公益訴訟調查核實權分析

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一、檢察機關公益訴訟調查核實權的概述

公益訴訟調查核實權是法律賦予檢察機關的一項重要權利，其被規定于《人民檢察院組織法》第20條第4項、第21條以及《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條等法律以及司法解釋當中[1]。具體更為細化的內容，則是被規定于《檢察機關民事公益訴訟案件辦理指南(試行)》和《檢察機關行政公益訴訟案件辦理指南(試行)》等內部文件當中，效力層級遠遠低于司法解釋以及法律法規[2]。所謂公益訴訟調查核實權，主要是指檢察機關在公益訴訟中為了夯實證據、了解案件事實，更好地保護社會公益以及國家利益，采取地調取證據材料、勘驗鑒定、調閱案件材料、詢問等措施，依法查明案件事實的權利。之所以要賦予檢察機關調查核實權，主要是因為公益訴訟專業性強、案件復雜，如果不能盡快地查清案件事實，不僅難以保護社會公益以及國家利益，而且勢必會導致案件辦理過程中受到阻礙。

二、檢察機關公益訴訟調查核實權的權力屬性

(一)調查核實權歸根溯源屬于證明權

稽查機關在公益訴訟中具有訴訟參與主體以及訴訟監督主體雙重身份，其與一般的原告、被告以及其他訴訟參與者具有明顯的區別。例如，檢察機關既可以不受到反訴，也可以不向審判機關繳納訴訟費。因此，從這個層面來看，檢察機關在公益訴訟中無論所肩負著何種使命，肩負著何種責任，其都屬于訴訟訴訟當事人，需要就待證的事實承擔相應的舉證責任。一是需要立足于自身的主張來主動收集相應的證據，確保自身在訴訟活動中能夠及時舉證。二是需要立足于辯論主義的原則來調查證據。尤其是在公益訴訟當中，需要事實以及證據會涉及專門性的知識以及技術。如果不能賦予檢察機關一定的證據收集以及調查核實權，勢必會導致檢察機關難以在訴訟活動中用證據來支撐自己所主張的事實，進而弱化公益訴訟的功能。綜上所述，檢察機關公益訴訟調查核實權歸根溯源屬于證明權的范疇，但其由于與一般訴訟中的原被告具有本質的區別，所以應當是證明權的一種特殊形態。

(二)調查核實權是法律監督權得以實現的重要保障

我國公益訴訟在制度設計層面可以劃分為訴前程序以及提起訴訟程序兩個階段。一方面，在訴前程序當中，檢察機關行使調查核實權能夠更好地初步了解案件事實以及相關情況，履行法律賦予該機關的監督權，為后面提起訴訟程序提供保障。另一方面，在提起訴訟階段，檢察機關行使調查核實權能夠進一步對侵害國家利益、公共利益的行為進行審查，以當事人化的身份來對相關的違反行為進行監督。然而，要實現法律監督，僅僅賦予檢察機關相應的訴權是遠遠不夠的，還應當從裁判者的視野來看待這一問題。只有賦予檢察機關調查核實權，確保檢察機關在事實充分、證據充足的基礎上提起公益訴訟，才能更好地為審判機關及時、正確裁判提供依據。綜上所述，檢察機關公益訴權以及調查核實權都是檢察機關行使法律監督權的重要保障，是檢察機關履行自身法律監督職責的關鍵。

(三)調查核實權具有一定的強制性，屬于特殊取證權的范疇

檢察機關的調查核實權主要是指檢察機關對調查收集到的證據進行審查的一種權利，其能夠幫助檢察機關根據案件的需要來判斷是否存在侵害公共利益的行為以及是否符合公益訴訟的起訴條件。因此，這種權利相較于一般的請求權或者當事人權利而言具有一定的強制性[3]。特別是在部分大型公益訴訟案件中，相關違法行為損害的范圍廣、內容繁雜。如果不能確保檢察機關調查核實權享有一定的強制性，將會導致檢察機關取證困難，使得公益訴訟喪失應有的效用。這種強制性可以表現為以下幾個方面：一是檢察機關在調查核實過程中可以借閱、調閱行政機關、司法機關以及其他單位的文書材料。二是檢察機關對于拒絕配合調查核實工作、妨礙調查核實工作的個人可以追究相關的責任。綜上，從維護公益訴訟的功能以及價值的角度出發，調查核實權具有一定的強制性，與一般的取證權有所差別。

三、檢察機關公益訴訟調查核實權存在的問題

(一)調查依據不足與調查所需高配合度之間的矛盾，難以保障調查核實權的強制性

檢察機關辦案人員在調查核實過程中需要相關單位、個人的高度配合，才能取得應有的效果。一是現有的法律對于調查核實權只是做了一個原則性的規定，沒有就被調查對象不配合的法律后果予以具體明確，導致相關單位和個人不愿意配合檢察機關的工作，影響調查核實工作的正常開展。二是目前社會整體對公益訴訟的認可度不高，許多不涉及個人利益的群體不愿意配合檢察機關的調查核實工作。同時，我國尚未從法律層面建立一套多部門相互協作、相互配合的調查核實機制，影響了調查核實工作的效率與質量，也導致檢察機關辦案人員中受阻。

(二)專業機構介入不足調查專業性之間的矛盾，難以保障調查核實權的專業性

公益訴訟案件會涉及大量的專業性內容，需要專業部門的介入。例如，食品類公益訴訟中需要對食品進行檢測和檢驗，需要計算損害的比例；環境類公益訴訟中需要對污染存在與否、損害的具體內容以及污染物的數量進行分析[4]。然而，當前司法實踐中各地檢察機關引入專業機構的做法不一，加之缺乏成熟的機制，導致調查核實工作的結果受到質疑。

(三)辦案經費、人員以及設備不足，缺乏精干型和復合型人才隊伍

司法實踐中，檢察機關辦理公益訴訟案件以辦案組為單位。然而，由于部分檢察機關(尤其是基層檢察機關)由于缺乏必要的辦案經費、人員以及設備，難以有效行使調查核實權[5]。一是辦案經費不足，調查核實的效果不佳。例如，在環境公益訴訟案件中，檢察機關需要承擔較高的評估費用、檢測費用。如果缺乏相應的辦案經費，輕則導致調查核實受阻，重則使得公益訴訟案件陷入僵局。二是人員不足。部分檢察機關人員配備不合理，難以滿足當前公益訴訟的發展需要。三是設備不足。現階段，部分檢察機關在缺乏相應設施設備，很多辦案人員不能形成真正意義上的戰斗能力。例如，配長焦鏡頭、車輛、航拍器、執法記錄儀的匱乏影響調查核實權的應用。四是部分辦案人員長期從事訴訟監督工作，對于公益訴訟這一新業務缺乏必要的了解和使用能力，難以滿足該類案件專業性強、證據廣的基本要求。這就使得部分辦案人員在調查核實過程中主要采取復制證據材料、調取證據材料、詢問等傳統的方式，很少使用價值評估、損失評估、檢測、鑒定、勘驗等方式。

(四)證據收集標準以及證據效力的標準不明

調查核實工作的本質就是調查事實和收集證據。當前，司法實踐領域以及理論學界對于檢察機關收集證據的程序是否應遵循嚴格的證據形式、證據內容、證據規則以及證據是否具有優先效力存在爭議。例如，檢察機關調查核實工作中取得的證據是否適用非法證據排除規則？假如檢察機關已經完成調查核實工作，被告再次提出鑒定、評估的，應當如何處理“”檢察機關證明標準是否應達到“案件事實清楚、證據確實充分”的標準？上述問題尚無定論

四、檢察機關公益訴訟調查核實制度的完善建議

(一)加快立法，為調查核實權提供法律保障

未來我國立法機關有必要從法律層面就相關單位、個人不配合檢察機關調查核實工作的行為進行規制，明確具體的責任承擔方式以及內容。例如，可以參照民事訴訟中妨礙執行以及妨礙訴訟活動的相關規定，在相應的法律中賦予檢察機關罰款、拘留的權力，明確不同條件下的適用情形，有效減少當前司法實踐中存在的不配合現象。除此之外，要進一步探索配合調查的保障機制，并從法律層面予以明確，解決調查核實權剛性不足的問題。一是可以賦予檢察機關向社會公布調查情況的權力，就不配合調查核實的行為向社會公布，借助社會監督的方式來確保相關單位、個人配合調查。二是借助形成紀檢監察部門、檢察部門以及公安部門聯動的機制，通過多邊協助來推動公益訴訟的進程。

(二)完善專家庫建設，增強調查核實工作的專業性

一是要加強與社會上的技術咨詢、檢驗、鑒定、勘驗單位進行合作，借助“外腦”來行使調查核實權。為此，建議由市一級的檢察機關組織食品藥品安全監管、審計、財會、國土資源管理、環保管理等方面的專業人士來組成專家庫，幫助基層檢察機關處理專業方面的難題，為調查核實工作的開展提供專業支持。同時，要從法律層面進一步明確專家出庭、專家參與案件討論、專家列席檢委會、專家意見等相關問題，為調查核實工作的開展提供制度保障，解決各地做法不一的問題。二是要避免陷入“唯鑒定論”的誤區，借助專家以及鑒定人的意見來開展調查核實工作。

(三)做好經費、人員以及設備的配備工作，打造精干型和復合型人才隊伍

一是要在現有基礎上進一步增加經費、人員以及設備，確保基層檢察機關能夠有足夠的能力辦理公益訴訟案件，有效行使法律賦予的調查核實權。同時，檢察機關要設置相應的辦案組，明確辦案組內部成員的組成數量，加強組織領導。二是要強化檢察系統內部的協調與合作，進一步實現人力、物力以及財力配置效益的最大化。三是要進一步做好人才隊伍培訓工作，采取互派交流、實地調研、專家授課等方式來強化辦案隊伍的能力。同時，檢察機關要重點改變辦案人員的辦案思維，確保辦案人員能夠綜合應用多種方式開展調查核實工作。

(四)明確證據收集標準以及證據效力

未來我國在立法過程中，要重點明確檢察機關公益訴訟中的證據收集標準以及證據效力，夯實調查核實制度的基礎。一是出臺證據收集的基本規范，理清調查核實工作中非法證據以及瑕疵證據的區別以及法律后果。同時，參照民事訴訟的相關規定賦予檢察機關予以補正和解釋的權利。二是明確證明標準。本文認為，公益訴訟中既然已經賦予檢察機關調查核實權，故其證明標準應當高于普通民事訴訟中的“高度蓋然性”規則。但是，考慮到現有機制不完善的特點，其證明標準也應當低于刑事訴訟中“案件事實清楚，證據確實充分”的標準。

五、結語

近些年來，隨著學界關于公益訴權討論的不斷深入以及司法實踐中公益訴訟案件數量不斷增多，解決公益訴訟中難題已經成為司法實踐迫切之需要。文章從調查核實權的角度就檢察機關公益訴訟進行研究，旨在進一步為相關主體提供理論借鑒和參考，更好地為檢察機關開展調查核實工作提供體系論證基礎以及實踐指引。