制與反制：應對美國金融制裁

面對美國的金融制裁，伊朗難以還手，無法反制；俄羅斯則抱團取暖，另起爐灶。對中國而言，堅定不移地擴大改革開放是務實之舉。

美國前財政部副部長、斯坦福大學經濟學教授約翰·泰勒曾指出，“金融一直是美國對外政策的第三大支柱，前兩大支柱分別為政治和軍事”。美國的金融制裁以其金融霸權為依托，具體體現在其對本位貨幣的發行權與對資金流向的控制權。

從實踐看，雖然美國在國際貿易中的占比有限（約10%），但美元是世界最主要的儲備貨幣（占官方外匯儲備的61%），且約有50%的國際貿易與40%的國際支付（通過SWIFT系統）以美元結算。隨著各國對金融的依賴程度不斷加深，各國的美元化程度也不斷加深，使得美國能夠對全球資本予以控制，對全球信貸予以把握，從而賦予了美國與他國不對等的金融制裁權。

從歷史演變看，冷戰結束前，美國的金融制裁囿于東西兩大陣營的分裂而力度有限，主要采取與盟國合作或通過聯合國的多邊方式：冷戰后，美國金融制裁趨于單邊化。尤其在“9·11”事件后，《愛國者法案》強化了美國總統對金融制裁的裁量權（金融制裁體系在美國由行政部門掌控，總統作為行政部門首腦擁有金融制裁決定權），金融制裁的地位進一步上升，并在隨后對朝鮮、伊朗與俄羅斯等經濟體的制裁中發揮了重要作用。

伊朗“被制”：難以還手，無法反制

二戰后，美國就對其在中東的“眼中釘”——伊朗實行長期制裁，但始終未能使伊朗完全屈服。在2011年年底再度升級的一系列對伊制裁舉措中，以切斷伊朗銀行系統與SWIFT連接為代表的金融制裁扮演了“終結者”的角色，使伊朗毫無還手之力。

圖2 烏克蘭危機前俄羅斯經濟增速已明顯下行

圖3 2014—2016年盧布貨幣危機與油價暴跌密切相關

2011年11月，國際原子能機構出具的報告顯示，伊朗核計劃中多項問題可能與研發核武有關。鑒于當時正值中東一系列國家發生政權更迭，區域親伊斯蘭化傾向明顯，美國旋即對伊朗展開新一輪制裁。其中，金融制裁措施不再局限于過往針對伊朗的的財政制裁和資金凍結，而是新增了對伊朗與第三國銀行系統的制裁——通過阻斷伊朗銀行對SWIFT系統的使用，切斷其跨境匯兌交易，使其徹底喪失“造血能力”。2012年年初，伊朗一家國有商業銀行被納入制裁名單；2月，伊朗央行、其他金融機構和伊朗政府在美國的所有資產被凍結；同月，美歐還宣布將禁止被列入黑名單的伊朗實體使用環球銀行金融通訊協會（SWIFT）系統，基本切斷了伊朗進出口的支付結算；3月，SWIFT正式宣布終止為30家伊朗銀行提供跨境支付服務，伊朗從世界其他國家獲得主要交易收入的渠道被阻斷。美國2012年年中生效的《2012財年國防授權法案》規定，“凡是同伊朗進行石油貿易的國家都將面臨嚴厲的金融制裁，美國將切斷該國所有金融機構與美國銀行體系的聯系”。這意味著其他國家必須在伊朗和美國間“站隊”：如果和伊朗進行石油貿易，就等同于被美國主導的國際金融體系“除名”。

圖4 中國對俄項目融資明顯提升（單位：10億美元）

對伊金融制裁的效果如何？長期以來，石油出口一直是伊朗的經濟命脈，亦可直觀體現制裁效果。此前，由于各方對制裁伊朗石油的立場不同，美國和歐盟從上世紀80年代就長期力促的全面禁運難以貫徹，伊朗也通過與眾多國家簽訂石油協定，保持了其經濟穩健增長。然而，2012年對伊朗銀行國際支付結算渠道的切斷，促使原有的伊朗石油買家集體“收手”：2013—2015年，伊朗每日原油出口跌至約100萬桶/日，較2012年年初制裁前的水平下降了60%。其間，伊朗雷亞爾大幅貶值（2013年年底相比2011年貶值60%），國內嚴重通貨膨脹（2013年年底通脹率約40%）。2015年伊核協議簽署和2016年年初伊朗銀行恢復接入SWIFT系統后，伊朗的原油出口一度在2016—2018年恢復至200萬桶/日；但隨著2018年11月SWIFT在美施壓下再次切斷與伊朗金融機構的連接，伊朗原油出口在2019年跌至65萬桶/日的新低（見圖1）。

伊朗對美金融制裁采取了什么反制舉措？效果如何？面對美國對支付結算通道的封鎖與對第三國“非美即伊”的“站隊”威脅，伊朗的反制措施極為有限，效果不佳，面對美國的金融制裁，幾乎完全處于被動挨打的局面。2012年5月，伊朗央行總理事長透露，伊朗已設計并投入使用了一種可以替代SWIFT的國際交易新系統，但事后回看，這很可能只是出于戰略考量的“放衛星”。實際上，伊朗的原油出口到2015年簽署伊核協議和2016年年初重連SWIFT后才有所恢復。2018年，美國單方面退出伊核協議，并再度施壓SWIFT切斷與伊朗金融機構的連接。為挽救伊核協議，英、法、德三國在2019年1月牽頭成立了“貿易往來支持系統”（INSTEX）交易機制。該機制可繞過美元結算，無需通過SWIFT就可使歐洲公司購買伊朗商品，伊朗方面也于4月建立了“特別貿易和金融機構”（STFI）與其對接。然而，伊朗方面對歐洲INSTEX新交易機制的反應相對冷淡，一是出于歐洲與美國的長期盟友關系，懷疑歐洲是否真心幫助伊朗；二是INSTEX機制目前僅包含了食品和藥物等必需品領域，而缺失了對伊朗最為重要的石油交易，截至2019年年底，僅覆蓋了伊朗對外經貿往來的約20%。就此而言，該機制形式大于實質。

事實證明，即使是面對美國拋開盟友的單方面金融制裁，伊朗也無法將命運掌握在自己手中。除了指望歐洲INSTEX盡快完善之外，伊朗也在力所能及的范圍內做了積極嘗試，主要努力方向包括：一是推進本幣貿易，與主要貿易伙伴簽署貨幣互換協議；二是加強區域聯盟合作，加入并提倡歐亞經濟聯盟（EAEU）在成員國間使用獨立的支付系統。近年來，伊朗積極尋求與土耳其、俄羅斯的貿易中繞開美元。2019年9月，伊智庫MRC報告稱，“不在SWIFT管轄范圍內的央行之間的貨幣互換，可能是規避制裁的一個解決方案”。早在2017年，伊朗和土耳其就簽署了以本幣進行雙邊貿易的協議，后因與SWIFT連通而被擱置。2019年9月，伊朗央行行長赫馬提宣布，已經與俄羅斯建立了獨立于SWIFT的銀行間聯系機制，伊俄將使用兩國貨幣進行貿易結算。

圖5 中國對俄能源項目提供融資最多（單位：10億美元）

俄羅斯“反制”：抱團取暖，另起爐灶

作為聯合國五大常任理事國之一，俄羅斯的政治、軍事、經濟層面的綜合國力與伊朗不可同日而語，加之俄羅斯是歐洲的主要貿易伙伴，且有一名董事在SWIFT列席，使美國難以從支付交易層面對俄進行簡單封鎖。因此，2014年烏克蘭危機以來，美國對俄羅斯的金融制裁呈現“溫水煮青蛙”式的漸進式特征。需要注意的是，俄羅斯經濟看似在2014—2016年受到了金融制裁的重大沖擊，但其經濟增速在烏克蘭危機之前就已明顯下行（見圖2）；另一方面，2014—2016年間的盧布貨幣危機，還與同期原油價格暴跌密切相關（2016年二季度之后的盧布走強，也與油價回升直接相關，見圖3）。因此，金融制裁只能視作俄羅斯經濟衰退的催化劑之一，難以單獨評估其影響，也不應對其效果過度夸大。而從俄方反制角度觀察，則意義更大。

圖6 俄遭制裁后黃金儲備迅速攀升

首先，簡要回顧美國對俄金融制裁的歷程。2014年，美國限制了對俄羅斯金融、能源和軍事領域的主要企業分別超過14天、60天和30天的國際金融借款，具體對象包括俄羅斯國家石油公司 （Rosneft Oil，占俄羅斯原油產量40%）、俄羅斯天然氣工業股份公司（Gazprom）、諾瓦泰克 （Novatek）等，并限制向這些公司提供用于深海、北極近海或頁巖油的勘探和生產項目的技術。2017年，美國執行《以制裁打擊美國對手法案》（CAATSA），標志其制裁力度再度加強，可能對任何違反對俄制裁的實體實施次級制裁。2018年，俄羅斯主權債務遭遇制裁風險，導致市場波動率再度飆升。曠日持久的制裁過程中，“溫水煮青蛙”式的漸進式特征使俄羅斯經濟前景不確定性放大，沉重打擊了國內外投資者對在俄營商投資的信心。2014—2016年期間，俄羅斯國有資產市值急劇降低、盧布貶值、油價暴跌并不斷交織形成對國民經濟的負反饋。

俄羅斯的反制措施，一是“抱團取暖”，尤其是加大與中國的合作力度；二是“另起爐灶”，積極去美元化。

選擇抱團取暖，很大程度上是由于自力更生的效果不佳。2014年，俄羅斯出臺了一系列以食品禁運為代表的反制措施，但反而進一步推高了國內通脹。針對金融制裁導致的銀行業資本充足率下降和融資成本大幅上升，俄羅斯在2014年年底向銀行業提供了總額達1萬億盧布（165億美元）的資本支持，但以俄油為代表的大型國企仍迫切希望得到現金支持（2014年俄油曾申請至多1.5萬億盧布、約合420億美元的國家援助）。俄羅斯難以獨力反制，轉而加大與中國的合作力度，具體成效體現在現金流、項目投資、項目融資及進出口四個方面：

現金流方面，2015年三季度，俄油收到來自中國的150億美元的石油預付款，這成為俄羅斯遭制裁以來收到的最大一筆海外資金，極大改善了其能源國企在制裁之下不斷惡化的財務狀況。根據2013年中石油與俄油簽署的協議，俄羅斯將在25年內向中國增加供應3.6億噸原油，每年約1500萬噸，合同總金額高達2700億美元。據普京當時透露，中國需為此合計支付700億美元的預付款，這對海外融資受限的俄大型國企無異于雪中送炭。

圖7 2018年俄羅斯“清倉”所持美債

項目投資方面，俄羅斯FDI流入量自制裁后就未曾回到此前水平，但制裁期間中國對俄綠地投資（greenfield investment）明顯增加。其中2014、2017兩年，中國對俄綠地投資的規模都超過了對歐盟28國與對美國綠地投資規模的一半。中國在對俄兼并收購方面熱情相對有限，但不乏大手筆：2019年，中石油、中海油各自收購了10%諾瓦泰克北極LNG2項目股份，光是這筆收購的金額，就占到了2019年中國海外兼并收購總規模的16.7%，傳遞了中國將俄羅斯視為重要戰略伙伴的清晰信號。

項目融資方面，俄遭制裁期間中國對俄項目融資規模顯著提升，2017年達新高63.4億美元（見圖4）。從項目融資的行業分布來看，中國對俄處于制裁“靶心”的能源行業提供了最多的項目融資，同樣起到了雪中送炭的效果（見圖5）。

進出口方面，俄羅斯明顯減少了與歐盟的貿易往來，而中國與其他國家占其進出口份額則明顯增加。有趣的是，2013—2018年期間俄羅斯與獨聯體國家（CIS）的貿易占比反而有所下降，這也進一步凸顯了目前中國作為俄羅斯貿易伙伴的特殊地位。

除了“抱團取暖”，俄羅斯還“另起爐灶”，積極去美元化。由于俄羅斯出口以油氣收入為大頭（約占出口的70%），其中原油出口結算大部分采用美元，因此對美元支付結算有著較強依賴（遭制裁前占比高于80%）。若美國最終成功將俄銀行系統排除在SWIFT之外，俄羅斯的遭遇在理論上將與伊朗無異，因此去美元化勢在必行。遭制裁以來，美元在俄進出口支付中的比重持續下降，同時俄羅斯黃金儲備不斷上升（見圖6），人民幣儲備快速建立（目前占比已超過12%）。2018年，俄羅斯幾乎“清倉”了所持美債（見圖7），進一步與美元資產“決裂”；2019年，俄羅斯早在2014年就啟動開發的央行金融信息傳輸系統（SPFS）宣布向部分外國銀行開放，同時有多家銀行接入中國人民幣跨境支付系統（CIPS），以方便中俄貿易結算；同年，美元在俄羅斯與金磚國家的結算中所占份額從73%降至49%。目前，美元在俄羅斯貿易中的地位主要由歐元替代，但俄羅斯 “另起爐灶”去美元化的決心已明。

對中國的啟示

面對美國金融制裁的現實威脅，伊朗與俄羅斯的“被制”與“反制”案例帶給我們三點啟示：

首先，中國不是伊朗，簡單粗暴的金融封鎖雖有毀滅性后果，但沒有現實可行性，因此對“逐出SWIFT”式的恐嚇論調無需過度擔心。

其次，中國更像俄羅斯，美國對華潛在的金融制裁更可能以“烈度較低、時間較長”的大國博弈方式漸進展開。因此，現階段“抱團取暖”盡可能多地團結貿易盟友是剛需，在穩固俄羅斯、東盟等現有伙伴關系的同時，更應積極改善與歐洲的關系：一是歐洲目前仍處于全球化陣營，與逆全球化的美國已漸生裂隙，對中國而言“有機可乘”；二是歐元是現階段能部分替代美元支付的現實選擇，過去幾年俄羅斯貿易中美元支付的流失份額主要也是由歐元替代的。此外，“另起爐灶”去美元化也需早做準備，具體措施包括：大力推動人民幣國際化，增加區域貨幣互換協議的簽署力度，進一步完善人民幣跨境支付系統（CIPS）、積極發展央行數字貨幣等。

最后，中國也不是俄羅斯。相比之下中國經濟實力更強，與美國經濟利益交集更大。因此，堅定不移地擴大改革開放，尤其是擴大金融業開放，不僅能增強綜合國力，還能使中美經濟利益趨于一致，使美國對華潛在的金融制裁“傷敵一千、自損八百”，進而限制其威力的發揮。