對行政自由裁量權案件適用司法調解的條件與基準

邊會格

（延邊大學，吉林延吉 133002）

1 導言

1.1 調解制度的概述

我國行政訴訟調解制度是指，在訴訟程序中，爭議的各方（原告、被告、第三人）在人民法院的主持下，最后達成一致意見，實現在行政法上權利和義務的統一，在得到法院的正式確認后，最終終止訴訟程序。

在行政訴訟法中對調解制度的規定運行情況如下：最早做出有關行政訴訟不得調解規定的是在1985 年最高人民法院發布的《關于人民法院審理經濟行政案件不應進行調解的通知》上；其次就是在1987 年最高人民法院在《關于審理經濟糾紛案件具體適用《民事訴訟法（試行）》的若干問題的解答》中；再次就是1989 年頒布的《行政訴訟法》第50 條則更加明確規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。”做出此項規定的原因在于，行政機關是國家權力發揮作用的主要媒介，甚至可以說是唯一途徑，絲毫未有緩和的余地，所以，針對行政案件的審理，只有“撤銷”和“維持”兩種裁定結果，調解的可能性微乎其微[1]。

2014 年，我國對行政訴訟法進行了修訂，其中對調解的適用范圍進行了明確規定，這也是新行政訴訟法的一大亮點之一。其內容是：凡屬于民法第六十條所審理的行政案件，不適用調解。但行政賠償、民事補償及行政機關可進行自由裁量權的案件，可允許進行調解。在這里需要強調的是，在調解過程中，務必遵循合法，且自愿的原則，嚴禁對他人、社會及國家利益等造成損害。

1.2 提出問題

根據新《行政訴訟法》將調解的對象分為了三類：行政賠償、行政補償、行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權。在此次研究中，將會重點剖析行政機關在行使法律法規過程中的自由裁量權。就調解制度而言，其是一種十分有效地解決行政爭議的制度，其類屬于行政訴訟程序范疇，在自由裁量案件中，調解制度存在著深厚理論基礎與制度背景。但相較于行政賠償、行政補償的事實明確，自由裁量權存在著更大的爭議，實施過程中也有著諸多問題，值得進一步的探究。基于調解制度適用的對象行政機關行使的自由裁量權中，本文將提出兩個問題并進行分析：（1）調解制度與自由裁量權的關系，行政機關行使自由裁量權司法為什么會介入。（2）將自由裁量權納入可適用調解的范圍后具體的實施情況[2]。

2 為什么行政自由裁量權適用調解

就行政自由裁量權而言，其具體含義為行政主體基于法律、法規所賦予的職責權限，針對具體的行政法律關系，所采取的自由選擇，最終作出合理恰當的行政決策。

行政機關行使的自由裁量權本就是行政機關依據法律法規授予的權力從而做出合法性的行為，為什么要將此類行為進行調解，對于這一爭議，學術界劃分為了兩種說法：肯定說和否定說。

2.1 肯定說

（1）行政機關在行政行為實施過程中，實際上普遍存在行使自由裁量權的現象，且即便是普通的行政處罰行為，不當之處也十分常見，這其中也可能會涉及到自由裁量的合理性問題，因此非常有必要明確調解范圍與適用條件。

（2）在自由裁量權的范圍內，行政主體存在多種處理方式，盡管行政主體所選擇的每種方式均是合法的，然而相較而言，存在一種最佳的方式。此種方式不但能夠使行政過程更為合理、科學，同時，也更將有利于解決行政爭議這一立法宗旨和目的的實現。

（3）基于服務行政理念發展，為自由裁量案件調解制度的適用奠定基礎，政府的權力來自于民眾的信任與授權，與之而來，便對政府的職能有了新定位，服務社會才是政府行政的首要目的。政府存在的價值就是服務社會、造福大眾，而調解是為了更好的契合行政服務觀[3]。

2.2 否定說

（1）對于行政機關享有自由裁量權的案件不應調解，給出的論據如下：如果此類案件采取調解的方式進行處理，那么極易降低行政機關的權威性，甚至法律的權威性，進而不利于社會管理與穩定。

（2）認為對行政自由裁量權的調解違反了公權不可處分原則以及公共利益不可侵犯原則。行政權本質上為國家公權力，行政機關本身并不具備行使權，而是法律所賦予的權利，因此不可隨意處分，如果給予行政機關在調解中的自由，那么就意味著是對國家權力的交易與出讓，必然導致國家利益、公共利益的損害，造成較高的風險[4]。

3 行政自由裁量案件中調解的條件

在2020 年11 月25 日，中國裁判文書網上發布了這樣一則案件。

在一審中，被告廣州市番禺區環境保護局檢查出原告佳旺公司臭氣排放超標后，佳旺公司2018 年6 月已停工，并最終選擇結業。廣州市番禺區環境保護局對佳旺公司處以52 萬元的罰款。處罰依據是我國《大氣污染防治法》第十八條條例，其中明確規定：“企事業單位或其他生產經營者的生產活動行為，若對大氣環境造成影響，應當依法進行環境影響評價，然后將結果對外公布；若無可避免地向大氣排放，務必滿足污染物排放標準。”第九十九條規定：“違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉：……（二）超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的；……”。僅僅根據處十萬元以上一百萬元以下的罰款，就界定為是行政自由裁量權的案件。

由此可以看出，自由裁量權的覆蓋范圍十分廣泛，且形式多樣，未有統一的認定標準。在實踐中，我國也尚未對自由裁量的案件做具體的判斷規定。在很多時候都會把自由裁量當作一個兜底性條款來理解，只要不涉及行政補償，行政賠償，都會按照是自由裁量權來濫用調解。如果盲目擴大“自由裁量權”的含義，這樣基層法院會接收很多案件并進行調解，將不可避免的導致公共利益和公權力大打折扣，如此一來，將會給部分行為不端的行政機關以可乘之機，進而會對當事人的合法權益造成侵害，甚至無視法律，在自己的行為準則下我行我素，進而造成嚴重不良影響[5]。

當下，將行政自由裁量案件的界定條件清晰化是至關重要的，對行政自由裁量案件的準入門檻予以明確，才能讓公權力不會隨意處分、轉讓，有利于社會秩序的穩定。

4 行政自由裁量案件中調解的基準

在一審中，廣州鐵路運輸法院認為廣州市番禺區環境保護局判決處罰明顯不當，應予撤銷。法院認為廣州市番禺區環境保護局作出涉案處罰決定書前沒有到現場進行檢查核實該情況，屬于認定事實不清。且在下達處罰決定之前佳旺公司一直保持停工狀態，并最終選擇結業，即佳旺公司已經積極整改且停止超標排放大氣污染物的違法行為。因此，廣州市番禺區環境保護局沒有審查佳旺公司上述情節酌情從輕或減輕裁量幅度，顯失公正，故其對佳旺公司處以罰款五十二萬元明顯不當，應予撤銷。

在二審中，廣州市生態環境局（原審被告廣州市番禺區環境保護局已整合劃入廣州市生態環境局）不服廣州鐵路運輸法院的行政判決，向廣州鐵路運輸中級法院提起上訴。廣州市生態環境局稱：本案是中央環保督查“回頭看”交辦案件及省市上級環保部門督查案件，佳旺公司大氣污染物排放超標的違法行為造成較大社會影響，所以，對佳旺公司處以罰款五十二萬元適當，而且，對佳旺公司處以罰款五十二萬元在自由裁量權范圍之內。如佳旺公司確實在處罰決定作出前已停工，也非法定應當從輕或減輕情節。佳旺公司遂辯稱：廣州市生態環境局的行政處罰依據事實不清，程序違法，加之公司的營業額一年不到一百萬元，一次對其罰款五十二萬元，明顯不合理。最后，依據《行政訴訟法》第六十條規定，本案在審理過程中，為妥善解決行政爭議，遵循自愿、合法原則，本院組織雙方當事人進行了調解。雙方當事人經充分協調，就罰款的幅度達成了一致協調：廣州市生態環境局將罰款變更為十萬元。本院認為，雙方當事人就行政處罰自由裁量幅度自愿協商，達成了將罰款數額變更為十萬元的調解協議，還約定了繳納期限，符合法律規定，不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，本院予以確認。

此案在結果上偏向于相對人的，但與此同時，在此類案件中法官是依據什么基準做出調解的也是值得關注的焦點。國家在行政自由裁量案件中，應站在法律的角度，給予法官一定的處理空間，使法官可以結平、公正，在保證國家利益不受損害時，也應保障行政相對人的合理訴求。

5 結語

在西方法律界，一直流傳這么一句諺語，“即便是最差的和解，也不差于任何完美的訴訟”，這一點在我國的行政訴訟中，也得到了真正體現。但是在這里需要強調的是，針對調解條件，不能一味的擴大，降低準入門檻，這會導致什么案件都可以進行調解，應該使其清晰化，否則會讓公權力的嚴謹性喪失。此外，在行政自由裁量權案件中，法院調解的角色極其重要，對法官而言, 成功調解一起案件，其難度并不亞于審理一起案件,因為在調解過程中，不但要求法官具備足夠的耐心，同時也要求法官對案件事實進行徹底把握，這關系到調解能否合法合理達成，為了有效達成調解協議，法官必須全面把握行政訴訟的價值追求，切實落實行政訴訟調解的各項制度，也要在調解中公平公正，做到同時兼顧雙方利益，最終將更有利于我國和諧社會的構建。