美國流域水環境治理模式及對中國的啟示探析

呂承達

（布林梅爾學校，波士頓栗子山 02467）

在很長一段時間以來我國都是以發展經濟為主要目標，因此沒有考慮環境影響所帶來的影響，在地域經濟利益的驅使下不得不犧牲環境來換取地方經濟的發展，而且由于流域水資源具有跨界性，各地域在行政劃分上沒有統一思想，還存在環境治理的分割現狀，因此相鄰地方政府也有相互推諉的現象。美國雖然在流域水環境治理中也存在一定的問題，但是相對于我國有了更多的探索和發展時間，所以有很多經驗值得借鑒，特別是在制度體系和體系框架的確立上有豐富的實踐經驗。

1 美國流域一元化體系的多中心合作治理模式概述

1.1 管理目標和范圍

美國在流域水環境治理上注重目標的多元化，強調水資源、水質量、水生態等多個方面的考量，另外還強調水的戰略發展，也就是說管理政策的制定不能局限于眼前，要以更加長遠的目光看待治理方案，一旦確定下來就要在很長一段時間內對流域水環境進行指導。從流域水環境的管理范圍來看，美國并沒有單一的進行劃分水體，而是從空間的維度上包含了全部水體，在一個地域內的水體以綜合性的方式對水環境進行記錄，包含其物理、化學、生物、生態多個方面，并根據水資源的使用進行分析，使用功能從食用、工業、農業、觀賞、運輸、防洪等多角度進行評價[1]。

1.2 管理機構

美國的流域水環境管理從國家情況為基點進行考量，首先是聯邦的角度，也就是我們的整體宏觀范疇，聯邦政府專門設有環境保護委員會和聯邦流域水環境委員會等相關部門。環境保護委員會包含對于水資源的治理與監督，更多的是在頂層設計角度進行政策的制定和管理內容的監督，聯邦流域水環境管理委員會是對聯邦國家內部的河流、湖泊等水資源的管理為主要職責，針對于不同州、不同市之間的分割水資源跨界流域的協調和管理，是權利與職責集于一身的職能部門，其工作內容不僅包括對水環境的治理、開發、保護、科研、社會規劃、引導利用等方面，還涉及到水環境范圍內的生態環境和水產品的養殖、營銷、售后等方面，涉及的范圍非常廣泛[2]。其次是各州府的角度，州政府主要管轄的是本地區內的水資源分配、水資源交易、水資源保護等方面，對于地方性的水環境具有較大權力。

1.3 法律支撐

聯邦政府層面要在頂層設計角度對全國范圍內的水資源和水環境的發展和規劃制定導向性計劃，由于美國國家體制與我國不同，所以還要通過立法來樹立聯邦政府的控制力和權威性，并對規劃和設計使用的資金進行劃撥與籌款。聯邦政府是國家權威的象征，各州也能分別立法，但是州法不能凌駕于聯邦政府之上，在執行標準上可以高于聯邦政府，或者可以作為聯邦法律的額外補充，但是不能與聯邦立法產生沖突。美國法律在體制上屬于綜合性法律，相當于我國將民事、行政、刑事等一系列執行體系進行了融合，在執行過程中對于違反法律的行為實行嚴重性懲罰措施，但是對于有效的保護行為也有經濟獎勵。美國的法律支撐還有一些特別之處，首先是以聯邦立法為主導，所有的職能機構和單位要根據立法所規定的職能權益和執行活動確定水環境管理機構，其次聯邦立法有明確的財政活動保障，沒有聯邦的同意，州政府不能對本地區的水資源進行保護，最后是保護外部團體的質疑和訴訟權利，實現民間團體或個人的監督程序合理化，借助社會力量多角度對水環境進行有效監管。

2 美國流域水環境治理模式及對中國的啟示

我國的流域水環境目前呈現出 “分塊治理”“各管一攤”的現狀，各個管轄地域的政策和治理方案也不盡相同，主要問題是“上游治理得力，下游無人問津”，全國范圍內的污水處理、水資源保護沒能形成全國統一規劃，不僅造成人力、物力、財力的浪費，而且已經嚴重影響到了居民飲水安全，國家高層已經注意到了問題的嚴重性，并在15 年提出了“水十條”行動計劃，明確指出各部門要聯合整治水環境，對于我國水資源的重大問題要做好協調工作[3]。根據上述美國的環境治理模式，我們要找到自身的不足，看到與美國的差距，并結合當前流域水環境現狀做好規劃，下面根據筆者的思考提出以下幾點具體措施。

2.1 明確流域法規和管理機構法律地位，構建流域管理職責范圍及資金保障

我國在流域水環境的治理上缺少權威性的法律法規作為約束，在部分地區的大型河流和湖泊上雖然建立了相關的管理機構部，例如黃河水利局、長江水資源保護局、鄱陽湖生態管理局等，這些管理部門僅在技術層面具有權利和職責，但是缺乏全面性的整治和管理，一旦出現污染、生態問題一般都是由當地政府出面解決。針對這樣的情況，我們倡導以國家層面進行立法，以確定管理機構的法律地位和法律責任，管理機構不能受制于地方政府。我國流域范圍內的資源管理機構要統一受中央指揮，將流域范圍內的職責與行政范圍內的職責明細劃分，以全局性的眼光促進全國的水環境發展與改善，保證管理部門在流域治理方面的及時性和權威性。同時由國家統一進行資金管理，按時由各管理部門進行匯報與總結，并要求流域相鄰的管理部門之間相互溝通，確保管理政策的統一與協調。

2.2 樹立中央一元化管理模式，完善流域跨邊界管理溝通渠道和管理部門關系

流域水環境治理不能沿用傳統的思維模式，水資源沒有行政化界限，而是要在中央統籌思想的指導下，以“一以貫之”的水環境治理與保護理念進行全方位整治，在各省以及各市之間加強部門聯合與溝通，統一思想和管理目標，注重水生態的保護和水資源的維護，打破以往的行政劃分概念，樹立中央一元化管理模式，充分協調各方利益與權益。在制定計劃前要讓各方進行會晤和交流，表達出各方意見，有針對性的制定規劃，并由中央決策，明確各地方管理機構的多重性職責，讓國家層面的政策與方針能夠切實落實到實處，實現統一管理、聯合行動，為我國的全面流域水環境治理勾勒出“金字塔”式的機構管理模式，并完善流域跨邊界管理溝通渠道和管理部門關系[4]。

2.3 發揮市場作用，重視水資源交易權、污水權交易等方面的社會主導治理

水資源交易與污水處理權都是一種資源的交易方式，也就是將水作為有價商品推向市場，并在市場機制的影響下不斷尋求環境治理與經濟發展的協調平衡。水是人類最為寶貴的資源之一，同時水環境也影響到人類及其他物種生活環境，將水作為商品可以有效激發水資源的保護與利用價值，也能有效利用社會的監督管理職能，但是這樣的發展模式不是一蹴而就的，而是需要初期階段由政府進行有效引導和政策扶持，體現出公私合管的水環境治理觀念。市場中的主體和對象包括企業、用水單位、地方政府等，在水交易權和污水權交易的市場化壓力下實現多角度的合作，讓水資源的治理更加合理化和科學化。

3 結語

綜上所述，一元化體系的管理模式是美國的流域水環境治理的制度優勢，并在其多年的發展與完善過程中取得了非常顯著的成效，我國當前的水環境治理還有很大的提升空間，要更多的借鑒歐美發達國家的治理模式，在一定范圍內進行試點和研究，并讓當地的水環境特點與行政管理相結合，走出具有中國特色的流域水環境治理道路，為我國的居民飲水、工業農工業用水、水污染治理等方面制定切實可行的管理途徑。