雅安模式：社會組織參與社區治理的路徑探析

■楊華蓉 李 貞/四川農業大學法學院

一、國內社會組織參與社區治理的模式

(一)“三社聯動”模式

十九大報告指出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，這成為社區建設和治理工作的重點。并強調在“一核多元”體系下引導基層協同治理和多元共治，優化基層社會治理架構。“三社聯動”的基層社會治理模式，旨在通過社區、社會組織和社會工作者的有機結合，激活社區內生資源與社區內生活力，優化社區治理結構，提升社區自身造血能力，加強社區治理體系建設。“三社聯動”是極具中國特色的社區治理模式，這一社區治理創新是我國社區工作者根據實際逐步探索出來的，旨在結束社區、社會組織、社會工作者分而不合、聯而不動的條塊分割狀態。[1]“三社聯動”作為我國社區治理與服務創新的供給側路徑優化,是實現基層治理從“行政化”邁向“社會化”、破除基層治理“內卷化”現象的重要舉措。[2]

基層是實踐“三社聯動”的主要場域，決定了其基本特點。一是基礎性。社區是國家治理的微觀基礎，是最小單位，同時也是培育社會組織和培養社工人才的基點，是推動社區居民自治的主要場域。二是治理主體多元化。通過社區、社會組織和社會工作專業人才的緊密合作，推動基層治理從“行政化”邁向“社會化”。[3]“三社聯動”的每一“社”都有自己獨特的作用和定位，通過“三社”的“聯動”帶動每一“社”的發展完善，從而實現社區治理的主體的多元化。三是地域性。每個社區都有其基本的地域差異，社區情況，社區居民的問題和基本需求不一致，因此，“三社聯動”在運作過程中，要注重差異化發展模式，以本社區實際情況為實踐原則。

(二)“公益創投”模式

“公益創投”模式起源于西方國家，所謂公益創投，系指為了公共利益而對公益組織提供資金支持的社會融資工具及其方式。公益創投源于西方的公益投資(Venture Philanthropy)，以社會企業、第三部門以及其他資本途徑的運作，

來提升社會公益的資本回報率。[4]當前我國的“公益創投”主要是政社合作模式，是由有關部門推動的，還沒有出現發達國家中由企業、機構投資者、基金會和個人等所形成的多元投資主體結構。而政社合作模式主要包括有關部門購買服務模式、政社協作治理模式、政社合作治理模式等。

“公益創投”的特點主要體現在政府與社會組織兩方面。第一，政府支持公益性社會組織以及有公益性的活動優先。在具體的實踐活動中，符合政府預期的社會組織會優先獲得優先權。由于政府對公益組織的認知影響著政社之間的合作關系，越是親近政府的公益組織越是容易占據有利地位。第二，以項目制為基礎。政府以項目“發包”的形式，吸引社會組織積極參與，激發社會組織的參與熱情，實現各類資源公平分配。作為“發包”方的行政機構也會設立項目督察組對項目進行分期督查與跟蹤，保證項目的有效的實施。第三，政府購買服務模式較為普遍。政府對公益創投的“輸血”發揮著重要的“牽頭人”作用，并且對備受市場關注的政府購買服務模式做出新的嘗試，目前被我國很多地方政府所采用。

(三)“黨建引領”社區治理模式

在打造共建共治共享的社會治理格局中,黨建引領具有不可或缺的地位和作用，黨建引領是政治性要求，又是優化社會治理的組織性要求和實現機制。在這一背景下,上海等地出現了以“黨建引領”為核心的社區治理經驗,通過強化政黨組織的能力和作用,調動和整合各類主體和資源參與社區治理。在這一經驗中,政黨層面形成了網格化、區域化、樞紐化的黨建體系,政府層面形成了網格、平臺的治理體系,居委會層面形成了以社區協商為中心的自治共治體系,這三個維度共同構成了“黨建引領”社區治理的上海經驗。在實際工作中落實社區治理的多元共治，黨組織以黨建工作為引領進行了不同方式的創新和探索以推進社區治理。其中“黨建引領”作為社區治理體系的軸心,主要有兩種方式：一是以黨組織體系為依托，通過黨建工作體系吸納多元主體參與； 二是構建一個法定的社會參與協商平臺，黨組織通過這一協商平臺發揮作用。因此，推動社區治理共同體的建設,必須堅持和完善黨對社區治理工作的全面領導,發揮黨組織的政治引領、組織引領、能力引領、機制引領作用。

二、雅安市社會組織發展情況

“4·20”蘆山地震是繼“5·12”汶川地震后，在四川地區發生的又一次強烈地震，不僅給災區民眾帶來了巨大的經濟損失，也對民眾的生理、心理、文化等方面產生了深遠影響。一般來說，災難救援可分為緊急救援、過渡安置、恢復重建三個階段。災后重建包括住房重建、生計重建、民眾心理、文化、社會等。因此需要提供更加專業化、多元化的社會服務。在災后重建的特殊時期，社會組織由于自身的專業性、靈活性等優勢，能夠滿足這類群體的多樣化需求。

地震發生后，大批社會組織趕赴災區，開展搶險救援、心理輔導、醫療衛生、維護社會秩序等志愿服務，大量社會組織如雨后春筍般涌現，雅安市社會組織的數量快速增長。雅安抗震救災社會組織和志愿者服務中心成立(現更名為群團服務中心)，探索群團部門與社會力量“跨界”合作，統籌協調社會力量依法有序、有效參與抗震救災和災后重建，在緊急救援和過渡安置階段結束后的災后重建過 程中，相比于政府的宏觀統籌，社會組織從微觀行動上，在滿足災后特殊群體的社會服務需求方面發揮了重要作用。從此以后，大量社會組織在雅安得到可持續發展并發揮了極大作用。

三、雅安模式的運作機制

雅安市社會組織的產生和發展有其獨特的歷史淵源，動力來自于突然的自然災害，大量的社會組織和志愿者涌入雅安，出于管理和資源調度的需要，在省政府和市政府的共同助力下，雅安市社會組織大量涌現。當災害過渡后，如何保持社會組織活力，并將其嵌入基層治理的常態化機制，雅安有一套獨有的“雅安模式”，即以群團組織參與災區社會管理服務，筆者將對雅安模式進行詳細闡釋和可操作化定義。

(一)政府牽頭構建社會組織網絡

雅安孵化社會組織的前期主要目標是吸收與整合社會資本參與救災，而后衍變為培育社會組織、政府公共服務項目平臺等多重功能，特殊的產生背景造就了其偏重于行政命令式的組織方式。在雅安市群團組織社會服務中心的推動下，雅安市委、市政府出臺了《中共雅安市委關于加強和改進黨的群團工作的實施意見》和《雅安市培育發展社會組織十條措施》等政策，大力支持社會組織成立和發展。截至2018年上半年，公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織從地震之初的寥寥幾家，發展到140余家，服務內容涵蓋弱勢群體關懷、社區發展、災害管理、生計發展、青少年服務、健康扶助、咨詢評估等7類，形成了多層次全面的社會組織構成。

(二)利用樞紐型組織打造領導部門與社會共享的跨界服務平臺

推動社會管理服務從點到面、從應急到常態的拓展，客觀上就需要有一個協同各類主體的鏈接性服務機構。雅安市群團社會組織服務中心(以下簡稱群團)是由市總工會、團市委、市婦聯、市科協、市殘聯、市僑聯六家群團組織共同在雅安發起的全國首例群團式社會組織，是雅安市社會組織發展以及推動社會組織參與基層治理最具特色的平臺和模式，以黨政領導、群團實施、社會協同、公眾參與、法治保障為運行機制，發揮政府主導下的社會組織(GONGO)的作用。群團在我國是社會治理基本格局中社會協同不可或缺的重要力量，筆者將其歸納為實現以下三個職能：

(1)擴寬溝通渠道：搭建群團部門、企業、社會組織和志愿者溝通平臺，建立健全服務社會組織和志愿者的規章制度，群團內設服務咨詢臺，每天有工作人員專門負責接待各種社會組織和志愿者；定期召開信息分享會，及時召集相關社會組織進行活動分享、信息共享；是設立網絡信息共享平臺，通過QQ 群、微信群、微博、公眾號等各種媒體，廣泛發布和傳播中心最新的工作動態和項目需求信息；廣泛調動資源，通過協調雅安民政、發改、教育、衛生、公安等相關職能部門，保證每個部門都有工作人員入住中心辦公，從而為社會組織和志愿者的注冊登記、資金管理、項目對接、項目落地等事項提供全面的服務。

(2)促進培育孵化：主要從兩方面實現，一是孵化社會組織，二是孵化專業人才。通過制定社會組織長期發展的規劃和政策，邀請專業社會組織到雅安開展工作，聘請專業社會組織人才提供先進經驗，制定社會組織等級評定標準，引導本地草根社會組織發展的同時注重社會組織的品牌化建設；利用市內高校資源，促進人才轉化，如群團內的綠風社會組織以及同耕社會組織的負責人均為四川農業大學學生，此外，在項目開展過程中培育志愿者。

(3)實現項目對接：收集民眾需求并建立社會服務項目需求庫，定期發布社會服務需求項目，通過招投標的方式，實現項目與需求的有效對接，并于后期開展項目績效評估，提升項目工作成效。根據2013年群團簡報顯示，群團累計有效對接項目1263個，合計約135億元。

四、雅安模式的運作優勢

從本質上講，雅安的這種政府扶持建立的支持型社會組織屬于行政吸納式協同治理，它是政府以一種新的方式主導和梳理社會的表現。群團作為跨界服務和傳導平臺，有效連接和融合了各方的信息、需求和資源，進而有助于實現社會組織參與基層治理，發展和深化群團組織的作用是實現政府實現基層治理職能轉型的必然趨勢。

雅安群團組織參與社會治理的實踐中政府要為公民負責，要積極應對危機事件，更加關注公共利益和民主價值，它汲取了公共行政理論的合理內容，擯棄了新公共管理理論中最核心的企業家政府理論的缺陷，把公民的利益至上才是一個合格的政府，使得公共服務行政能夠有效的服務于公共利益和公共協商對話，是現代管理實踐的需要，也是現代公共社會管理理論的必然選擇。

五、結語

“三社互動”和“公益創投”“黨建引領”是當下社會組織參與社區治理的主要模式，并在運作過程中產生了巨大的效益,但在實施過程政府與其他治理主體還缺乏有效信息交換平臺。“雅安模式”旨在建設樞紐型服務體系，促進群團組織參與社會協同治理創新、實現自身職能轉型和重構，達成有效的社會協同治理，可為其他模式提供一定經驗借鑒價值。