國內外標準化管理體制的比較

余 曉，顧玲巧，葉琦琳

（中國計量大學經濟與管理學院，浙江杭州 310018）

隨著世界經濟貿易的發展，標準化在促進經濟轉型升級、科技創新等方面的作用日益突顯。以美國、歐盟、日本為代表的國家和地區都高度重視標準化工作的開展，紛紛制定與實施適合自身的標準化政策，以爭奪國際標準制定的制高點，維護國家競爭力［1-2］。美國以市場為主導的標準化管理體制使其標準化工作有著豐富的活力。中國長期以來實行的是以政府為主導的標準化管理體制，2015 年頒布了《深化標準化工作改革方案》，并在2017 年新修訂的《標準化法》中明確了以政府主導的標準化運行機制保基本、市場自主的標準化運行機制提高競爭力，政府與市場共治的標準化管理體制。由此可見，標準化管理體制對一個國家的標準化工作的開展具有深遠的意義。深化標準化工作改革，本質上就是處理好政府和市場之間的關系。本文在深入分析國內外標準化管理體制的基礎上，將標準化管理體制進行分類和特征總結，以了解各國標準化管理體制的發展現狀，厘清各類標準化管理體制的聯系與區別，為標準化管理體制相關研究提供借鑒。

1 文獻綜述

目前國內關于標準化管理體制的研究大多是站在中國的視角展開，包括對標準化管理體制的歷史演變分析，以及將中國與發達國家的標準化管理體制進行對比分析［3-4］，國外的研究主要是圍繞標準化模式、標準化組織等方面展開［5-6］，但歸根到底，都是圍繞如何調整好政府、企業和社會三者在標準化活動中的關系這個問題展開的。歷史經驗表明，市場機制的標準化管理體制可以更加靈活，而政府的控制或監督則可能導致僵化和停滯，特別是政府單一制的標準化管理體制會導致標準化資源的壟斷，同時抑制市場的活力、阻礙標準的創新，甚至引起標準領域的不正當競爭［7-8］；但另一方面，也有不少學者對政府在標準化活動中的干預表示肯定。市場機制在標準的制定方面存在標準化的私人投資不足、標準化市場失靈等缺陷［9］，如方放等［10］通過對團體標準的研究發現，團體標準化組織作為市場主體，雖然能夠在市場中及時響應需求并制定團體標準，但是卻容易導致私有利益與公共利益矛盾尖銳化以及不公平競爭等多種市場失靈現象涌現。而政府干預能作為減少信息不對稱的有效工具來構建良好的信息交流機制，防范市場失靈的發生，同時政府也可以制定相關的標準和政策，以提供技術轉型和可持續發展的機會，從而促進創新［11］，如Lee等［12］認為政府在制定標準方面的作用日益重要，并在技術周期流動階段的標準化進程中發揮較大的作用；Russell［8］認為政府在頒布法律標準方面一直發揮著重要和持續的作用，其頒布的標準能夠在一定程度上協助和維持私營部門的技術革新。從公共治理的角度來看，標準作為一種重要的公共治理工具，需要通過政府與社會的共治來實現有效的治理［13］。此外，在元治理模式中，政府更是應該發揮其主導作用，促進各方治理的協同合作［14］。

鑒于目前國內對于標準化管理體制的研究大多只是針對單個或少數國家，缺乏系統性的梳理，因此本文試圖基于全球視角，對世界典型國家的標準化管理體制展開研究，從而對國內外標準化管理體制有一個更深層次的了解，并為中國調整好標準化工作中政府與市場的關系提供方向。

2 標準化管理體制的分類

企業、政府和社會團體三者在標準化活動中的不同階段有著不同的參與程度和扮演著不同的角色，從而決定了標準化管理體制的多樣性，因此，本文根據三者在標準化工作中參與情況的不同，將標準化管理體制分為市場主導型的標準化管理體制、偏市場主導型的標準化管理體制、偏政府主導型的標準化管理體制以及政府主導型的標準化管理體制4類，如圖1 所示。其中，實行市場主導型標準化管理體制的典型代表為美國；實行偏市場主導型標準化管理體制的典型代表包括英國、德國、澳大利亞等；實行偏政府主導型標準化管理體制的典型代表包括俄羅斯、日本和中國等；實行政府主導型標準化管理體制的典型代表包括加納、蒙古等發展中國家。

圖1 標準化管理體制分類

從標準化的組織形式來看，標準化活動的參與者主要包括企業、政府和社會團體，其中社會團體指的是標準制定機構（SDOs）、專業協會、行業協會等非營利性的民間公益法人團體。標準化過程的主要階段包括標準開發階段和標準擴散階段，標準開發指的是標準作為一個解決方案被創建的過程；標準擴散包括傳播有關新標準的信息，并鼓勵標準在實際中的應用、實施以及進行標準協調的過程［5］。標準體系規定了一個國家的標準性質和分級，呈現了一個國家的標準全貌，能夠整體反映國家標準化管理體制，因此，本文主要從標準化組織和標準體系的角度出發，比較和分析以上4 類標準化管理體制的特點。

3 標準化管理體制分析

3.1 市場主導型標準化管理體制的特點分析

3.1.1 標準化組織

在市場主導型標準化管理體制下，企業和社會團體是標準化活動的主要參與者，如美國的標準制定機構（SDOs）和學會、協會等民間標準化組織數占其全部標準化機構數的比例超過80%，包攬了絕大部分標準的制定工作［15］。在標準的開發階段，任何企業和社會團體都有自主制定標準的權力，不受政府部門的約束。企業一方面作為利益相關方參與行業協會等社會團體的標準制定，另一方面基于自身的經濟效益或是市場需求制定相關的非正式標準；社會團體制定的標準是通過組織中的利益相關者，就解決問題的方案達成一致而產生的，體現了多方參與、透明公正、協調一致的原則；政府部門主要從保護消費者安全和健康的角度制定或轉化相關標準，同時根據市場的需求，以普通一員身份參與社會團體標準制定的討論，而不對標準的制定過程強加干預，如美國于1995 年頒布的《國家技術轉移和推進法案》（NTTAA）規定，政府機構在技術立法和政府采購中盡可能采用自愿性標準。在標準的擴散階段，企業將各自的技術標準在市場上展開激烈的競爭，直到達到均衡，結果可能是在市場上產生了一個事實標準，也可能出現并行存在若干標準并且沒有達成協調的情況；社會團體是標準擴散過程中的協調者，它將協商一致制定的標準在組織內部擴散，供組織內部成員使用，其中部分社會團體組織具有極高的地位，能夠作為第三部門對國家標準化工作進行調控，如美國國家學會（ANSI）是由美國聯邦政府授權的國家標準化機構，協調和配合聯邦政府及其他社會團體在標準化中的工作，是美國標準化工作的主導者。總體來說，政府在該階段的參與程度是很有限的，比如美國只在商務部下設有美國國家標準與技術研究院（NIST），主要從事通信、測量等領域的技術和標準研發，而不干預具體的標準擴散過程。兩階段中標準化活動參與者的參與狀況及特點如圖2 所示。

圖2 市場主導型標準化管理體制下標準化活動參與者的參與狀況及特點

3.1.2 標準體系

在市場主導型標準化管理體制下，自愿性標準是標準體系的基礎，強制性標準只起輔助作用。除了少數涉及人身健康、生態環境等方面的標準是由政府參與制定或轉化并且具有強制性的，其余的都是自愿性標準。比如，美國的強制性標準主要指的是聯邦政府制定或轉化的采購標準和監管標準，而自愿性標準的構成來源十分廣泛，包括ANSI 協調管理的國家標準、標準制定組織SDO 制定的標準、協會學會制定的標準以及非正式標準化機構制定的標準等。因此，自愿性和分散性是市場主導型標準化管理體制下標準體系的最大特點。另外，自愿性標準往往是企業、社會團體等多方利益相關者本著自愿原則參與制定的，在協商一致的過程中通過多方博弈形成一種基于共識和合意的標準規范，充分體現了市場的需求與利益，能在極大程度上調動市場的積極性并發揮市場在標準化活動中的主導作用，因此，市場主導型標準體系也具有市場導向的特點。其主要特點總結如表1 所示。

表1 市場主導型標準化管理體制特點

3.2 偏市場主導型標準化管理體制的特點

3.2.1 標準化組織

在偏市場主導型標準化管理體制下，在標準的開發階段，標準的制定是從市場需求出發的自愿行為，企業、社會團體都可以提出標準制定的方案，通過一定的程序便可成為正式標準；政府往往不進行標準的制定，而將此權力授于某一社會團體組織，讓該組織統籌全國標準的制定，而政府自身只在立法過程中采用社會團體制定的相關標準，使標準具有強制性［16］。在標準的擴散階段，經政府授權的社會團體也是標準的協調者，負責全國的標準化工作，如英國標準學會（BSI）、德國標準化學會（DIN）、澳大利亞標準協會（SA）等；政府部門雖然在標準化工作中的參與程度較低，但還作為一個宏觀調控者的角色，負責制定標準相關的政策或為社會團體組織提供經費支持，以確保標準化有關工作的開展符合公眾利益，比如澳大利亞聯邦政府的標準化管理機構——聯邦工業部，負責制定有關標準與合格評定體系的政策。兩階段中標準化活動參與者的參與狀況及特點如圖3 所示。

圖3 偏市場主導型標準化管理體制下標準化活動參與者的參與狀況及特點

3.2.2 標準體系

在偏市場主導型的標準化管理體制下，自愿性標準也是標準體系的主要組成部分，其來源主要是企業和社會團體。與美國的ANSI 不制定標準不同，偏市場主導型標準化管理體制下經政府授權的社會團體組織，除了進行標準的協調工作，也承擔了大量的標準制定修訂工作，如德國標準化學會（DIN）制定的DIN 標準占其國家全部技術規范性文件的12%，因此，偏市場主導型標準化管理體制下的自愿性標準體系相對于市場主導型標準化管理體制下的自愿性標準體系要集中、有序得多。而強制性標準大多是由政府在立法過程中通過引用相關自愿性標準而產生的，如英國的《聯合王國政府和英國標準學會標準備忘錄》就明確政府部門一律采用BS 標準，而不再進行標準的制定。其主要特點總結如表2 所示。

表2 偏市場主導型標準化管理體制的特點

3.3 偏政府主導型標準化管理體制的特點

3.3.1 標準化組織

在偏政府主導型的標準化管理體制下，在標準的開發階段，政府是標準的主要制定者，承擔了大部分標準的制定，但是企業和社會團體在滿足強制性標準基本要求的條件下也擁有自主制定標準的權力，不受政府部門的干預。在標準的擴散階段，政府作為協調者角色對標準化活動進行監管，是全國標準化工作的主導者，比如俄羅斯的政府機構——俄羅斯技術法規與計量局（GOSTR），負責本國的標準化、標準合格評定、標準計量與技術法規等工作，集中協調全國標準化活動的開展［17］；日本經濟產業省的日本工業標準調查會（JISC）、中國的標準化管理委員會（SAC）也都是政府性質的標準化主管機構，分別都在其國家標準化工作中起主導作用［18］。兩階段中標準化活動參與者的參與狀況及特點如圖4 所示。

圖4 偏政府主導型標準化管理體制下標準化活動參與者的參與狀況及特點

3.3.2 標準體系

在偏政府主導型的標準化管理體制下，強制性標準在國家標準化活動的開展中占據了重要地位，它是由政府部門制定的，且一經發布就必須執行；而自愿性標準同樣是標準體系的重要組成部分，政府、企業和社會團體都可以是自愿性標準的制定者。因此在偏政府主導型標準化管理體制下，政府主導制定的標準和市場自主制定的標準協同發展、協調配合。其主要特點總結如表3 所示。

表3 偏政府主導型標準化管理體制的特點

以俄羅斯、日本和中國為例，其標準體系的結構如圖5 所示。俄羅斯、日本和中國的企業標準和社會團體性質的標準都屬于自愿性標準，表明自愿性標準在其國家標準體系中具有一定的地位；另外，其國家標準的產生來源都是政府，并且強制性標準也是由政府自行制定的，表明政府在標準化活動中干預程度較高，突顯了政府的主導地位。因此，這3 個國家的標準體系結構驗證了偏政府主導型標準化管理體制的自愿性標準和強制性標準相互配套的特點。另一方面，從其區別來看，中國的大部分標準類別都是由政府主導制定，表明中國相較于俄羅斯和日本，政府在標準化工作中起了更大的作用，這主要與中國的標準化管理體制剛由政府主導型轉變而來有關。在未來發展的道路上，中國可以適當學習借鑒俄羅斯和日本等國家，在更大程度上減少政府在標準化活動中的干預以及增強市場的自主調節作用。

圖5 俄羅斯、日本和中國的標準體系結構

3.4 政府主導型標準化管理體制的特點

3.4.1 標準化組織

在政府主導型的標準化管理體制下，標準化活動的參與者是政府和企業，不存在真正意義上的社會團體組織，政府在標準化工作中擁有絕對的權力，能夠直接干預標準化過程。在標準的開發階段，政府部門可以強制采用其他機構制定的標準或是自己制定標準并且強制使用，而企業在制定標準的過程中受到政府的嚴格限制。在標準的擴散階段，政府是唯一的協調者，對全國的標準進行嚴密監管和把控，企業等私人行為者只能通過游說等方式來影響政府的協調過程，如加納的國家標準化機構——加納標準局（GSA）是其國家法定機構，其全國標準的制定、實施和監督均由GSA 承擔，即政府部門既承擔了標準化的工作職能也承擔了標準化的管理職能［19］；蒙古國的標準化計量局是蒙古國政府性質的標準化管理機構，主要負責協調管理標準化、標準合格評定等工作，在極大程度上集中掌控了其國家開展標準化活動的權力［20］。兩階段中標準化活動參與者的參與狀況及特點如圖6 所示。

圖6 政府主導型標準化管理體制下標準化活動參與者的參與狀況及特點

3.4.2 標準體系

強制性標準是政府主導型標準化管理體制中的重要組成部分，如蒙古國的強制性標準就占了其國家全部標準的44%。強制性標準是由政府制定實施的，具有法律效應，一經頒布就必須貫徹執行，而自愿性標準的來源主要是政府，在極大程度上反映的是政府的意愿，因此，強制性和政府導向是政府主導型標準化管理體制的主要特點，如表4 所示。

表4 政府主導型標準化管理體制特點

4 總結

標準化管理體制建立在經濟體制基礎之上，世界上大多數實行市場經濟體制的發達國家經過多年的摸索與實踐，已經形成了較為成熟的市場主導型或偏市場主導型的標準化管理體制，而大部分發展中國家的標準化工作起步較晚，并在其特定的歷史文化因素制約和影響下，政府主導型或偏政府主導型的標準化管理體制目前還處于主流地位。總體來說，在市場主導型和偏市場主導型的標準化管理體制中，政府對標準化工作的干預程度比較低，社會團體組織是國家標準化活動中的主要協調者。從歐美國家的標準化實踐來看，協商一致的自愿性標準體系能夠拓寬標準的供給渠道，滿足各國日益增長的標準需求，同時也能發揮企業的主體作用和社會團體組織的主導作用，充分調動市場的積極性。而市場主導型或偏市場主導型標準化管理體制與政府主導型或偏政府主導型標準化管理體制之間的主要區別是，前者中政府幾乎不對自愿性標準領域進行干預，特有領域的標準也逐漸由自愿性標準來取代，真正實現了市場自愿制定標準、自愿使用標準的自由；后者中政府對標準化的干預程度要高得多，政府既是標準的主要制定者，又是標準化工作的協調者，標準的制定、發布和管理過程更多表達的是政府的意愿，特別是在政府主導型的標準化管理體制中，政府是標準開發階段唯一的最高決策者，并且在標準協調階段也以絕對的權力掌控全國標準化工作的開展。這種政府作為獨斷者的標準化管理體制雖然保證了國家標準化工作的權威性，但是也違背了標準自愿、協商一致的原則，在一定程度上抑制了市場活力的激發。當然，標準化管理體制的選擇要視各國自身的具體情況而定，包括綜合考慮各國自身的政治經濟體制等方面情況。對于中國來說，可以適當學習借鑒國外的標準化管理體制，以更好地實現標準化管理體制改革目標，同時通過了解其他國家的標準化管理體制，為中國標準走出去的路徑設計提供支持和依據。