PPP立法的制度調適

□ 李明超

（深圳大學法學院，廣東 深圳 518060）

近年來，隨著PPP項目的大量增加，出現了可能危及國家系統性金融安全的風險，不能不說與法治的不健全和缺乏有關。［1］如何規范PPP項目的運行已成為當前PPP立法的重要內容。國家發展和改革委員會（以下簡稱“國家發改委”）于2015年印發了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《特許經營管理辦法》）；原國務院法制辦于2017年7月21日公布《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《PPP條例（征求意見稿）》）?！短卦S經營管理辦法》被認為是一項促進PPP模式發展的配套制度，但由于該辦法存在法律位階較低、內容不完善等問題，因而現階段地方政府都是按照各自對特許經營的理解進行PPP項目的運行，無法實現規范的統一適用。作為基礎性規范的《PPP條例》可以起到協調特許經營立法與PPP立法的重要作用，但《PPP條例（征求意見稿）》的規定還存在一些值得商榷的地方，而且PPP立法與現有相關政策制度之間難以實現“無縫對接”，相互之間存在一些沖突和不協調之處。這些問題直接制約了PPP立法內容的完善，阻礙了PPP立法的順利推進。目前，關于PPP立法的研究成果較少，尚未引起行政法學者的普遍關注。為此，本文在系統梳理PPP立法以及相關政策制度和實踐的基礎上，從立法協調的角度就立法前提、立法進路和立法內容所涉及到的問題進行深入探討。

一、立法前提：PPP立法對象界定與立法模式選擇

PPP不是一個規范性概念，而是一個集合性的描述概念，源自英美國家的公私協力，亦有學者將其稱為公私合伙關系、公私合作、公私伙伴，抑或行政參與或合作。［2］關于PPP模式的類型，國家發改委從“政府參與方式”的角度將其劃分為特許經營、股權合作、購買服務、財政補貼、匹配資源等①這些類型劃分根據國家發改委推介的PPP項目整理而來，具體內容可參見國家發改委推介的PPP項目庫，國家發改委網站，http：／ ／tzs．ndrc．gov．cn／zttp／PPPxmk／xmk／。；財政部則從“投資回報方式”的角度將其劃分為政府付費、使用者付費、可行性缺口補助三種類型②這些類型劃分根據財政部公布的PPP示范項目整理而來，具體內容可參見財政部金融司《全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報》，財政部網站，http：／ ／jrs．mof．gov．cn／ppp／dcyjppp／201703／ t20170327_2566491．html。。從這兩種分類來看，政府付費、使用者付費、可行性缺口補助、財政補貼等方式主要是從私部門獲取收益的角度進行的分類；股權合作、匹配資源等方式主要是從政府投入的角度進行的分類；特許經營、購買服務則是從PPP模式運行機制角度進行的分類?？傮w而言，從私部門獲益方式和公部門投入角度對PPP模式進行劃分主要體現了PPP模式中投資回報機制方面的內容；而以PPP模式運行方式所作的劃分則可以涵蓋PPP項目運行全過程中的主要元素，包括公私合作方式、融資結構、投資回報、風險分擔等。因此，可將我國PPP模式劃分為特許經營與政府購買服務兩種主要類型。

（一）PPP立法對象的界定

《PPP條例（征求意見稿）》并未明確規定PPP模式的適用范圍，《特許經營管理辦法》第2條則明確了特許經營的適用范圍，但并不是所有的基礎設施和公共服務領域都可以適用PPP模式。以英國的經驗為例：能源、水務、通信等使用者付費的服務基本由私營部門提供；國防、超大型基礎設施、人力資本等領域，PPP模式發揮作用的空間有限；交通、防洪、垃圾處理、辦公服務等較適合PPP模式；教育、醫療等領域的基礎設施建設、維護和運營可以通過PPP模式提供，但核心服務仍需由政府承擔。［3］可見，特許經營與政府購買服務等PPP模式適用范圍具有有限性，立法不宜將其適用范圍泛化，而是應當明確界定特許經營與政府購買服務PPP模式的適用范圍。《PPP條例（征求意見稿）》第3條明確了PPP項目的適用條件，但相關規定較為原則，需要立法對此作進一步的細化，并增加可操作的技術性條款。具體來說包括以下幾個方面：

第一，項目是否具有公共性和公益性。PPP模式適用的基礎設施和公共服務領域具有明顯的公共性和公益性，其提供的公共產品或公共服務是為了滿足公眾“最低限度生活”水準的需要。［4］只有涉及公眾基本生產、生活的公共產品或服務的項目才可能采用PPP模式進行運營，其他非公共產品或服務屬性的項目如高端個人消費品或服務等，應當按照市場規則進行運營，政府不得隨意介入。

第二，項目是否具有長期經營性和可收益性。PPP項目需要具有長期經營性和可收益性，這樣，才能使社會資本在一定期限內提供公共產品或服務的同時能夠收回先期資本投入并獲取一定的收益。因此，對于非經營性項目一般不得采用PPP模式。

第三，項目是否適合社會資本方承擔?；A設施和公共服務項目在具備上述兩個條件后，能否適用PPP模式，還需要對項目進行評估論證，以確定項目是否適合由社會資本方承擔?！禤PP條例（征求意見稿）》第9條雖然要求對項目進行前期論證，但并未對論證內容和標準作明確規定。PPP立法應當對此予以明確規定，以統一規范適用、增強法律條款的可操作性。一般來說，所有的PPP項目都要進行可行性評估，主要包括對特許項目風險的評估、物有所值評價和財政承受能力評估。

第四，項目是否具有一定的自然壟斷性。對于適合社會資本方承擔的PPP項目，具體適用何種PPP模式需要作進一步的區分。比較而言，特許經營類PPP項目一個明顯的特點是其適用行業往往具有一定的自然壟斷性，這就需要嚴把市場準入關，通過特許的方式選擇適格的特許經營者，為特許經營者設定更為嚴格的義務性規定。而對于生態環境治理、政策性住房以及教育、文化、旅游、衛生、體育、社會福利等社會事業項目，因其不具有壟斷排他性，更適宜采用政府購買服務類PPP模式，政府可以通過具有競爭性的政府采購等方式向多方社會資本購買公共產品或公共服務。

（二）PPP立法的“一法雙軌”模式

對于PPP立法模式的選擇，不同國家或地區有不同的制度安排。如波蘭PPP立法采用“雙軌制”，不僅有國家層面的PPP法，還有特許經營法和公共采購法作為支撐。［5］歐盟法分為狹義的PPP和廣義的PPP，最早是把狹義的PPP內容融入到公共部門采購法和公用事業部門采購法之中；之后，又將原來融入在公共部門采購法中的部分特許經營合同內容加以擴展，形成了單獨的特許經營法；同時，在公共部門采購法、公用事業部門采購法、特許經營法之上又用一個廣義的PPP概念來協調各種類型的PPP合同的法律適用問題。［6］從實踐來看，我國采用的是廣義的PPP概念。在具體立法中，國家發改委側重于特許經營立法，制定了《特許經營管理辦法》；財政部側重于政府采購立法，制定了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。

從總體上看，我國是在特許經營與政府購買服務類PPP模式分別立法的基礎上進行的PPP統一立法，屬于“一法雙軌”模式。“一法雙軌”模式下的PPP立法是一個龐大、綜合的法律制度體系，具有整體性、結構功能性、層次性和綜合性的特點。［7］統一的PPP立法可以起到整合當前分別立法、化解特許經營與政府購買服務類PPP立法沖突的功能，以構建完善、層次分明的PPP法律制度體系。但《PPP條例（征求意見稿）》并未對PPP模式的類型進行明確的區分，而且對已有的特許經營和政府購買服務類PPP立法與實踐中存在的共性規范提煉不足，忽視了特許經營與政府購買服務在合作方式、合同結構、風險控制和監督管理等方面存在的區別。［8］因此，現有的《PPP條例（征求意見稿）》無法發揮統一立法的功能，需要在區分特許經營與政府購買服務類PPP模式共性與個性的基礎上合理設計立法框架和內容。

二、立法進路：PPP立法與現有政策制度間的有效銜接

PPP項目的有效運行離不開相關配套制度的支撐?！禤PP條例（征求意見稿）》的立法目的除了協調部委意見與政策沖突外，還有一個重要的目的是協調PPP立法與現有法律法規之間的矛盾和沖突。但是，《PPP條例（征求意見稿）》并未對此作出具體規定。因此，PPP立法應當在厘清相關法律法規的基礎上，為制度間沖突的化解與有效銜接預留必要的接口。未來立法應當重點關注以下三個方面的問題：

（一）社會資本方的選擇方式

社會資本方的選擇是PPP模式市場準入的關鍵環節?！禤PP條例（征求意見稿）》第13條以及《特許經營管理辦法》第15條都明確規定社會資本方的選擇應當通過招標、競爭性談判等競爭性方式進行，相關法律依據主要包括《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）和《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）等。雖然兩部法律的適用范圍覆蓋了大多數PPP項目，但對于非工程建設類PPP項目、非使用財政性資金和不在政府集中采購目錄上的政府購買服務類PPP項目，是否必須適用這兩部法律的規定尚不明確。同時，“兩標并一標”（即社會資本方招標采購和工程招標合二為一）是實踐中受到普遍關注的問題?！禤PP條例（征求意見稿）》第24條和《中華人民共和國招標投標法實施條例》（以下簡稱《招標投標法實施條例》）第9條都對此作出了規定。比較而言，《PPP條例（征求意見稿）》的規定較為寬泛。如果PPP項目采用競爭性談判等招標方式選擇社會資本方，而且社會資本方能夠自行建設工程、生產或提供原材料等貨物以及相關服務的，就可以免除后續工程建設招標程序。在這種情況下，社會資本方實際上是規避了工程招標程序，這與招投標相關法律法規的規定是相違背的。如果社會資本方為了追求高額利潤而規避招標程序的適用，就會導致提高公共產品和服務質量與效率的目標無法實現，也不利于PPP項目的長期可持續運營?？梢姡诨A設施和公用事業領域，“兩標并一標”的適用條件較為嚴苛。然而，《PPP條例（征求意見稿）》對社會資本方的選擇方式規定得較為簡略，無法解決當前存在的問題。今后立法應當在系統梳理《政府采購法》《招標投標法》等相關法律規范的基礎上，分析每種競爭性方式的特點、功能和適用條件并總結實踐經驗，針對上述不同的項目類型明確其選擇社會資本方所應采用的方式以及各種方式適用的優先次序或強制性規定等，以進一步規范PPP項目社會資本方的市場準入行為。

（二）項目用地取得方式

土地是PPP項目的重要生產要素，項目用地的獲取方式及其費用直接影響社會資本方的投資成本，但現行土地管理的相關法律規定并不完全契合PPP項目建設運營的需要。首先，關于土地取得方式。根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第54條的規定，國有土地需要有償使用。雖然國務院及其相關部委出臺了系列政策文件，但PPP立法并未對土地取得方式作出具體規定。今后立法應當在梳理現有PPP模式土地政策基礎上將符合法律規定的政策上升為立法規定，以保證PPP項目用地的規范性。其次，關于土地使用期限。為了收回社會資本方的投資成本并獲取一定收益，PPP項目一般都會授予社會資本方較長的運營期限。《PPP條例（征求意見稿）》第16條規定：PPP項目一般不低于10年，最長不超過30年?！吨腥A人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）第12條規定，土地使用權出讓的最長期限在40-70年之間，這可以滿足一般PPP項目建設用地的需要。同時，《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第214條規定，以租賃方式取得土地的，租賃期限不得超過20年，超過部分無效。實踐中雖然可以通過合同約定到期續租，但為了社會資本方能夠繼續取得

土地使用權，確保PPP項目的穩定運營，PPP立法應當對此作出明確規定，賦予社會資本方繼續取得該租

賃土地使用權的續約權利。

（三）項目投融資方式

PPP模式既是公共服務的一種供給方式，也是投融資機制的一種創新。［9］對于投資者而言，投資PPP項目的風險較大，項目融資中特別需要注意融資風險的分擔與隔離。一般而言，如果PPP項目的預期收入足夠、投資者的項目資本金足夠、參與項目的相關企業能力足夠、簽訂的所有合同足夠規范，就可以很好地控制項目融資風險。為鼓勵和支持金融機構通過多種方式為PPP項目提供融資、保險等金融服務，財政部、國家發改委等出臺了系列文件，但《PPP條例（征求意見稿）》并未對PPP項目融資方式作出明確規定，《特許經營管理辦法》第23-25條也僅是對融資方式作了簡要規定，因而現有立法無法有效規范PPP項目融資行為。實踐中，由于一些地方政府、金融機構的不規范運作使得PPP異化為新的融資平臺，增加了隱性債務風險，從而導致大量PPP項目被清理。對于PPP項目融資方式的規范化，《PPP條例（征求意見稿）》應當明確PPP項目融資的基本規則，并作出專門規定?？傮w來說，現有立法應當從以下三個方面著手完善PPP項目融資的基本規則：

第一，明確PPP項目融資的基本要求。國有金融企業應以PPP項目規范運作為融資的前提條件，對于未落實項目資本金來源、未按規定開展物有所值評價和財政承受能力論證的，物有所值評價和財政承受能力論證等相關信息沒有充分披露的PPP項目，不得提供融資。

第二，明確政府在PPP項目融資中的禁止性規定。政府應當嚴格遵守《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等相關法律規范要求，不得違法違規為PPP項目融資提供政府擔保、承擔償債責任、承諾回購投資本金或保本收益等兜底安排，不得通過PPP項目違法舉債等。

第三，明確各種融資方式運行規則。對于PPP項目資產證券化、PPP項目專項債權和PPP項目基金，中央或地方政府出臺了相關政策規定，現有立法應當對各種項目的融資方式進行合法性審查并總結基本運行規則；同時，其他融資方式應當在遵守現有法律規范的前提下結合PPP項目融資實踐制定基本運行規則。

三、立法內容：PPP立法條款的制度功能整合

PPP項目的實施周期較長，立法章節的設計應當以“行政過程”為導向，對項目實施的全過程進行規范，這樣，可以有效糾正當前行政機關“重事前準入、輕事后監管”的執法方式。同時，立法條款的設置應當以“功能聚合”為導向，將功能相同的條款內容集中到同一章節予以規定，以保證具體制度內容的系統性和完整性。未來立法應當重點整合以下三個方面的制度功能：

（一）貫徹契約精神，完善溝通協商機制

在政府與社會資本合作中引入契約機制，更加注重公私雙方的合作與協商?！禤PP條例（征求意見稿）》對協議的內容作了具體規定，明確了協議簽訂、履行、變更、終止以及爭端解決的基本內容，形成了較為完整的制度框架。但現有制度內容更加側重于對社會資本方的管理，缺乏對行政機關協議行為的約束，合作協商機制尚需完善。

第一，增加行政優益權行使的限制性規定。由于PPP項目涉及公共利益，因此，在協議履行過程中，如果PPP項目所提供的公共產品或公共服務因不可抗力、社會資本方的原因或公共政策變化等損害了公共利益，政府方享有單方面解除協議的權力。但是，現有立法并未對政府行使該項權力作出明確的限定，極易導致該權力被濫用，進而對協議的有效履行、社會資本方的權益和公共利益造成重大影響。今后立法應當完善該權力行使的基本規則：一是增加界定公共利益的程序。公共利益是一個不確定法律概念，但是“公共利益的概念是以明確的民主價值為依據使規制私人財產權利得以正當化的，并且由此也是以追求社會性目標而對規制提供正當性的?！保?0］在具體的PPP項目中，其所提供的公共產品或公共服務的輻射區域和消費者是較為確定的，是可統計和可計算的。因此，在出現一些客觀因素可能會影響公共產品或公共服務提供時，政府不能單純以公共利益受到影響或損害為由單方面自主決定解除協議，而是應當引入公眾參與機制，根據不同的客觀情形，采取座談會、聽證會等方式廣泛聽取消費者的意見，在此基礎上進行專家論證以界定公共利益是否確實會遭受損害，進而由政府作出是否解除協議的決定。二是明確政府單方解除協議的補償標準。政府單方解除協議后一般負有回購補償義務。根據協議終止事由不同，政府回購補償的范圍也不同：⑴如果是因社會資本方違約導致協議被解除，政府需要就回購提供相應補償，常用的回購補償計算方法包括市場價值方法和賬面價值方法。采用哪一種計算方法需要在專項評估的基礎上選擇，一般的原則是盡可能避免政府不當得利并且能夠吸引融資方的項目融資，同時還要扣減政府因終止協議而產生的相關費用和損失。⑵如果是因政策變化或政府違約導致協議被解除，要確保社會資本方不會因項目提前終止而導致利益受損或獲得額外利益。補償范圍一般包括項目公司尚未償還的所有貸款、項目公司股東在項目終止之前投資的資金總和、因項目提前終止所產生的第三方費用或其他費用和項目公司的利潤損失等。⑶如果是因不可抗力導致協議被解除，屬于雙方均無過錯的情形，基于風險分擔原則，應由雙方共同承擔風險。補償范圍一般包括未償還融資方的貸款、項目公司在項目終止前投入項目的資金以及欠付承包商的款項，補償一般會扣除保險理賠金額且不包括預期利潤損失。

第二，完善協議履行的溝通協商機制?！昂贤趥€人之間建立了一個離散的溝通系統”，［11］是公私合作雙方進行溝通協商最重要的依據、渠道和載體?，F有立法和協議示范文本都對協議實體性內容作了較為詳細的規定，但缺乏對協議溝通協商機制的具體規定，不利于契約精神的貫徹和協議實體內容的切實履行。今后立法應當重點從兩個方面完善現有的溝通協商機制：一是完善協議內容重要事項變更協商機制。協議屬于不完全契約，協議內容會在經營期間發生一定程度的變更。［12］協議重要事項內容變更主要包括兩類：一類是與項目經營直接相關的事項，包括股東變更、標準修訂、法律變更、補貼或收益率調整等，這些事項的變更應當由協議雙方進行充分的協商論證并公示變更事由和內容，經政府批準后直接變更協議內容或者簽訂補充協議；另一類是與公共利益直接相關的事項，主要是價格或收費機制的調整，特別是提高價格或收費標準時，協議雙方應當在專業評估的基礎上進行溝通協商，達成一致意見后還需征求公眾意見，向政府有關部門提交申請變更論證書，經審核同意后進行公示并履行協議變更程序。二是完善協議爭端解決協商機制。已有立法都明確規定協議履行發生爭議時可通過協商解決，亦可提請仲裁或訴訟。目前與協議爭端解決相關的訴訟或仲裁制度已經建立并實施，但協商機制內容并不明確。比較而言，訴訟和仲裁耗時且費用昂貴，不利于維護協議雙方的合作關系；協商機制的對抗性較低，更加靈活便捷，是一種有利于維護各方關系的爭端解決方式。一般來說，協商方式主要包括協商前置、選擇協商和組建協商委員會等。

（二）調和政府多重角色功能，健全合作治理機制

當前立法側重于對政府監管職責的詳細規定，但不同的監管職責和監管方式分屬于不同的政府部門，規制空間內資源占有的碎片化導致了規制權威的分散化，［13］使得政府監管無法發揮應有的效能。今后立法應當在對政府多重角色功能定位的同時，通過整合機構職能來解決各種角色之間的沖突，并在遵循共建共治共享原則的基礎上健全公眾參與合作治理機制。

第一，政府多重角色功能調和與機構職能整合。根據已有立法對政府職責權限的劃分和政府權力介入PPP項目程度的不同，可以將政府角色分為四種類型：⑴宏觀調控者和規則制定者。政府并不直接介入PPP項目的具體操作，只是進行規范和引導；⑵中觀監管者。政府主要對社會資本方的準入、建設、經營和退出等過程性行為進行監管；⑶微觀授權者和合作者。政府直接參與PPP項目的具體操作，通過法定程序遴選適格的社會資本方，并通過協議與社會資本方建立合作伙伴關系；⑷公共利益代表者。政府在宏觀、中觀和微觀層面的法定職責都是為了維護和實現公共利益，提高公共產品和公共服務的供給效率，始終負有提供公共產品和公共服務的擔保責任。現實中，每種政府角色都有不同的職責定位及其行為模式，但由于政府部門間存在職責交叉重疊現象，使得政府監管容易陷入多部門監管的困境。較為有效的解決方式是通過建立相對獨立的實施機構整合政府各部門職能，合理分配政府的監管職責。一方面，將監管者與合作者的角色分離，以實現合作與監管的分離。實施機構主要負責PPP項目的授權，與社會資本方建立長期的合作關系；同時，將監管職能從實施機構中剝離出來，交由行業主管部門進行統一監管。另一方面，在政府層面建立專門的PPP項目實施協調機構，明確參與PPP項目的政府各部門的職責權限，統一協調政府各部門的監管職責。

第二，健全公眾參與合作治理機制。PPP模式不僅要求政府在PPP項目中加強與社會資本方的合作，還要求政府轉變單方監管模式，引入專家、公眾等主體共同參與PPP項目的監督與管理，以實現多元合作治理。目前，部分公用事業特許經營地方立法規定可以建立公用事業公眾監督委員會①參見《深圳市公用事業特許經營條例》第51條、《杭州市市政公用事業特許經營條例》第36條、《湖南省市政公用事業特許經營條例》第25條等。。但現有立法規定較為簡略，缺乏可操作性，并未在實踐中發揮其應有效用。同時，《PPP條例（征求意見稿）》也未對公眾參與機制予以明確規定。委員會制行政組織也稱合議制組織，根據其在實際運作上是否有權獨立作出變更相對人權利義務的結果加以區分，可分為行政委員會、咨詢型委員會和協調型委員會。［14］PPP公眾監督委員會是一種公眾參與治理機制，將其定位為咨詢型委員會較為適宜。具體來說：⑴委員會成員主要由專家和公眾代表組成，并且其人數不得少于總人數的三分之二。委員會成員的構成應該具有均衡性，需要區分組織化的利益代表和未經組織化的利益代表，行政機關人員參與的作用僅在于提出建議和溝通協調。⑵就委員的產生機制來看，其必須具備一定的條件，如熟悉本地實際情況、關心城市規劃和建設事業、在相關領域具有一定專業水準等。⑶委員會的職能主要包括專家評估、提供咨詢、參與調查審議、信息溝通和協助應對危機等。此外，委員會可以設秘書處負責日常工作，并按其職能設立若干執行委員會，等等。

（三）樹立風險預防理念，建立和完善風險評估及管理機制

PPP的本質是政府與社會資本以伙伴式、互補式合作共同分擔風險與收益而形成項目績效提升中的共贏。［15］在PPP立法中，應當明確風險預防的基本規則，建立有效的風險預防機制。

第一，風險預防的基本規則。從風險管理角度看，PPP模式是政府轉移項目經營風險的一種方式。由于服務接受者只對感到滿意的服務支付費用，因此，政府會把部分項目風險分解給社會資本方，然后在“資金最佳使用價值”和伙伴關系合作框架基礎上考慮應該“收回”哪些風險。［16］當前，我國PPP立法并未明確提出風險預防的具體規則，PPP項目風險預防的制度理念尚未確立?？傮w來說，“風險共擔”是PPP項目風險預防的核心原則?；陲L險預防的本益分析，［17］PPP項目風險分擔的原則并不是把所有風險都轉移給社會資本方，而是由最適合管理并能使各個部門提供的費用發揮出最佳使用價值的一方來承擔，這樣，整個項目的風險就會降低，從而實現成本的最小化。根據風險分擔原則，政府主要承擔政治風險和法律制度變化所引發的風險；社會資本方主要承擔商業風險和運營風險。當社會資本方承擔的風險無法通過商業保險等風險分散手段化解時，可以考慮由政府和社會資本方共同分擔。

第二，建立和完善風險評估及管理機制。PPP項目風險評估機制是政府監管的重要組成部分，當前立法應著重從兩個方面予以完善：一是建立風險評估機制。風險評估的引入可以在很大程度上增強風險決策的科學性，也有助于行政機關的行為更易通過合法性的檢驗。［18］一套行之有效的風險評估制度應確保評估主體的獨立性、評估內容的全面性、評估程序的科學和公正以及評估結論的說理和公開。［19］二是完善風險管理機制。在因不可抗力或社會資本方原因導致PPP項目無法正常運營，危及或者可能危及公共利益、公共安全等緊急情況下，政府負有及時啟動應急預案、接管項目運營的義務，以保證公共產品或公共服務的持續供應，避免或降低損害的發生。為了保障政府應急接管權的規范行使，今后立法應當著重就接管的主體、程序、終止等事項作出具體規定。［20］