土壤污染防治若干法律問題研究

李明哲

摘 要：隨著社會發展，人們的環保意識逐漸提高，土壤污染防治問題受到了廣泛關注。我國各地針對土壤污染防治出臺了地方性法規。著眼于土壤污染防治中的一些重點法律問題，提出相關建議。

關鍵詞：土壤污染;廣西;法律問題

文章編號：1004-7026（2020）18-0057-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：X53? ? ? ? 文獻標志碼：A

1? 土壤污染防治的背景

伴隨著經濟的迅速發展，我國環境問題日益突出，環境保護日益得到重視。《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》出臺，為環境保護提供法律依據。土壤污染也成為近來最受關注的問題之一，各省（自治區、直轄市）紛紛針對土壤污染防治出臺了地方性法規。

我國幅員遼闊，地形地勢豐富，各地土壤現狀、土壤污染情況并不相同。在土壤污染防治時，需要針對各地區的地理、地質、土壤特點進行治理。

廣西有極為豐富的礦產資源，重金屬產量豐富，其土壤本身就具有高背景值的特點。廣西礦產資源豐富，開采、選礦過程中產生了大量酸性廢液及尾礦堆，長時間的積累和滲透，會造成礦區及周邊地區土壤重金屬污染。

同時，廣西是農業大省，農藥、覆膜等農業投入品大量使用，給土壤污染防治工作帶來困難。此外，西南地區酸雨問題嚴重，加劇了土壤污染的擴散[1]。

2? 土壤污染防治中存在的法律問題

2.1? 高背景值土壤的法律定位問題

在我國，盛產礦產的區域普遍存在土壤高背景值的情況。所謂“高背景值”就是指在未進行任何人類活動的情況下，土壤中的重金屬含量就已經遠超正常水平。通常情況下，重金屬含量超標是衡量土壤污染的重要指標，因而往往存在著一種誤區，即重金屬含量超標就等同于土壤污染，事實上并非如此。土壤污染本質上是人類行為對天然土壤的破壞，改變了其生物、物理的性狀。而土壤高背景值是土壤本身的性狀，所以在法律上，不應將其等同于土壤污染，也不應將其作為一般土壤污染問題進行處理。

廣西礦產豐富，許多區域的土壤具有高背景值的特征。我國西南地區酸雨問題十分嚴重，這就導致原有高背景值土壤中含有的重金屬擴散，影響其他土壤。廣西土壤污染防治有其獨特之處。其一，并不存在任何的污染行為，不符合污染的概念。其二，高背景值情況不影響農作物的品質[2]。

2.2? 土壤污染防治中重金屬土壤污染的法律問題

在我國的土壤污染中，重金屬污染占到很大比重，主要源于一些涉重金屬的工業行業。廣西盛產有色金屬，是我國著名的“有色金屬”之鄉，其中占全國儲量第一的有錳、銻、鈮、鉭等，錫、伴生銦的儲量位居全國第二位，鋯則居全國第三位，鋁、鎢、釩及伴生鎵居全國第四位。在挖掘、儲存、運送礦產資源的過程中，容易產生土壤污染問題。

我國是農業大國，農業用地面積廣泛，農用薄膜、飼料、肥料的不合理使用進一步加劇了土壤的重金屬污染。在重金屬污染防治層面，存在著部門職責分散的問題。原則上，對于土壤污染的防治問題，應該由環保部門主導。但是重金屬土壤污染往往污染農業用地，對于農業用地的監測、管理、修復主要由農業農村部門主導。農業農村部門擁有較為全面的監控設備以及技術。在實踐中，重金屬土壤污染治理涉及農用地的由農業農村部門主管，涉及生活垃圾的由城鄉建設部門主管[3]。

2.3? 土壤污染防治中的執法問題

土壤污染防治涉及多個部門，但是多個部門合作執法，容易產生權責劃分不明確、合作困難等問題。在土壤污染防治層面，最顯著的問題就是各部門之間的監管數據不統一、土壤污染監測困難。對于特定土壤的監測，同時會涉及國土部門、農業部門、住建部門等諸多部門。而相關的數據資料可能涉密，因此部門之間土壤污染相關的監測數據溝通不暢，為執法帶來一定困難[4-5]。

3? 土壤污染防治的法律建議

3.1? 土壤高背景值的定性問題

土壤高背景值不應當被認定為土壤污染。按照《中華人民共和國土壤污染防治法》，其第二條規定“本法所稱土壤污染，是指因人為因素導致某種物質進入陸地表層土壤，引起土壤化學、物理、生物等方面性質的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態環境的現象”。換言之，在我國現行法律制度之下，“土壤污染”的構成要件包括人為因素。而根據前文所述，高背景值土壤與人類的行為之間沒有關聯，因此土壤具有高背景值不屬于土壤污染。

高背景值土壤不應當作為土壤污染進行監管。我國在《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》中提出“我國土地利用規劃遵循的基本原則是嚴格保護耕地、節約集約用地、統籌各業各類用地、加強土地生態建設、強化土地宏觀調控”。出于保障糧食安全的目的，高背景值土壤應當區別于污染土壤進行有效利用[6]。

廣西土壤具有高背景值的特點。根據土壤污染全國普查的結果，廣西屬于重金屬自然背景含量較高的地區之一，總體超標率高于全國平均水平。廣西許多區域的土壤本身就含有很多重金屬。廣西高背景值的土壤分布范圍極廣，如果“一刀切”禁止在高背景值土地上生產，將嚴重打擊廣西的農業生產，甚至會危及糧食安全。基于現實需求，高背景值土壤應作為特殊的土壤類型進行監控、管理，合理開發利用。在不影響農產品生產安全、人民群眾生產生活安全的情況下，可以適度準許開發利用高背景值的土地。對于具有高背景值土壤的地塊進行監控、管理、利用，其核心在于處理好土壤高背景值與農產品安全之間的矛盾，即如何保證有效利用高背景值的土壤，使其生產安全、健康的農產品。當然，從農業技術的層面已經證實，在高背景值的土壤中可以生產出符合健康標準、對人體安全無害的農產品[7-8]。

3.2? 應當明確重金屬土壤污染治理的責任主體

明確重金屬土壤污染治理的責任主體，才能保證重金屬土壤污染治理能夠高效推進。關于土壤重金屬污染防治問題，我國并沒有建立統一高效的管理體制，主體不明、權力分散的問題比較突出。這樣對重金屬土壤污染的綜合性治理是不利的。因此，在制度層面應當確定重金屬土壤污染治理的責任主體。建議應將重金屬土壤污染的總體治理責任歸于環境主管部門。由環境主管部門牽頭，城鄉建設部門、國土資源部門、農業農村部門、科技相關部門等配合。在實踐中，比較成熟的做法是由各相關部門的工作人員組成工作組，在環境主管部門指導下開展工作。這種做法既可以針對性地治理重金屬土壤污染，又可以保證各個部門之間的溝通合作[9]。

3.3? 在制度上明確各部門間責任、義務

土壤污染防治工作的開展涉及到多個部門，需要相關部門發揮職能、通力協作。土壤污染治理工作所涉及的部門包括生態環境部門、自然資源部門、財政部門、農業部門、國土資源部門等。比如，因土壤污染引起的環境民事公益訴訟涉及到檢察機關，土壤污染防治的資金問題需要財政部門統籌，涉及到農用地的土壤污染需要發揮農業部門的作用。因此，應當在制度上明晰各個部門之間的職責，確保土壤污染防治工作有效推行[10]。

土壤污染防治在執法層面要注重行政監管與司法追責相結合，需要著重發揮檢察機關的作用。同時，要考慮環境部門與財政部門的協作，尤其是土壤污染防治基金的監督、管理、使用，需要生態環境等部門會同財政管理部門協作。

在廣西土壤污染防治立法中，要考慮環境部門與農業部門的協作。對于農用地的土壤污染監管，環境部門要與農業部門通力合作。農業部門擁有相關的監測設備，有許多相關專業人才和技術儲備。將部分職責分配給農業部門，能夠較好地節約資源，提高監管效率，還能夠避免重復監管。

與此同時，要建立部門間的信息共享機制，并為部門間進行信息共享提供法律依據、保證各個部門之間的監測設備、監測信息可以同步、共享。很多信息是各個部門的保密信息，涉及到國家安全。在這一方面，在廣西實踐中已經有了較好的做法，即在部門之間建立保密渠道，使得相關信息在相應的保密渠道、單位之間流通，既能夠保證信息得到有效利用，又能夠保證保密消息不流失。在實踐中，廣西已經有了較好的做法，可以考慮將其上升到制度層面，在制度層面加以明確并推進這一做法。

參考文獻：

[1]許梅.土壤重金屬污染防治法律問題研究[D].保定：河北大學，2018.

[2]陸璐.我國土壤重金屬污染防治的法律對策[D].哈爾濱：東北林業大學，2018.

[3]白松濤，郭熙保.廣西礦業重金屬污染現狀調查與對策[J].社會科學家，2010（12）：117.

[4]李鑫.土壤重金屬污染防治法律制度研究[D].太原：山西財經大學，2012.

[5]安桂榮，林琳.重金屬污染防治法律問題的思考[J].北方經貿，2012（2）：58-59.

[6]李穎.我國土壤重金屬污染防治法律研究[D].西安：西安建筑科技大學，2013.

[7]黃燕.我國土壤重金屬污染防治法律制度研究[D].重慶：重慶大學，2014.

[8]李麗.關于重金屬污染防治法律對策的探析——以大冶市為例[J].湖北師范學院學報（哲學社會科學版），2012（6）：97-99.

[9]王玉軍，陳能場，劉存，等.土壤重金屬污染防治的有效措施：土壤負載容量管控法——獻給2015“國際土壤年”[J].農業環境科學學報，2015，34（4）：613-618.

[10]陸璐.我國土壤重金屬污染防治的法律對策[D].哈爾濱：東北林業大學，2018.