論行政負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴的情形

李美霖

（延邊大學(xué)，吉林延吉 133002）

1 問題的提出

我國關(guān)于行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴的法律依據(jù)是《行政訴訟法》的第三條和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》的129條。但是因為法律規(guī)定得過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致實踐中存在許多問題，如行政機關(guān)的負責人具體都包括哪些職位的哪些人，行政負責人不能出庭的時候應(yīng)當委托的工作人員的范圍，具體包括什么職位，沒有人出庭時如何作出缺席判決等。為了使《行政訴訟法》第3 條規(guī)定的行政負責人出庭應(yīng)訴制度得到更有效的執(zhí)行，2018 年司法解釋針對該制度在實踐中遇到的問題作了一些規(guī)定。本文主要從無法確定行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭的情形為主展開論述，討論2018 年司法解釋中的應(yīng)當出庭的情形以及在實踐中如何判斷一個案件是否應(yīng)該由行政負責人出庭應(yīng)訴。

2 行政負責人出庭應(yīng)訴制度的意義

我國2017 年《行政訴訟法》第3 條第3 款規(guī)定，被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。“這是一條極具中國特色的規(guī)定”(1)，行政負責人應(yīng)訴制度自此在立法上得以確立。這項制度是指行政機關(guān)在面對行政訴訟時，該機關(guān)的行政負責人需要按照法院或者行政訴訟法和司法解釋的要求親自出庭參與訴訟。

在最開始提出行政負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴的要求時，很多行政機關(guān)并不履行法律規(guī)定的應(yīng)當出庭的法定義務(wù)，而是僅委托工作人員或者僅委托律師出庭，還有一些行政機關(guān)的負責人出庭后，完全不了解案件情況，以一種“完成任務(wù)”的態(tài)度出庭[1]，對于解決實質(zhì)性的行政爭議沒有起到關(guān)鍵作用。行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度本質(zhì)上是為了更好地解決行政爭議，行政機關(guān)負責人了解案件相關(guān)情況，并且做好充足準備到庭積極參加訴訟活動，保障行政審判活動中的每個步驟都能客觀獨立地依照《行政訴訟法》的規(guī)定層層推進。行政機關(guān)負責人親自出庭應(yīng)訴減少了內(nèi)容上可能會出現(xiàn)的傳達有誤的現(xiàn)象，有助于雙方達成高效率的交流和協(xié)商，促進行政爭議的解決，同時減少上訴的概率，“將行政糾紛在當庭得到較好的解決，也可以避免上訪事件的頻繁發(fā)生，有助于提高行政效率節(jié)約行政資源”(2)。這項制度不僅可以實質(zhì)解決行政爭議，緩和官民矛盾，優(yōu)化行政審判環(huán)境，還促進了行政機關(guān)依法行政和我國依法治國的進程。

3 行政負責人出庭應(yīng)訴案件的范圍

根據(jù)《行政訴訟法》第3 條的規(guī)定，嚴格來說所有行政案件都需要行政負責人出庭進行訴訟活動，但法律又存在在不能出庭的情況下的委托其他相關(guān)工作人員的制度，“對于負責人不出庭也沒有作任何限制性規(guī)定，一些學(xué)者認為這是一種立法者的有意為之[2]。”因為行政負責人要處理的工作也很繁重，所以不對所有案件都作出必須要出庭的絕對性規(guī)定。在2018 年司法解釋中對于出庭的案件的情形作出了概括性的規(guī)定，129 條規(guī)定了四種情形行政負責人應(yīng)當出庭，即涉及重大公益的案件，社會關(guān)注度高的案件，可能引發(fā)群體性事件的案件和人民法院書面建議行政機關(guān)負責人出庭的案件。但是在司法實踐中對于應(yīng)當出庭的案件類型還是存在很多疑問，如重大公共利益中的重大公共利益怎么定義，社會關(guān)注度的高低怎么量化，什么是群體性事件以及什么情況下可能引發(fā)群體性事件等。因此應(yīng)當對這些重要的問題作出具體解釋。對2018 年司法解釋規(guī)定的四種情形進行解釋是十分有必要的，明確應(yīng)當出庭應(yīng)訴的情形，妥善解決行政爭議，促進依法行政，弘揚法治精神。

3.1 以最高法院司法解釋為視角

3.1.1 涉及重大公共利益的案件

明確什么是涉及重大公共利益的案件要首先明確公共利益的含義，然后在程度上找到重大的范圍。公共利益是不特定的多數(shù)群體享有的、遍布公民、普遍生活領(lǐng)域的合法權(quán)益。其中包括房屋征收、水電費繳納、為了公共利益的房屋拆遷等涉及到社會不特定多數(shù)群體的行政案件[3]。對于重大的理解，筆者認為應(yīng)當是有可能侵害或者已經(jīng)侵害到公民的生命和身體健康的程度，或者是會對社會大多數(shù)人的財產(chǎn)產(chǎn)生影響的程度。近幾年我國對于食品廠與藥品廠的監(jiān)督力度加大，也就說明了食品與藥品對于公民的影響是比較重大的，所以關(guān)系到食品與藥品安全的因素自然是屬于重大的社會公共利益的。除了食品藥品這些供公民直接食用或服用的產(chǎn)品外，還有我們所有人身處的生態(tài)環(huán)境和與我們生活有密切聯(lián)系的資源保護，都已經(jīng)屬于對公共利益會產(chǎn)生重大影響的要素了，在行政案件涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護時也應(yīng)當將其劃分在這類案件范圍內(nèi)，行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。所以可以得出一個結(jié)論，與大多數(shù)公民都密切相關(guān)的一些權(quán)益在可能受到侵害或者已經(jīng)受到侵害時，就屬于涉及了重大公共利益。雖然對于重大的標準無法作出完全具體的規(guī)定，但可以設(shè)置一個兜底性的情形減少法官裁量一個案件是否需要行政負責人出庭的情形的權(quán)利，也可以使行政機關(guān)的負責人方便判斷當行政機關(guān)被訴時自己是否應(yīng)當要出庭應(yīng)訴。

3.1.2 社會關(guān)注度高的案件

在現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)如此發(fā)達的社會，很多案件經(jīng)過媒體的曝光很容易引發(fā)很高的社會關(guān)注度，行政案件也不例外。在2018 年司法解釋中規(guī)定了這種吸引了社會高度關(guān)注的情形，行政機關(guān)負責人是應(yīng)當出庭應(yīng)訴的，但沒有對社會關(guān)注度的量化標準作出相關(guān)規(guī)定，所以司法實踐中也很難判斷什么樣的案件才算是引發(fā)了較高的社會關(guān)注度，后續(xù)也很難要求行政機關(guān)負責人必須出庭應(yīng)訴。對社會關(guān)注度高的案件的標準作出具體定義和范圍是很重要的，對于行政負責人出庭應(yīng)訴制度的發(fā)展和行政機關(guān)依法行政都是有價值的且有必要的。由于現(xiàn)在司法透明度很高，除了涉及國家秘密和個人隱私的案件裁判文書都可以在裁判文書網(wǎng)看到，公民對于執(zhí)法的公正性關(guān)注度也越來越高。在這種條件下，許多當事人在認為自己的案件沒有得到公平合理地解決后，選擇在微博或者朋友圈發(fā)布相關(guān)的案件信息，并且將法院作出的判決一并發(fā)布，一旦引起一些有影響力的博主或者明星的關(guān)注，轉(zhuǎn)發(fā)的人數(shù)可以高達幾十萬。所以可以把社交媒體的轉(zhuǎn)發(fā)量作為社會關(guān)注度的量化標準，如轉(zhuǎn)發(fā)量或者閱讀量達到十萬時，就屬于社會高度關(guān)注的案件，該案件相關(guān)的行政機關(guān)負責人就應(yīng)該出庭應(yīng)訴；另一種是如果案件經(jīng)過中央、省級，或者本地的重要媒體報道也可以認定為社會關(guān)注度高的案件[4]，也屬于行政負責人應(yīng)當要出庭應(yīng)訴的情形。

3.1.3 可能引發(fā)群體性事件的案件

群體性事件發(fā)生的原因一般是因為人民群眾的糾紛矛盾沒有得到公平有效地處理而引起群體性規(guī)模的矛盾和抵抗[5]。引發(fā)群體性事件的因素一般是不穩(wěn)定的，但大多容易引起社會群體的共鳴，從而進一步加大行政案件的規(guī)模。現(xiàn)實司法實踐中，以土地征用糾紛、房屋拆遷糾紛、城管與商販之間的糾紛為常見的幾種容易引發(fā)群體性事件的情形[6]。2018 年司法解釋的原文是要求行政機關(guān)負責人在可能引發(fā)群體性事件的案件出庭，筆者認為“可能”二字增加了判斷行政負責人出庭情形的難度。因為引發(fā)群體性事件的案件范圍本身就不清晰，前面又加上“可能”會使其更加模糊。對群體性事件中的具體要素作出詳細規(guī)定，筆者認為可以通過兩種方式做一個初步衡量：一是將行政案件涉及的人數(shù)作為其中一個標準衡量是否可能引發(fā)群體性事件；二是如果行政案件涉及社會不穩(wěn)定風(fēng)險，即可能影響群眾利益和社會穩(wěn)定的問題和矛盾，也應(yīng)當要求行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴。行政案件的類型越來越復(fù)雜，對于可能引發(fā)群體性事件的案件作出完全具體的列舉幾乎是不可能的，所以對案件作出這種兜底性的概括也可以明確很大一部分案件是否屬于可能引發(fā)群體性事件的案件，解決行政機關(guān)負責人對于是否應(yīng)當出庭應(yīng)訴不明的困境。

3.2 以地方規(guī)范性文件為視角

由于2018 年司法解釋規(guī)定的四種情形并不清晰，實踐中對于行政負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴的情形的裁量權(quán)是交給各地制定的規(guī)范性文件的。杭州市人民政府辦公廳發(fā)布的《杭州市行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴管理辦法》中規(guī)定被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭的情形有：涉及重大公共利益、社會高度關(guān)注或可能引發(fā)群體性事件的案件三種與司法解釋規(guī)定的一樣的情形；法院書面建議行政機關(guān)負責人出庭的案件；行政機關(guān)一審敗訴，二審法院決定開庭審理的案件；法院裁定再審，或者檢察機關(guān)抗訴和檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的案件；上級行政機關(guān)認為被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)出庭的其他案件。2020 年8 月20 日施行的長春市行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴規(guī)定中的第八條也有相應(yīng)說明：對于涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護、公共衛(wèi)生安全、行政征收與補償、確認土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)、應(yīng)急管理、市場監(jiān)管等案件；最高人民法院提審以及檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件；人民法院書面通知行政機關(guān)負責人出庭的案件；其他應(yīng)當由行政機關(guān)負責人出庭的案件，行政負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。

3.3 分析

上文列舉的杭州市和長春市的規(guī)范性文件中都規(guī)定了一些司法解釋中沒有規(guī)定的，但仍然需要行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的案件情形。比如最高人民法院提審的案件和公益訴訟，這些案件大多是有較大影響力的案件，并且涉及人數(shù)較多的群體的利益的，是需要行政機關(guān)負責人親自出庭應(yīng)訴的。筆者認為地方規(guī)范性文件中出現(xiàn)的司法解釋中沒有的情形，是對司法解釋的補充，并沒有超出司法解釋規(guī)定的幾種情形，只是在其基礎(chǔ)上作了具體化的舉例說明。這種做法是合理的，因為行政負責人出庭應(yīng)訴制度的意義在于通過制度和行政訴訟法條文強制約束行政機關(guān)負責人出庭參加庭審活動，積極應(yīng)訴，提高行政效率，便于解決實質(zhì)性行政爭議。舉例說明行政負責人出庭應(yīng)訴的情形，也會使行政負責人更容易判斷什么樣的案件本人應(yīng)當出庭應(yīng)訴，所以形式上增加行政負責人出庭的案件情形，是符合制度制定初衷的。

4 結(jié)語

因為考慮到行政案件的復(fù)雜程度和案件類型的多元化，所以只對行政負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴的情形作適當列舉和兜底概括是合理的做法。在2018 年司法解釋規(guī)定的情形之外，筆者認為應(yīng)該把涉及到民生的重大問題，比如關(guān)系到公民的就業(yè)問題、保險和福利、和公民接受教育等，這些都是與公民的基本權(quán)利有關(guān)的情形。還有上文提到的長春市制定的規(guī)定中提到的最高人民法院提審以及檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件行政機關(guān)負責人也應(yīng)當出庭，這些都是涉及到多數(shù)人利益或者影響較大的案件，行政機關(guān)的負責人與當事人面對面解決行政爭議更有利于當事人得到合理有效的結(jié)果。

行政負責人出庭應(yīng)訴制度是一項極具中國特色的制度，承載著優(yōu)化審判環(huán)境、緩和官民矛盾、實質(zhì)化解爭議、推進依法行政的工具性價值[7]。要想使這項制度充分發(fā)揮其特色與作用，就要明確制度中的具體各項問題，行政機關(guān)負責人的范圍，不出庭時委托其他工作人員的委托制度，以及最重要的是在什么情形行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。在解決這些問題后，這項制度會變得清晰起來，使行政機關(guān)明確這項制度的具體內(nèi)容，行政機關(guān)才可以嚴格按照規(guī)定讓負責人在應(yīng)當出庭的時候積極準備出庭應(yīng)訴，達到緩和官民矛盾并化解行政爭議的效果，促進我國依法行政。

注釋

(1)應(yīng)松年.《行政訴訟法》修改的亮點與期待[N].法制日報,2015-01-28.

(2)喻少如.功能主義視閾下的行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度[J].法學(xué)評論,2016(5):30-39.