛性和代表性為原則，盡可能選擇困難集中、情況復(fù)雜、矛盾尖銳的地區(qū)，以便發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。最后，綜合運(yùn)用調(diào)研手段。大數(shù)據(jù)時(shí)代，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在開展調(diào)查研究的過程中要根據(jù)具體的調(diào)研問題和實(shí)際情況，靈活選擇各種傳統(tǒng)與現(xiàn)代的調(diào)研手段，有效運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)，確保數(shù)據(jù)搜集的全面性、情況掌握的準(zhǔn)確性。

完善制度規(guī)范，明確黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“真調(diào)研”的細(xì)則。進(jìn)一步推進(jìn)制度建設(shè)，加快制定并出臺(tái)相關(guān)制度實(shí)施細(xì)則，為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部開展調(diào)查研究提供系統(tǒng)化的、極具操作性的指引。早在1941年，我們黨就出臺(tái)了《中共中央關(guān)于調(diào)查研究的決定》，從設(shè)立調(diào)查研究機(jī)關(guān)、明確調(diào)查研究資料收集方法等方面對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部開展調(diào)查研究工作予以規(guī)范。2011年11月16日，習(xí)近平總書記在出席中央黨校秋季學(xué)期第二批入學(xué)學(xué)員開學(xué)典禮時(shí)專門就調(diào)查研究發(fā)表了重要講話，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和完善先調(diào)研后決策的重要決策調(diào)研論證制度，堅(jiān)持和完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)研工作制度，堅(jiān)持和完善領(lǐng)導(dǎo)干部的聯(lián)系點(diǎn)制度。相關(guān)部門應(yīng)以習(xí)近平總書記重要講話為準(zhǔn)繩，加快出臺(tái)針對調(diào)查研究的規(guī)范準(zhǔn)則，明確調(diào)查研究的主要階段、具體流程和重點(diǎn)工作，明確調(diào)查研究的資料收集方式、資料分析方法以及調(diào)研結(jié)果的具體應(yīng)用形式，明確調(diào)查研究必須堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，明確調(diào)查研究必須堅(jiān)決杜絕形式主義，明確黨員領(lǐng)導(dǎo)干部開展調(diào)查研究的“負(fù)面清單”，明確各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在調(diào)查研究工作中帶好頭、作表率，把調(diào)查研究貫穿于決策制定和政策執(zhí)行全過程。

健全配套機(jī)制，激發(fā)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“深調(diào)研”的動(dòng)力。健全調(diào)查研究工作的激勵(lì)機(jī)制和懲戒機(jī)制，組織部門要把黨員領(lǐng)導(dǎo)干部開展調(diào)查研究作為領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)對照檢查的內(nèi)容，把認(rèn)真開展調(diào)查研究且取得工作實(shí)效作為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的標(biāo)準(zhǔn)，樹立科學(xué)的選人用人導(dǎo)向；宣傳部門要對扎實(shí)開展調(diào)查研究的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的事跡進(jìn)行報(bào)道，對在調(diào)查研究中搞形式主義的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部給予通報(bào)批評(píng)，以營造崇尚實(shí)干擔(dān)當(dāng)、力戒形式主義的氛圍；紀(jì)檢監(jiān)察部門要以八項(xiàng)規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則為依據(jù)，把黨員領(lǐng)導(dǎo)干部開展調(diào)查研究、提高調(diào)查研究實(shí)效的相關(guān)情況納入到經(jīng)常性工作檢查和巡視巡察內(nèi)容中，加大對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部開展調(diào)查研究的監(jiān)督力度，對于違反作風(fēng)建設(shè)有關(guān)要求、違反廉潔自律有關(guān)規(guī)定的，要根據(jù)具體情形或批評(píng)糾正或依紀(jì)依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)。

重視調(diào)查研究，是我們黨在革命、建設(shè)、改革各個(gè)歷史時(shí)期做好領(lǐng)導(dǎo)工作的重要傳家寶。馬克思主義的辯證唯物主義、歷史唯物主義世界觀和方法論，黨的實(shí)事求是的思想路線，黨的從群眾中來、到群眾中去的根本工作路線，都要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須始終堅(jiān)持和不斷加強(qiáng)調(diào)查研究。只有這樣，才能真正做到一切從實(shí)際出發(fā)、理論聯(lián)系實(shí)際、實(shí)事求是，真正保持黨同人民群眾的密切聯(lián)系，也才能從根本上保證黨的路線方針政策和各項(xiàng)決策的正確制定與貫徹執(zhí)行，保證我們在工作中盡可能防止和減少失誤，即使發(fā)生了失誤也能迅速得到糾正而又繼續(xù)勝利前進(jìn)。［22］新時(shí)代，各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在開展調(diào)查研究過程中要堅(jiān)決摒棄形式主義，實(shí)事求是，聚焦真問題，敢啃“硬骨頭”，不斷提高調(diào)查研究的質(zhì)量，為決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢貢獻(xiàn)智慧和力量。