論民族自治地方行政機關(guān)雙語糾紛解決機制

高麗晶

（1.內(nèi)蒙古大學(xué)滿洲里學(xué)院，內(nèi)蒙古滿洲里 021400；2.滿洲里俄語職業(yè)學(xué)院，內(nèi)蒙古滿洲里 021400）

隨著我國行政機關(guān)參與糾紛解決的重要性越來越高，結(jié)合民族自治地方特殊情況，將自治地方各級行政機關(guān)雙語行政執(zhí)法納入到自治區(qū)、自治州及自治縣的自治條例中，需以硬法規(guī)范形式予以制定和完善。雙語行政糾紛解決機制不僅是自治地方使用本民族語言文字自治權(quán)的內(nèi)容，也與我國少數(shù)民族干部任用制度高度契合。語言文字權(quán)利的使用不是孤立存在的，是對應(yīng)國家義務(wù)，國家有義務(wù)為少數(shù)民族人民提供在生產(chǎn)生活以及社會交往活動中與國家交流溝通的方式，以此保證少數(shù)民族各項權(quán)利使用的環(huán)境，而不止限于少數(shù)民族個別人之間的溝通和交流。

1 民族自治地方行政機關(guān)雙語糾紛解決機制概念的厘清

民族自治地方行政機關(guān)雙語糾紛解決機制，是指在我國少數(shù)民族自治地方，行政機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定對涉及少數(shù)民族的糾紛案件采用兩種或兩種以上的語言文字進行調(diào)解、裁決等形式的一種制度。自治地方的行政機關(guān)處理的糾紛，包括民族自治地方涉及少數(shù)民族當(dāng)事人的行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁和行政復(fù)議等[1]。雙語制是針對單一制，單一制是在國家層面上使用普通話與規(guī)范的漢字，由我國《通用語言文字法》予以規(guī)定[2]。雙語行政機關(guān)糾紛解決機制與雙語司法制度不同，雙語行政機關(guān)糾紛解決機制是雙語的使用貫穿于行政機關(guān)在糾紛解決制度的過程中，所依據(jù)的法律規(guī)范不同。二者的共同點體現(xiàn)在雙語是一種職權(quán)，是行使公權(quán)力的行為；二者貫穿于我國糾紛解決的方式中，最終是在糾紛解決中以保護少數(shù)民族的權(quán)利為最終落腳點。

2 民族自治地方雙語行政機關(guān)糾紛解決機制的法律依據(jù)與法律沖突分析

我國《憲法》第121 條和《民族區(qū)域自治法》第21條對民族自治地方自治機關(guān)執(zhí)行職務(wù)時依法使用民族語言做了規(guī)定。是行政機關(guān)運用民族語言解決糾紛的法律依據(jù)。根據(jù)上述兩部法律的規(guī)定，自治機關(guān)使用少數(shù)民族語言按照“自治條例”規(guī)定[3]。到目前為止，我國五大自治區(qū)均沒有自治條例的出臺。我國的30 個自治洲和120 個自治縣，多數(shù)出臺了自治條例。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，內(nèi)蒙古自治區(qū)下設(shè)三個自治旗并分別制定了《鄂倫春自治旗自治條例》《鄂溫克族自治旗自治條例》和《莫力達瓦達斡爾族自治旗自治條例》，但內(nèi)容均沒有關(guān)于自治機關(guān)執(zhí)行職務(wù)時使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字，也沒有將當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言以自治條例的形式予以規(guī)定。2005 年由自治區(qū)人大常委會制定的地方性法規(guī)《內(nèi)蒙古自治區(qū)蒙古語言文字工作條例》，其中規(guī)定“自治區(qū)各級國家機關(guān)執(zhí)行職務(wù)時，同時使用蒙漢兩種語言文字，可以以蒙古語言文字為主”。再如黑龍江省《杜爾伯特蒙古族自治縣蒙古語文工作條例》以單行條例的形式規(guī)定杜爾伯特蒙古族自治縣自治機關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時候，應(yīng)當(dāng)使用蒙、漢兩種語言文字。青海省《海西蒙古族藏族自治州蒙古族藏族語文工作條例》以單行條例的形式規(guī)定自治州自治機關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時，通用蒙古、藏、漢三種語言文字。

對于上述法律規(guī)定的沖突表現(xiàn)：首先，關(guān)于自治機關(guān)執(zhí)行職務(wù)時使用文字語言以何種法律規(guī)范形式規(guī)定，內(nèi)蒙古自治區(qū)以地方性法規(guī)的形式，杜爾伯特蒙古族自治縣和海西蒙古族藏族自治州以單行條例的形式，根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，這幾種方式都不是自治機關(guān)語言文字使用要依據(jù)的“自治條例”的形式，都不構(gòu)成上位法關(guān)于對語言文字的法律依據(jù)。其次，哪類機關(guān)使用少數(shù)民族語言的規(guī)定，內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)定，在自治區(qū)內(nèi)“各級國家機關(guān)”，而杜爾伯特蒙古族自治縣和海西蒙古族藏族自治州規(guī)定只有“自治機關(guān)”，根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定是“自治機關(guān)”，那么，內(nèi)蒙古自治區(qū)的地方性法規(guī)規(guī)定的各級國家機關(guān)與自治機關(guān)的范圍是不一樣的，自治機關(guān)僅是自治區(qū)人大和政府，而各級國家機關(guān)包括人大、政府及司法機關(guān)及其下級的各級機關(guān)。顯然，《內(nèi)蒙古自治區(qū)蒙古語言文字工作條例》與《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定是不一致的。最后，對于使用哪種語言做為行政執(zhí)法的語言，從自治區(qū)、自治州到自治縣法律文件的表述看，雖然都能夠體現(xiàn)自治機關(guān)使用語言文字的自治權(quán)力，但卻表現(xiàn)為一種非強制性或強制性的軟法規(guī)范[4]。對于語言方面的硬法規(guī)范表現(xiàn)在，如2001 年6月29 日內(nèi)蒙古呼和浩特市人大常委會通過的《呼和浩特市社會市面蒙漢兩種文字并用管理辦法》，2001 年12 月27 日包頭市人大常委會《包頭市社會市面蒙漢兩種文字并用管理條例》，要求必須并用蒙漢兩種語言文字情況，包括具體涉及的市面和書寫規(guī)范，但這兩個地方法規(guī)僅適用于市面對于蒙古語言使用的規(guī)定。另外，蒙漢兩種語言文字使用的規(guī)定并沒有關(guān)切到自治區(qū)內(nèi)包容性聚居少數(shù)民族的特殊狀況，也就是自治區(qū)管轄的自治旗內(nèi)聚居少數(shù)民族語言文字的使用。

3 民族自治地方雙語行政糾紛解決機制的完善

制定自治區(qū)自治條例并對自治州和自治縣現(xiàn)有自治條例的修改。雙語糾紛制度是少數(shù)民族自治地方兩種語言或多種語言文字使用的情況下采用的制度，是行政機關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的一部分。在民族自治地方，少數(shù)民族同民族自治地方是屬人關(guān)系，實行區(qū)域自治的民族廣泛分布在自治區(qū)、自治州和自治縣范圍內(nèi)，自治區(qū)域所享有的自治權(quán)力應(yīng)惠及這一民族或兩個以上民族，這部分少數(shù)民族在這一區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族人數(shù)中所占比例最多。如我國五大自治區(qū)都是以單一民族聚居地為基礎(chǔ)設(shè)立的自治區(qū)，但自治區(qū)內(nèi)或其它省市所轄自治州或自治縣以兩個或兩個以上民族聚居為基礎(chǔ)設(shè)立，如湖北省恩施土家族苗族自治州、貴州省的貴州畢節(jié)地區(qū)威寧彝族回族苗族自治縣、云南省紅河哈尼族彝族自治州金平苗族瑤族傣族自治縣。《民族區(qū)域自治法》第21 條只有自治機關(guān)執(zhí)行職務(wù)時使用民族語言文字的權(quán)力“自治機關(guān)”范圍較窄，不能體現(xiàn)自治地方內(nèi)對少數(shù)民族權(quán)利的有效保障。而下位法諸如《內(nèi)蒙古自治區(qū)蒙古語言文字工作條例》雖然規(guī)定自治區(qū)區(qū)域內(nèi)的各級國家機關(guān)的語言文字使用權(quán)，但存在與上位法沖突之嫌。《杜爾伯特蒙古族自治縣蒙古語文工作條例》和《海西蒙古族藏族自治州蒙古族藏族語文工作條例》雖然只規(guī)定自治機關(guān)享有語言文字權(quán)利，但同樣不能體現(xiàn)在其自治區(qū)域內(nèi)所有行政機關(guān)對少數(shù)民族權(quán)利的保障。如果啟動修改《憲法》程序?qū)⑵涞?21 條“自治機關(guān)”修改為“自治區(qū)域內(nèi)各級國家機關(guān)”，不具有現(xiàn)實意義。將《民族區(qū)域自治法》第21條作同樣的修改，則與憲法的規(guī)定不一致。那么，可以通過制定自治條例的形式規(guī)定行政機關(guān)的范圍，既符合上述“兩法”的規(guī)定，又能保證我國法律體系的完整性。在民族自治地方各級國家機關(guān)使用少數(shù)民族語言方面，需要將自治機關(guān)規(guī)定為民族自治地方各級國家機關(guān)，自治州和自治縣的自治條例也應(yīng)做相應(yīng)修改。另外，民族自治地方自治機關(guān)糾紛解決時使用民族語言文字與配備少數(shù)民族干部在語言文字使用方面應(yīng)保持一致。行政機關(guān)執(zhí)行職務(wù)時使用民族語言的兩層含義，一是在解決涉及少數(shù)民族糾紛解決事務(wù)中，使用通用的少數(shù)民族語言與少數(shù)民族進行交流，解決少數(shù)民族矛盾沖突中所關(guān)切的問題；二是使用少數(shù)民族語言文字為行政相對人出具由法律法規(guī)規(guī)定必須要做出的有法律意義的說明書、證明書、調(diào)解文書、裁決文書或其它法律文件。