加強行政執法檔案管理工作的若干思考

文/深圳市規劃國土房產信息中心 左春玲

深圳市規劃和自然資源部門是主管全市土地、礦產、森林、濕地、水、海洋等自然資源和所有國土空間用途管制的政府部門。近年來，隨著“互聯網+政務服務”要求的深入推進、法治政府建設的全面深化、機構改革涉及權責清單的全面梳理、依法行政的專業化及精細化管理，局每年產生的行政執法檔案呈倍速增長。2017年，開展行政執法4700余次，2018年，開展行政執法11000余次，2019年，僅受理各類行政許可事項（含依職權、依授權和依委托實施的）就接近26000宗。行政執法檔案作為記錄行政執法全過程，真實、全面反映執法活動，體現行政執法標準化、系統化的載體和工具，其重要程度不言而喻。

一、行政執法檔案管理工作的現狀

針對局機關及下屬各管理局的行政執法檔案管理工作，采用集中統一管理的模式，并在2010年即實現了“檔案標準規范及規章制度、檔案管理系統、檔案工作人員配置”的“三統一”。然而，隨著機構改革的全面深化，法治政府建設的深入推進，以及行政執法案卷評查工作的深入開展和嚴格規范要求，涉及行政執法檔案管理的規章制度、管理系統等方面急需因勢而變，與時俱進。

二、行政執法檔案管理工作存在的問題

（一）部分執法檔案游離于檔案集中統一管理主體之外。首先，隨著機構改革的全面深化，規劃國土體制機制的深化改革，“強區放權”改革的重要舉措的推進，目前，局權責清單事項共672項，分別由局機關、局下屬直屬機構及各區派出管理局具體辦理，因主辦部門的分散，導致行政執法檔案分散于各主辦部門所在機構檔案室。其次，現有的檔案管理模式建成于多年以前，并未囊括新劃入的下屬機構。這種現狀導致部分執法檔案游離于檔案集中統一管理主體之外，直接影響對行政執法工作的有效監管。同時，缺乏專業化、規范化的檔案管理與服務的條件，難以進一步發揮執法檔案的資源優勢。

（二）缺乏統一規范的行政執法檔案業務指導。其一，行政執法檔案作為近年來新定義的檔案類型，省級、市級層面尚未制定詳細的業務管理規范。其二，本單位內部關于行政執法檔案業務管理也處于摸索階段，盡管有一系列現存的整理著錄、數字化規范，但在實現行政執法檔案規范化管理的工作中，仍存在不統一規范的情形，亟須根據當前的業務現狀以及利用需求進行調整。其三，部分執法檔案游離于檔案集中統一管理主體模式之外的現狀，以往開展的檔案業務指導工作未能涵蓋全局，導致部分單位的行政執法檔案業務規范不統一，整理加工方法不一致，制約了檔案服務水平的提高。

（三）行政執法檔案未明確納入檔案分類體系。根據《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》《廣東省法治政府建設實施綱要（2016-2020年）》要求，為了適應“互聯網+政務服務”背景下加強行政執法檔案規范化管理的需要，充分發揮檔案工作在行政執法中的基礎性、支撐性、服務型作用，2019年，廣東省司法廳、廣東省檔案局聯合印發了《廣東省行政執法檔案管理辦法（試行）》（粵司〔2019〕20號）（以下簡稱《管理辦法》）。《管理辦法》對行政執法檔案的定義進行了界定，即行政執法主體依法履行行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政征用、行政給付、行政確認、行政登記、行政裁決、行政檢查等行政職責形成的歷史記錄，包括通過行政執法信息系統形成的行政執法電子檔案，同時對其保管期限劃定、收集、整理立卷、電子檔案管理進行了規定。《管理辦法》中關于行政執法檔案的新規定，將具體行政行為與抽象行政行為產生的檔案從分類、保管期限上進行了區分，這一要求與原有分類方案體系按照職能劃分專業檔案類別的方式相沖突。因此，亟須根據《管理辦法》的要求，以及局權責清單事項、行政執法類別、現有檔案分類、歸檔范圍和保管期限表重新制定檔案分類方案。

（四）部分類型的歸檔材料不受控。一方面，部分新納入的下屬機構尚未統一部署辦公系統，歸檔工作無系統督辦，導致部分歸檔材料不受控；另一方面，辦公系統中檔案簽收環節存在不可控的因素，導致部分歸檔材料不受控，譬如，單次行政執法辦文事項的辦理全流程文件和元數據尚未能全部流轉到檔案簽收環節，且各事項的歸檔材料清單未嵌入至簽收環節，檔案簽收時，只能根據主辦部門提交的紙質材料逐一簽收，難免存在部分應當歸檔但未歸檔的情況。盡管已全面推行行政執法公示、全過程記錄和重大法制審核三項制度，初步構建了行政執法標準化、系統化的工作流程，但業務系統與檔案系統未完全打通，產生的元數據與文件尚不能完整地流轉至檔案系統。歸檔簽收環節控制不利，直接影響檔案的齊全、完整、準確。

三、加強行政執法檔案管理工作的若干舉措

（一）強化囊括全系統的執法檔案集中統一管理模式和檔案分級保管機制。集中統一管理是我國檔案工作的基本原則。全系統應從規章制度層面，從當前工作需求和今后檔案利用需求（包括單位內部、社會外部）的綜合角度出發，更新檔案分類方案，明確管理辦法。各主辦部門在業務辦結后，按照相關規定，及時向本單位檔案機構或檔案工作人員移交，集中統一管理。同時，在全系統內進一步落實分級保管機制。從保障服務效率的角度出發，充分發揮檔案管理系統的作用，將系統內各下屬單位保存的實體檔案制作成數字化副本形式，在系統內實現共享，充分實現其價值。

（二）將行政執法檔案納入局檔案分類體系。根據上級檔案部門關于文書檔案、專業檔案的有關規定，以及《廣東省行政執法檔案管理辦法（試行）》（粵司〔2019〕20號）的要求，編制機構改革后的檔案分類方案，將行政執法檔案納入檔案分類體系，作為指導全局檔案管理工作的規范性文件。其中，合理設置檔案類別和劃分保管期限至關重要。行政執法檔案是專業檔案中的典型代表，以往的檔案分類體系都是根據職能來劃分類別，但這次增加了行政執法檔案后，行政執法檔案的保管期限為“永久、30年、10年、5年”，而其他專業檔案的保管期限仍為“永久、長期、短期”。為滿足現狀對于行政執法檔案的特殊要求，同時兼顧歷史做法，在沒有硬性規定行政許可、行政強制、行政檢查等各類行政執法檔案均需單設類別管理的情況下，或可考慮將其他專業檔案的保管期限統一按照行政執法檔案的要求來設定。

（三）統一行政執法檔案業務管理口徑。統一業務管理口徑是執法檔案規范化管理的必要前提。應根據當前的業務現狀以及利用需求，整合已有的檔案整理、數字化規范性文件，明確行政許可、行政檢查、行政強制、行政處罰等各類行政執法檔案的移交歸檔時間、立卷原則、整理要求、歸檔材料及文件排列順序、歸檔材料質量要求、保管期限、元數據、案卷封面、卷內目錄及備考表等業務管理內容，為全系統行政執法檔案管理工作提供統一的要求，夯實業務基礎，為電子化歸檔做準備。1.關于歸檔材料范圍。歸檔材料應包括執法程序啟動、調查取證、審查決定、送達執行的全過程記錄材料。以行政許可事項為例，應包括單位或個人的申請材料、一窗綜合服務受理平臺業務單（存檔）、收文材料清單（存根）、補正申請材料通知書、不予受理通知書、業務辦理人員的行政執法證、行政相對人身份信息、現場勘驗筆錄、鑒定委托書及鑒定報告、協助辦理通知書及復函（其他行政機關或組織）、其他行政執法全過程記錄產生的證據材料、當事人陳述申辯材料、公示及公示意見處理情況、聽證申請書、聽證公告、聽證通知書、聽證筆錄（報告）、聽證建議書、重大法制審核意見書、行政許可決定書及相關證書（含審批過程文件）、不予許可決定書（含審批過程文件）等。2.關于歸檔材料的質量要求。歸檔文件必須用簽字筆、鋼筆書寫、簽發或者打印，對熱敏紙質傳真件等難以長期保存的書證，應制作復印件。對圖紙、圖片、報表、專業技術材料等書證，應當附有說明材料。對提供原件確有困難而提供復印件的，應當載明“與原件核對無誤”字樣，并注明日期、出處，由當事人簽名或蓋章。依有關規定未核對原件，或者僅對材料信息進行其他形式核驗的，無需加蓋證明章。歸檔文件同時有電子版本的，其電子文件應一并歸檔。

（四）推行行政執法事項電子化歸檔。在無紙化審批的趨勢和大環境下，通過調整檔案業務規范、制定電子文件管理信息化技術標準、設計開發相關的軟件功能、電子文件歸檔等制度規范、技術手段，研究收集、保管、處置行政執法事項辦理全流程的電子文件及元數據。一方面，依托各業務部門梳理的各項行政執法事項辦事指南、材料范圍、工作流程等成果，制定符合實際管理需要的行政執法事項歸檔材料范圍和保管期限表，并納入檔案分類方案體系文件中，報檔案行政管理部門審批、備案。另一方面，在現有業務系統的行政執法事項辦理完畢后，研究實現將待歸檔的各類電子文件及元數據按預歸檔要求以“一事一卷”的方式生成待歸檔數據包，并對其進行“四性”檢測后進入歸檔系統，由檔案人員對其進行真實的立卷歸檔操作。此外，繼續貫徹落實黨中央、國務院關于深化“放管服”改革、深入推進“互聯網+政務服務”的重大決策部署，并以代表性事項為試點，對接業務系統與檔案系統電子文件和元數據，解決憑證性認可問題，逐步推行電子化歸檔。

（五）加強業務指導和監督檢查。一方面，通過業務指導、檢查等方式繼續加強對機關本部及下屬機關的檔案管理工作，及時傳達上級和本級關于行政執法檔案管理工作的業務規范，并檢查執行情況；另一方面，結合市司法局、市檔案行政管理部門聯合開展的行政執法案卷評查工作，積極做好市級層面的迎檢和整改工作。