德國“印太指針”指向何方

楊解樸

9月2日，德國政府頒布題為《德國-歐洲-亞洲：共同塑造21世紀》的印太政策指導方針（以下簡稱《指針》），正式將印太地區列為戰略關注重點。《指針》是德國乃至歐盟在國際格局變化的背景下試圖增加其在印太地區影響力、推動構建符合歐洲利益的21世紀國際秩序的一份綱領性文件。

“印太”成為地緣政治高地

“印太”概念對德國并不陌生，最初正是由德國地理學家、地緣政治學家卡爾·豪斯霍費爾在20世紀20年代提出的，但長期鮮受關注。近年來，“印太”這一詞匯頻頻出現在美國、印度、日本、澳大利亞和東盟等的地緣政治討論之中。德國的鄰國法國也于2019年5月推出了自己的印太戰略。

“印太”作為地緣政治概念出現在德國正式頒布的外交政策文件中還是第一次。在德國以往頒布的政策文件中，經常使用的是亞太、亞洲、東亞、東南亞、東盟等地理概念。在本份《指針》中，德國將印太地區理解為整個印度洋和太平洋地區。《指針》進一步指出，在這一區域的中國、美國、日本、印度等都是有影響力的經濟體;印太地區擁有全球范圍內規模最龐大的年輕的、受過良好教育的勞動人口，過去幾十年呈現顯著經濟增長態勢。《指針》得出結論：隨著亞洲的崛起，世界政治和經濟的重心正日益轉移到印太地區。德國外長馬斯在《指針》的前言中強調，未來印太地區的秩序構建非常重要，印太地區是塑造21世紀國際秩序的關鍵。《指針》也提出，印太地區當前呈現全球價值鏈相互融合、但各方戰略性計劃卻相互競爭的復雜圖景。

《指針》共分三個部分。第一部分為“概要”，闡述了德國在印太地區的利益、原則和總的立場;第二部分總結了德國要在印太地區施加影響的七大行動領域，分別為多邊主義、氣候變化與環保、和平安全穩定的維護、人權與法治、以規則為基礎公平可持續的自由貿易、網絡和數字化、人文交流等;第三部分借助圖片從五個領域呈現了德國在印太地區的布局。單純就文本涉及的政策領域看，其內容在以往的德國外交政策文件中都有不同程度的體現。但從《指針》所蘊含的戰略意圖上看，其確定了未來德國在印太地區外交政策的走向，勾畫了德與該地區伙伴的合作意向，并為歐盟未來的總體印太戰略進行試水。

《指針》提出，德國和歐洲需要加強自己在印太地區的地位，參與到印太強勁的經濟增長中，促進印太地區構建“基于規則的秩序”，打造自由和開放的印太地區。《指針》強調，德國與印太地區的許多國家保持著利益共融的戰略伙伴關系，德國社會的繁榮有賴于這一地區海上航路、物理連接和數字連接的暢通以及市場的開放。當前，印太地區的政治與經濟地位與日俱增，但中國與美國在這一區域的戰略競爭也日甚一日，如果在印太地區出現兩極化或一家獨大的秩序，將損害德國的利益。《指針》認為，印太地區的經濟雖然蓬勃發展，但這一地區卻沒有很好的受到制度和規范的制約，且這一地區經濟越發展，其在制度和規則約束方面的不充分性就越顯著。《指針》提出，作為世界貿易大國和一個以規則為基礎國際秩序的倡導者，德國有濃厚興趣參與亞洲經濟增長和印太秩序建構，并將致力于在印太地區促進全球標準的實施。

《指針》表達了減少“對中國依賴”的訴求，提出德國有必要實現在印太地區的發展合作關系多樣化，與該地區價值觀相同伙伴的合作尤為重要。自1993年德國政府出臺新亞洲政策以來，德國長期奉行積極的對華政策，將中國視為亞洲的核心，將發展對華關系特別是經貿關系視為重中之重。在過去一段時間，常有德國媒體和政客批評德國對華政策中經濟利益占比過重，而沒有重視價值觀。《指針》提出，德國將提升價值觀在外交政策中的份量。盡管德國認識到中德兩國的價值鏈紐帶以及中國在印太地區的價值鏈地位非常重要，甚至是不可取代的，《指針》還是展現出逐步降低與中國關系在德國外交布局中重要性的意圖。

《指針》同樣反對美國主導印太秩序的意愿，反映出德國也不希望在印太地區出現美國獨大的狀況。德國希望以世界貿易組織為核心，加強多邊貿易體系，并以此構建印太地區秩序的基礎。對于中美之間的競爭和交鋒，《指針》傳遞的信號是，德國/歐洲不會選邊，但也反對中美任何一方或者雙方主導印太秩序的構建。

《指針》強烈表達了加強德國與東盟國家合作的愿望，并且提出德將推動歐盟與東盟進行伙伴合作。德國希望與更多的國家或經濟體商定自由貿易協定、重組供應鏈和價值鏈。雖然印太地區許多國家或經濟體在很多方面的重要性遠不如中國，但《指針》表示將通過與更多伙伴加強合作來推動印太地區的多元化發展，與德國價值觀相同的印太地區民主國家被確認為優先合作伙伴。

為區域國家提供中美之外“選項”

在世界格局面臨著多種不確定性的背景下，《指針》中顯露出的外交政策調整幅度看似不大，卻是德調整德國/歐盟整體對外政策的關鍵步驟。在中美競爭日益激烈的背景下，德國/歐盟需要通過各種規范性、制度性的調整，在歐洲形成內外緊密交織的政策、法律網絡，以求在全球競爭中立于不敗之地，在國際秩序的構建中爭取更大空間。

除了《指針》外，近期德國/歐盟還可能出臺與外國投資有關的“外國補貼法”以及與供應鏈調整相關的“供應鏈法”。前者是在歐盟層面，后者與《指針》一樣，先行在德國試水。2020年6月，在德國的倡議下，歐盟委員會發布《外國補貼白皮書》引入全新的反補貼審查工具，旨在以歐盟競爭政策制度對外國企業在歐的投資和經營實施全面審查。歐盟委員會計劃于2021年引入該法案的立法程序，如果通過，其將以外國補貼扭曲歐盟內部市場為由對外國（尤其是中國）的在歐投資收購、參與公共采購等經營性行為進行嚴格限制。另外，德國即將出臺的“供應鏈法”與《指針》中多次提到的供應鏈重組相呼應。“供應鏈法”的核心之一是把人權、環保和勞工標準與供應鏈聯系在一起。該法律的引入旨在促進德國在全球范圍內推廣其人權理念、推行其勞工和環保標準。以上立法都構成了德國/歐盟在新冠疫情后對外政策調整的系列動作。

繼法國之后，德國也出臺“印太戰略”，為歐盟作為一個整體即將出臺的“印太戰略”進行前期鋪墊。德國認為歐盟成員國只有團結起來，才能在中、美、俄等大國的競爭中求得生存。《指針》多次強調德國將與法國合作，協調歐盟成員國，制定一份歐盟的“印太戰略”。而歐洲尋求提出自己的“印太戰略”的重要目的之一，便是為印太地區國家提供中國和美國之外的“選項”。本份《指針》就提出，在多個經濟和政治結構之間的自由選擇權對印太區域各國非常重要。隨著歐洲加大對印太地區的關注，可以預計各方力量在這一地區的經濟、政治、外交以及思想文化等領域競爭和交鋒也將更加激烈。

（作者為中國社科院歐洲研究所副研究員、中德合作中心主任）