黨建賦能的城市社區發展治理： 成都經驗

李威利 馬夢岑

[摘要] 中國的社區治理存在著一個循環性悖論：社區資源越是缺乏，社區就越需要基層政府的資源支持;基層政府對社區的資源支持越多，社區兩委的行政化趨勢越強;社區行政化趨勢越強，在一定程度上越會影響社區自治的活力;而社區自治的活力不足，社區兩委就越是依賴于基層政府的資源補給。為了解決這一困境，成都市以黨建賦能的路徑推動社區發展和社區治理之間的良性互動，形成了“社區在大門外”的新治理模式。在此基礎上，通過城市空間更新再造形成“組團式社區”的半開放式結構，并進一步探索了院落（小區）自治和社區信托，從而形成獨具特色的社區治理成都經驗。

[關鍵詞] 社區治理? 成都? 社區社會企業? 組團式社區? 信托物業

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2020）05-0013-14

一、 問題提出：弱資源稟賦與居委會行政化的兩難

從社區治理績效的維度看，當代中國社區治理的核心問題是社區中治理資源的缺乏。有學者指出，社區中的資源缺乏主要有兩個維度：一是缺資金、項目等物質性資源;二是缺組織、行動者等主體性資源。而這種資源缺乏與中國社會結構的整體性轉型有關。在長期的單位制傳統中，國家和社會的資源集中在職業共同體內，社會力量發育較弱。而在單位制轉型為街居制后，社區作為有邊界的生活共同體和基本的治理單元出現，但各類資源仍然集中在職業共同體內。①因此，社區缺乏資源有其必然性，可以稱之為社區的“弱資源稟賦”。

最近十年來全國各地的社區治理創新都在努力地解決社區的弱資源稟賦問題。一是通過區域化黨建的方式，強調駐區單位的參與，通過黨建聯建和各種形式的資源項目對接，使駐區單位各類資源對接到社區。二是在社區治理中強調專業部門對基層社區的支撐，包括強調街道“七所八所”對社區治理的支撐;強調通過機制改革和創新，將區縣執法機構和部門進一步向街道下沉。三是通過加強居民自治，挖掘社區的內生資源，包括加強社區群眾組織建設，加強與居民群眾的聯系;挖掘社區賢能和社區達人參與社區治理;設立社區基金會和社區自治金，加大對社區治理的資金支持力度。

在加強社區資源開發的過程中，上述通過黨建的整合和鏈接作用來補充資源的方式，不足以完全解決社區的弱資源稟賦問題。社區治理需要更豐富的經費和項目支持，需要更多的專職社區工作人員參與。基于這一認識，近幾年來全國各地在社區治理創新中強調加強街道職能的改革，要求街道逐步剝離經濟發展職能，重點做好基層社會治理工作。在此基礎上，通過街鎮等基層政府機構，加大對社區的直接性資源支持力度，主要機制為：一是加強書記、主任的政治和經濟待遇，建設班長工程或帶頭人工程，支持社區書記轉入事業編制;二是加強社區專職工作隊伍建設，如上海市的專職社區工作隊伍、成都市的社區專職社工隊伍等;三是加強社區基本經費保障，包括社區工作經費、黨建工作經費、項目專項支持等。

基層政府對社區的直接性資源支持，明顯地增強了社區治理的能力。但是，基層政府對社區的直接支持，又在某種程度上不可避免地帶來居委會行政化的傾向。居委會“去行政化”是社區治理研究的核心主題。陳偉東、李雪萍指出，社區行政化是一種不經濟的、不可持續的社區發展機制，社區行政化使地方政府越來越深地陷入“資源困境”（公共財政短缺）和“體制困境”。出現政府熱（政府熱心干預）、居委會干部累（居委會不堪重負）、居民冷（居民冷漠、觀望）的現象。②彭勃指出，單位制解體后的社區制階段，仍然有很強的行政化治理，但行政化治理是通過行政下沉實現對城市社會的有效管控，與單位制時期的社會與國家互嵌路徑差異明顯。同時，行政化治理在公共服務質量和回應性方面的有效性不足也降低了社會對城市基層政府人員的信任度和認同度，因此必須持續進行“逆行政化創新”。③蔡禾指出，城市社區始終存在著治理單元與社會單元的二重性，容易出現治理單元日益強化和社會單元日益弱化的問題。這就需要不斷推進政務、社務分離和完善基層群眾自治制度來使其回歸社會單元的定位。④基層政府對社區的直接性資源支持，又一次帶來居委會行政化的趨向。而更為重要的問題是，居委會越是行政化，在以社區黨組織和居委會為主體的社區治理中，就越是依賴基層政府對社區的外部資源供給。調研中發現，社區黨支部委員會、社區居委會（簡稱“社區兩委”）工作人員更愿意自稱為社區專職工作者，從而強化自身的體制內身份。這會進一步帶來連鎖性后果：第一，社區兩委在工作中更加期望和習慣于向基層政府申請獲得支持;第二，基層政府與社區兩委形成了更為緊密的工作關系，社區兩委實質上承擔了更多的行政任務，社區減負的呼聲再次出現;第三，基層政府通過項目申報、工作考核等方式，進一步強化了社區兩委在社區中的政治和治理責任;第四，從深層次看，社區兩委的行政化趨向一定程度上不利于社區自治精神的發揮。

這就出現了一個循環性悖論。社區治理資源越是缺乏，社區就越需要基層政府的資源支持;基層政府對社區的資源支持越多，社區兩委的行政化趨勢就越強;社區行政化趨勢越強，會在一定程度上傷害社區自治的活力;而社區自治的活力不足，社區兩委就越是期望和依賴于基層政府的資源補給。換言之，社區居委作為基層群眾自治組織的自治地位，與社區黨組織領導下的社區自治能力之間，存在一定的內在張力。這就是當前中國基層社區治理改革和創新過程中面臨的核心困境。

能否走出這一困境？侯利文認為，居委會去行政化從未完全得以實現，基層治理常常會經歷“行政化—去行政化”的反復循環，這取決于居委會的天然屬性。居委會自產生起就存在雙重屬性——行政性與自治性，并且行政性具有壓倒性的優勢地位;由于居民的自治性、福利性事務是嵌入在行政性中進行的，居于從屬地位，因此居委會去行政化常常帶來的是居委會的被邊緣化。①但是，這并不意味著可以支持居委會行政化，因為自治性同樣是居委會的天然屬性，而行政性常常會對自治性發揮反向作用。因此，居委會的雙重屬性恰恰意味著必須堅持“去行政化”，只有這樣才能在一定程度上維持行政性和自治性的相互平衡。

那么，如何在加強對社區資源支持的同時，一定程度上避免居委會行政化的趨勢呢？成都市在對社區治理的探索中，清楚地認識到了這一問題。在對社區的資源支持方面，成都市走了另一條路，對社區的資源支持不是“輸血”而是“造血”，使社區能夠自己生產資源，即社區資源再生。而政府對社區的一切資源支持都服務于社區資源再生這個目標，成都市將其稱為“社區賦能”。

二、 半經濟組織：居委會作為自治組織的定位和功能變化

社區賦能的成都經驗，最核心的內容是賦予社區一定的經濟職能。成都市在2017年10月頒布的《成都市社區發展治理“五大行動”三年計劃》中，明確提出要整合政府資源，制定鼓勵社區采用股份制、眾籌、資產入股等方式發展生活性服務企業的政策，扶持社會企業發展，并制定相關的辦法。①在各區的具體實踐中，更為明確具體的做法是，以居委會作為法人主體開辦社區社會企業，以期通過社區社會企業實現社區居委會的造血增能。

（一） 社區社會企業作為成都經驗的新起點

本質上而言，社區社會企業具有單位制時期社隊企業的傳統。1979—1983年，國務院提出大力發展社隊企業，增加集體收入，提高社員生活水平，農村集體經濟逐步興起;1984—2002年，隨著改革開放的發展，“社隊企業”更多地轉型和更名為“鄉鎮企業”，不再具有社區性質。但是自2003年以后，成都市推出民營企業發展十條“新政”，允許村民委員會、有集體經濟管理職能的居民委員會以集體資產出資入股或興辦公司，這使得具有社隊企業性質的集體經濟在一定程度上被保留下來并發展起來，但此時集體經濟的發展更多集中在農村地區而非城市社區。2017年以后，為了進一步支持城市社區的發展，成都開始鼓勵城鄉社區以特別法人資格創辦社會企業。2018年，成都市出臺《關于進一步培育社會企業促進社區發展治理的意見》，在全市開展了首批社區企業評審認定試點工作，此后社區社會企業快速發展，涌現出一批比較成熟的社區社會企業和社會企業家。②

成都市的社區社會企業是指在主要從事非農業生產勞動的人口所組成的社區內，由社區居委會作為基層群眾自治組織特別法人全資成立，開展經營管理，所得收益用于持續反哺社區、促進社會治理的特定經濟組織。從這一內涵來看，社區社會企業不同于舊的社隊企業，它不具有原有集體經濟的分紅功能，其主要目標不是經濟發展和社會福利，而是反哺社區和促進社會治理。為了支持社區社會企業的發展，成都市采取了一系列配套支持措施：一是采用“先培育、后認定”的發展模式，提出“社會企業不是經登記而成立，而是經認定而成立”，認定前的社區社會企業為準社會企業。二是城鄉社區（居委會、村委會）作為特殊法人，采取資產入股、眾籌等方式興辦社會企業。三是放寬社會企業在經營場所、經營范圍和名稱等方面的登記條件。③截至2020年6月，成都市共有181家城鎮社區社會企業，其中涉農社區社會企業有131家，城市社區社會企業有50家。

在這里，我們可以看到街道與社區改革完全相反的方面。近十年來，街道管理體制改革的主要方向是逐步剝離街道的經濟發展職能，通過內設機構調整和執法權限的下沉，使街道更加專注于基層社會治理的職能。正是在此基礎上，北京市推動“街鄉吹哨、部門報到”改革、廣州市推動“令行禁止、有呼必應”改革、上海市推動了街道社區治理體系的“1+6”改革。成都也在這一精神指導下，制定了《關于轉變街道（鄉鎮）職能促進城鄉社區發展治理的實施意見》。但在厘清和轉變街道管理職能的同時，在社區居委會層面，成都市的探索又有其自身的特點，它賦予社區一定的經濟職能，并進一步提出整體性的社區造血增能計劃。從某種意義上說，成都采用了一種與上海等地完全不同的社區治理模式。在上?！?+6”改革中，在居民區層面，解決社區治理資源不足的主要方式是通過人員、資金、項目等形式向社區下沉資源，從而進一步加強街道與社區之間的聯系，因此有比較強的行政化特征。成都雖然也強調街道對社區的人員、資金、項目的下沉，但與此同時，為進一步擺脫社區對街道的行政和資源依賴，成都市認可以“社區社會企業”的方式提升社區自身的“造血”功能。

“社區社會企業”的出現，帶來基層治理理念在兩個維度上的變化。第一，從“社區治理”向“社區發展治理”的變化。在過去二十年中，城市社區發展經歷了從“社區管理”向“社區治理”的理念轉變，所謂社區治理，更明確地說就是加強社區層面的自治、法治、德治，這幾個維度都主要強調社區居委會的治理維度，強調其治理職能。①而成都市推動社區社會企業試點，更加強調社區的發展維度，提出要改善社區經濟、文化、社會、生態狀況，推進社區高質量發展、居民生活品質提升與城市發展轉型同步，與此同時賦予居委會一定的經濟職能。這就將“社區治理”的理念進一步發展為“社區發展治理”。為此，成都設立市委城鄉社區發展治理委員會，建立市城鄉社區發展治理工作聯席會議制度，并出臺了促進城鄉社區發展治理的“1+6+N”文件。第二，從“黨建引領”向“黨建賦能”的變化。黨建引領是社區治理的一個核心原則。所謂黨建引領，一方面意味著黨組織在社區治理中起著核心和領導作用，同時承擔更大的治理責任;另一方面也意味著黨組織在社區治理中發揮作用也要遵循黨建工作的原理，更多地承擔“超越者、引領者、聯結者、整合者”的角色。②而成都社會企業的實踐，一方面強調上級黨組織對社區黨組織在經濟發展方面的支持，另一方面由于居委會主任需要擔任社區社會企業的法人代表，因此也重新調整和強調了社區維度的“黨組織—居委會”關系。在此基礎上，成都市進一步提出“賦能”的理念，開始探索黨建賦能社區治理的新理念。

（二） 社區發展治理過程中的“空間讓渡”

不過，僅僅在治理理念和認識上的變化，并不足以真正使居委會承擔起經濟職能。社區社會企業作為企業的一種類型，從“產出”維度看必須能夠帶來一定的經濟績效;而從“投入”維度，居委會作為社區社會企業的發起人，也必須有一定的有效資源作為“初始投入”。然而，從先天條件看，居委會作為生活空間中的基層群眾自治組織，其弱資源稟賦恰恰使其并不具有可供經營的資源條件。基于此，成都在黨建賦能社區發展治理的過程中，就出現了對社區居委會的“空間讓渡”舉措。

在實踐中，居委會在發起社區社會企業時，更多地通過利用公共空間（如公共停車位、社區廣場、廣告牌、臨時售賣亭、社區活動場所等）來開展經營性活動。作為具有一定公共治理職能的社區居委會，在社區公共空間利用方面，具有先天的便利條件。但是，利用公共空間開展經營性活動，也有三個基本的限制性條件：第一，在居委會隸屬關系下必須有相對成規模的公共空間;第二，社區居委會對這些空間有經營使用的權利;第三，出于持續經營營利的考慮，這些空間應該為開放性空間，能夠最大限度地向居民開放。

因此，開辦社區社會企業不僅僅是一個理念轉變和政策準許的問題，同時也是如何能夠向居委會讓渡更多、更優質、更集約的公共空間的問題。在此方面，成都市對社區居委會的空間讓渡主要有五個方面：第一，在理念上，堅持向社區居委會提供最優質的空間資源;第二，在空間上，以每百戶居民不低于30平方米的標準，推進社區綜合服務設施標準化建設，在有條件的地方建設大規模的社區綜合體;第三，在方式上，通過國資劃撥、底商返租、區域共建、市場化購買等方式，完善社區服務配套設施，而新建社區公共配套設施與住宅同步規劃、同步建設、同步交付使用;①第四，在配套上，給予社區居委會更大更靈活的空間管理權限，使社區居委會有權管理和利用居委會辦公場所和社區綜合服務設施周邊的廣場、綠地等公共空間;第五，在區位上，由于上述空間在住宅小區內很難找到，因此成都將社區居委會的辦公場所設置在居民住宅小區之外。

在城市中，土地和空間是城市經濟發展的核心資源，因此空間讓渡的背后是利益讓渡。對社區居委會配套空間的調整，意味著政府需要以更大的決心和更多的投入向市民和社區讓渡利益。也正是在此基礎上，成都市的社區社會企業得以在較短的時間內發展起來。在《成都市社區發展治理“五大行動”三年計劃》中，要求2018年開展社區生活性服務企業試點;2019年提煉試點經驗，制定全市統一的扶持社區參與生活性服務企業的辦法;2020年全市社區舉辦社會企業的機制全面形成。

（三） 具有半經濟組織特征的社區居委會

社區社會企業的出現，使我們需要重新認識社區居委會的定位和功能。事實上，盡管在法律意義上，居委會被定位為基層群眾自治組織，但這一組織卻天然具有“二重性”特征。②這種二重性使得居委會這一組織具有雙重角色：一方面，社區作為居民的生活共同體，居委會承擔著代表居民利益、維護居民權利、開展公共治理的“代表人”角色;另一方面，社區作為街道等上級政府下沉人員、資金、項目的下一級組織，在實踐中必然承擔著上級政府的“代理人”角色。值得注意的是，在中國特有的基層政治結構中，這種二重性又是統一的，在“基層政府—社區居委會—居民群眾”結構中，社區居委會起著承上啟下的結構性作用。因此，我們可以說社區居委會的“二重性”是由居委會作為基層政府和居民群眾之間的中介組織的地位所決定的，在結構上具有“居間性”特征。

這種居間性使得居委會作為群眾自治組織既不能被看作社會組織，也不能被看作政治組織，而是與國家政治生活中的群團組織一樣，具有“半政治組織”的特征。但是，社區社會企業的出現進一步改變了社區居委會的組織功能，它已經不僅僅是半政治組織，在某種意義上也是經濟組織。不過，一方面，社區社會企業通過居委主任擔任法人代表，聘請職業經理人等方式實現個體化經營;另一方面它并不以個人或集體的利潤分紅為目的，其利潤所得要全部用于社區的集體福利。因此，開辦社區社會企業的社區居委會在經濟功能上也具有“居間性”特征，可以被視作“半經濟組織”。在成都，社區社會企業的出現改變了社區居委會的組織定位和功能，它不僅是“半政治組織”，同時也是“半經濟組織”。

三、 社區在大門外：社區空間結構和治理形態的轉變

基層政府對社區居委會的空間讓渡，從根本上改變了中國城市中的傳統社區形態。從居委會的角度看，傳統城市社區的居委會主要設置在住宅小區之內，利用住宅小區內數量不多的公共空間配套開展活動。而成都將住宅小區之間的公共空間集約起來，將其轉化為居委會的辦公場所和活動場地，實際上是將居委會設置在住宅小區之外。換言之，對小區內居民來說，就形成了“社區（居委會）在大門外”的治理結構。其連帶性的結果是從整體上改變了中國城市社區的空間結構。

（一） 城市治理中的封閉社區和行政社區

從空間結構看，西方國家的城市社區主要是開放社區，而中國的城市社區主要是封閉社區。所謂封閉社區，有三個方面的突出表現：一是社區呈集中居住的形態，社區密度較大;二是每個社區都有院墻、大門，社區內道路屬于小區居民共享的內部道路;三是社區在一定程度上實行半封閉式管理，大多數社區的大門口設有門禁和保安。封閉社區對城市生活有一定的好處，一方面圍墻、門禁等物理屏障的設置會強化居民對個體“家”的概念的認知以及小區內部群體共同身份的認同，同時也能夠滿足居民對私密空間的需求和想象①;另一方面，封閉社區普遍規模較大，小區平均面積為12～20公頃，戶數有兩千戶以上②，因此能夠在一定程度上降低管理成本，居民繳納的物業費相對較低。但是，從城市基層治理系統來看，封閉社區也會帶來許多問題。第一，小區內部共有產權在法律上的認定賦予封閉小區強烈的排他性和壟斷性③;第二，越來越多的超大型封閉社區在物理空間上將城市碎片化分割，社區內部道路的私有化加劇了城市道路的緊張和分裂。④

居住結構的封閉性特征，使得“社區”在中國語境中有更為復雜的含義。第一，在文化意義上，社區是指一個生活共同體。與西方語境中的社區含義相同，它首先承擔的是生活功能而非經濟功能，是指地域相近，由具有共同傳統、共同文化或共同生活習慣的人組成的鄰里。第二，在空間意義上，社區是指以住宅小區為主的地域性居住單元。由于中國城市的居住單元多是封閉社區，因此在中國，“社區”一詞還有顯著的地域內涵，是指一個個相對獨立的住宅小區。第三，在行政意義上，社區是指以居委會為主體的管理范疇。在中國城市中，街道是最基層一級的政府管理機構，在街道之下，以居委會為主體形成了若干基本的管理單元。這一管理單元也叫社區。在這一維度，社區實質上是居委會的“轄區”。2000年，《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》明確指出，“目前城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后做了規模調整的居民委員會轄區”。社區含義在中國語境中的多維性，使得我們在理論研究和工作實踐中常常對社區的不同含義混合使用。當我們講“社區轉型”時，社區是文化意義上的;當我們講“社區治理”時，社區是空間意義上的;而當我們講“社區居委會”時，社區又是行政意義上的。

但也正是這種復雜性，揭示出中國城市社區的另一個特征：行政社區。所謂行政社區，有三個方面的突出表現：一是居委會是識別社區的主要標志，一個社區對應設置一個居委會，居委會承擔社區內主要的治理職能;二是社區具有清晰的邊界，這一邊界由基層政府（不設區的市、市轄區的人民政府）進行劃定和調整;三是作為群眾自治組織的居委會明顯地承擔有一定的行政職能，既要協助街道等基層政府完成規定的或臨時的行政事項，也要面對居民開展一定的行政性公共服務。

封閉社區和行政社區是中國城市社區的兩大特征。但是，封閉社區的邊界和行政社區的邊界又并不是重合的。住宅開發、規劃和建設的自發經濟過程，使得以住宅小區為單元的封閉社區在規模上大小不一。而在行政社區中，由于基層政府要為居委會配置人員、場地、資金、項目等資源，因此必須考慮居委會設置的規模和成本，這就決定了居委會所轄社區的邊界無法與住宅小區的邊界相一致。根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，居民委員會根據居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內設立。但在具體工作中，每個城市一般有一個統一標準，并不局限于七百戶的上限，例如上海市社區規模大約在一千戶左右。這就使行政社區和封閉社區之間形成更為復雜的關系，有的在一個小區內設置一個居委會;有的是幾個小區設置一個居委會;在規模較大的社區中，一個小區可能設置幾個居委會。

封閉社區和行政社區同時存在又并不重合的情況，為中國的城市社區治理帶來兩個特征。第一，基于封閉社區的特點，由于居住結構相對封閉，小區成為中國城市中最為基礎的治理單元，城市基層社會治理的精細化歸根結底在于小區治理。第二，基于行政社區的特點，盡管居委會設置有一個一般性標準，但這一標準相對比較寬泛，彈性空間較大。城市基層政府可以根據治理的實際情況，調整居委會設置范圍的大小。換言之，社區邊界可以通過行政化手段進行收縮和調整。

（二） 走向半開放的“組團式社區”

傳統城市社區將社區兩委設置在封閉小區內的做法，事實上加強了中國城市社區的行政化特征，并帶來本文開頭所講的“弱資源稟賦”。而成都市對社區居委會的賦能和空間讓渡，帶來了行政社區邊界的變化，從而使成都市的社區具有獨特的形態。一是“社區在大門外”的關系結構。如前所述，在“空間讓渡”的過程中，成都市的顯著特點是將居委會設置在住宅小區的大門外，從而在居委會和居民之間形成了“社區在大門外”的關系結構。這明顯地不同于其他地區將居委會設置在居民住宅小區內的形式。二是“組團式社區”的空間結構。由于“社區在大門外”，因此成都的一個居委會不只對應一個小區，而是對應若干個小區，小區和小區之間的商街、廣場、綠地全部成為居委會活動的公共空間，因此若干小區、商街、廣場、綠地等共同構成了一個組團式社區。三是“街區聯動”的治理結構。由于社區內的“組團式”特征，在黨組織和居委會的牽頭下，開始加強住宅小區之間、小區與商鋪之間的治理聯動。例如，部分住宅小區物業聯合起來承擔了商街的夜間巡邏保衛工作。

之所以稱成都社區形態為“組團式社區”，是由于它與西方城市的開放社區不同，成都社區空間內的住宅、商業、綠地仍然是有物理邊界的，住宅小區的圍墻仍然是私人生活和公共活動的重要界限。但“組團式社區”與原有的封閉社區不同，它是若干住宅小區和部分商街、綠地的合并，因此也完全突破了居委會在住宅小區內活動的傳統社區治理結構。

因此，“組團式社區”是居于封閉社區和開放社區之間的一種中間形態，它是一種“半開放社區”。這種社區形態的形成，并非僅僅是基層政府對社區居委會辦公和活動空間的支持，還涉及更廣范圍內的社區空間改造。更重要的是，成都市已經注意到社區開放對優化社區治理的重要意義，因此通過空間微更新、空間改造和對空間的重新規劃，努力推動封閉社區向開放社區的轉型升級，主要包括四個方面：第一，在居民區內推動社區改造和社區微更新。在老舊社區中，利用社區閑置空間、地下室等打造“鄰里茶吧”“臺燈書房”“共享玩具”等公共空間，盤活社區資源。在新興社區中提升社區公園、社區廣場等公共空間建設品質，進一步豐富休憩設施。第二，在街巷間實施“背街小巷綜合整治”。開展“拆除公共區域的違法建筑、拆除有礙開放空間的圍墻、增加城市公共綠地”的“兩拆一增”專項行動。開展城市社區“小游園、微綠地”建設，實現“300米見綠、500米見園”。同時打造開放街區，引導老舊社區拆除封閉大院圍墻，不鼓勵新興社區建設封閉式小區，全面推行敞開式社區建設。第三，在駐區單位內，提倡單位內空間的開放共享。提倡國有企（事）業單位開放周邊的非公共或半公共通道，同時按控制性詳細規劃新建市政街巷通道，織密城市道路網。第四，為了提升社區的資源稟賦，推動部分現有社區合并，使小社區進一步變成大社區。在2018—2035年的社區發展治理總體規劃中，成都市提出進一步調整社區規模和數量，調整后全市城鄉社區合理數量區間為 3900 至 4200 個，其中城鎮社區為 2150 至 2250 個，產業社區為 250 至 350 個，鄉村社區為 1500 至 1600個。①

空間更新、空間改造和空間規劃會影響社區治理的結構，也會提升社區發展的水平。成都市從推動社區發展的角度，將空間改造進一步提升到場景學的高度。在《成都市城鄉社區發展治理總體規劃（2018—2035年）》中，提出要打造社區發展治理的七大場景，包括精準高效的服務場景、友愛包容的文化場景、綠色低碳的生態場景、品質宜人的空間場景、活力多元的產業場景、共建共享的共治場景和互聯互動的智慧場景。

四、 院落（小區）自治：黨組織領導下居民小區治理體系的重建

不得不指出的是，黨建賦能社區發展治理的成都模式，也并非毫無缺陷。從結構政治學的角度看，任何一種制度和機制在通過結構調整獲得制度創新優勢的同時，可能會帶來新的短板和問題。社區社會企業在成都的試點，帶動了半開放的組團式社區的出現，從而根本上改變了舊的城市社區形態，形成了“社區在大門外”的新治理格局。其優點在于：一是實現了對社區居委會的賦能，改善了社區的原有弱資源稟賦;二是通過做強做大社區居委會，推動了社區自治功能的回歸，提升了社區自治的能力和水平;三是社區資源的豐富和自治能力的加強，也降低了社區對街道等上級政府的依賴，并進一步減輕了基層政府的治理負擔。

但是，“社區在大門外”這一治理格局也為成都帶來了新的問題。這一問題就是，當社區居委會設置在住宅小區的范圍之外時，成都社區治理的主體實際上形成了“三級管理、五級網絡”的體系。所謂三級管理，即市委市政府、區縣黨委和政府、街道黨工委和派出機構（鎮黨委和鎮政府）;所謂五級網絡，即市、區（市）縣、街道（鎮）、社區、居民小區五級治理單元。

從五級網絡看，“社區在大門外”并不能改變小區始終是城市社區治理的最基本單元這個事實。治理的結構改變了，治理的基本任務并未改變。陳堯指出，隨著我國商品房制度的改革，有明確邊界的住宅小區是居民自治以及逐漸興起的業主自治空間，同時住宅小區也是國家權力觸角延伸的政府治理空間。因此，小區是社區治理的基本單元，中國的社區治理說到底是小區治理。①

因此，成都“社區在大門外”的治理模式，實際上就存在一個結構性的問題。在傳統的社區治理結構中，社區居委會作為“代表人”和“代理人”的雙重性組織，承擔著小區治理的責任和職能。而當“社區在大門外”，居委會主要在小區之外的空間和場景中發揮作用時，住宅小區內部以誰為主體來治理以及如何實現有效治理呢？

成都市實際上也注意到這一結構性的問題，因此提出了院落自治的理念。成都市城鄉社區發展治理30條明確提出，要深化院落居民自治制度以及村（居）務公開和民主管理制度，深入推進院落（小區）、農民集中居住區居民自治。①2018年6月，成都市下發《關于進一步加強居民小區黨組織建設的指導意見》，推進居民小區（物業小區、傳統居民院落、集中安置小區等）黨組織建設，構建“街道（鄉鎮）黨（工）委—社區黨組織—小區黨組織”三級黨組織架構，形成“小區黨組織+業主委員會+物業機構”三方聯動的治理和服務體系。②2020年4月，成都市進一步出臺了《關于深化和完善城鎮居民小區治理的意見》，進一步對小區內居民自治提出了指導性的組織機制。具體來說，成都市推進小區治理的機制主要有三個方面③。

（一） 推動小區自治組織的賦能和歸位

小區作為居民的共同生活空間，需要一個可以代表小區居民集體利益的自治組織。一般而言，社區中存在居委會和業委會兩個代表性組織，居委會由居民選舉產生，代表居民利益;業委會由業主選舉產生，代表業主利益。對于傳統的社區治理來說，居委會和業委會在利益代表上有一定重疊，因此也導致了居委會和業委會在社區治理的實際行動中常常產生一定的沖突。成都市“社區在大門外”的設置方式，反而在一定程度上區分了居委會和業委會的治理邊界。成都市并未在小區內設置一個新的居委會，而是要求社區居委會積極支持業委會在小區治理中發揮作用，從而在居委會和業委會之間產生了一定的良性互動?！蛾P于深化和完善城鎮居民小區治理的意見》中指出，支持成立業主（居民）自治組織，并鼓勵支持社區專職工作者、小區黨員、“兩代表一委員”等業主作為業主大會籌備組成員依法參選業主委員會委員。而在一些暫不具備業主大會成立條件的小區，建立小區議事會、院落管委會等自治組織，實現小區（院落）自治組織全覆蓋。

（二） 同步加強黨組織對小區治理的領導

業委會的建立和真正發揮作用，有利于小區利益的集體表達。但可能出現的一個新的問題是，在此基礎上如何同時加強社區黨組織對小區治理的領導呢？為了加強黨對社區治理的領導，同時加強對業委會合理合法發揮作用的引導，成都市主要探索了幾個方面的機制。一是在居民小區內單獨組建黨組織，黨組織成員由社區黨組織成員和小區業主委員會、物業服務機構、社會組織中的黨員負責人構成。對黨員人數過少而暫不符合黨組織成立條件的通過聯建黨組織、選派黨建指導員建立黨的工作小組。二是推行居民小區黨組織與業主委員會雙向培養、雙向進入制度，推動新成立業主委員會中黨員比例不低于50%。同時，把黨組織的領導全面植入小區業主管理規約、業主大會（業主委員會）議事規則。三是小區黨組織不代行業委會職責，但通過各種方式加強對業委會的指導和監督，加強業委會工作的規范化。其中主要包括：健全居民小區管理規約、業主大會議事規則、業主委員會工作規則和監督規范等制度;探索建立業主委員會在物業服務機構選聘、物業管理區域環境改造、公共設施完善、動用大額維修資金等重大事項表決前向社區報告機制;完善業主大會及其業主委員會運行信息公開機制;建設統一的業主電子投票表決信息系統和數據庫;等等。四是為解決業委會和物業專業化能力不足問題，為更有效地支持業委會和物業公司開展工作，探索社區黨組織向業委會和物業公司分別派駐業委會社工和物業社工的管理模式。

（三） 支持專業部門在小區內的專業治理

在發揮院落（小區）自治的基礎上，成都市通過建設各類協調性平臺，推動社區外各級黨組織、駐區單位和行業部門加強對小區治理的專業化支持。一是發揮各級黨組織的政治優勢和行業部門的管理優勢，整合黨建資源、行政資源和社會資源等下沉到居民小區。二是堅持以鎮（街道）黨組織為領導，以社區黨組織為核心，以居民小區黨組織為引領，以業主委員會、物業服務機構為基礎，建立黨員群眾互聯互動、共建共治共享的居民小區聯動工作體系。三是在小區內搭建社區和居民小區黨組織、業主委員會（或院落居民自治組織）、業主代表、物業服務機構的溝通交流平臺，組織動員各主體依法有序參與小區治理。四是在各類具體議題上，通過壩壩會、議事會等形式形成居民自治協商的各類協商性平臺，引導小區居民有序參與小區自治。

傳統的小區治理模式，特別強調基層政府對小區的資源下沉，強調以社區黨組織和居委會為載體對居民小區的精細化管理。與傳統模式相比，小區治理的成都模式在快速完成小區綜合整治等目標上并不占優勢。但正因為如此，成都模式在培育社區自治的維度反而具有更加重要的意義：第一，有效發揮了業委會、院落管委會等組織的作用。有強利益代表特征的業委會并非小區治理的絆腳石，成都市在小區范圍內首先強調支持業委會作為代表主體和自治主體的作用。第二，理順社區黨組織與業委會、物業公司之間的關系。在小區內如何既加強黨組織的領導，又不傷害業委會等自治組織的活力，一直是爭論不已的話題。成都市強調黨組織通過制度化程序加強對業委會的監督。第三，減少了基層政府和社區黨組織對社區治理事務的包辦代辦。在無法通過協商解決，需要政府有關部門支持的小區整治等事項上，成都市提出了“先自治后整治”的原則，要求在小區自治和協商程序結束之前，在小區居民達成共識之前，街鎮政府部門、社區黨組織和居委會都避免介入，以此來解決傳統治理中居民參與不足和政府兜底包辦的問題。

五、 走向社區信托：“弱代表集體主義”難題及其破解

為擺脫本文開篇所提到的中國基層社會治理中的循環性悖論，成都市獨辟蹊徑，探索了“社區在大門外”的治理模式。但當成都市通過“院落（小區）自治”的模式重新開始關注小區治理之后，我們發現在小區中存在著基層社會治理不得不面對的第二個循環：中國封閉社區中繳納的物業費標準是相對較低的，物業公司為追求利潤，往往通過減少服務項目或降低服務品質來節約成本，結果會引發部分業主的不滿而拒繳物業費，物業費繳納比例的降低會使物業公司進一步降低服務質量，從而容易形成惡性循環。

（一） 社區治理中的“弱代表集體主義”

業主與物業公司之間的矛盾，是中國住宅小區治理的一個突出問題。之所以如此，其根本原因是業主作為個體行為者，人數多而分散，很難形成統一有效的集體行動，也較難實現對物業公司的監督和制約。為解決這一問題，《物業管理條例》和《中華人民共和國物權法》支持業主通過業主大會選舉成立業主委員會來實現對小區集體利益的代表。問題在于，業委會常常有兩個方面的問題：第一，業委會容易引發業主的集體行動，從而為基層治理帶來壓力，因此基層政府需要對業委會進行適度干預;第二，業委會通常不是一個專職機構，沒有專職人員和專業人員，很難對物業公司進行有效監督，也很難有效回應居民的多元訴求。因此，業委會雖然在制度上實現了對集體利益的代表，但仍然無法真正代表業主及時處理小區的各類公共事務，因此業委會實際上是“對業主集體的弱代表”。

如何解除這種“弱代表的集體主義”困境呢？通常的思路是政治維度的，或者是在小區內進行更規范的選舉程序，加強業主對業委會的權力制約;或者是強調社區黨組織和居委會作為第三方的作用，加強對業委會的外部支持和監督。從實踐情況看，在基層自治制度化程度相對較低的情況下，政治維度的解決方案都收效甚微。在這一背景下，成都市在小區治理中提出了經濟維度的解決方案——社區信托。

成都市的新探索首先是基于對小區治理結構的三個方面的發現：第一，小區治理困境的核心問題是業主大會失能，而不是業委會失能。業主很難通過業主大會對業委會進行有效監督，也很難通過業主大會更換物業公司。因此，在業主和物業公司之間是“弱—強”的契約關系，這種契約關系很難得到如實履行。第二，小區治理是“業主—業委會—物業公司”的三維關系。這種三維關系中最突出的特點是，業主是物業管理的受益人，但業主卻不是物業管理的委托人。第三，小區物業管理費是“物業公司服務性酬金和公共維修支出”的二元結構。其中公共維修支出的需求是剛性的，但同時也是最容易被濫用的。

這三個發現為解決“業主—物業公司”矛盾打開了新思路。在經濟制度中，有一種信托制度，如信托基金，其設計的初衷就是解決在經濟契約中出資人和受益人相分離的特殊情況。于是在經濟信托制度中，出現了“委托人—受托人—受益人”的三方關系。而這種三方關系較完美地適配于小區治理中“業主—業委會—物業公司”的三維關系。因此，成都市在小區治理中引進了經濟中的信托制，開始了對社區信托的探索，即信托制物業。

（二） 以規范物業管理為中心的“信托制”探索

信托制物業的核心做法包括以下幾個方面：第一，重新定義物業管理費。物業管理費不是交給物業公司的服務費，而是與其他公共收入一樣是業主共有資金。信托制將物業費與物業專項維修基金、共有物業收益、其他費用和收入一起設置為業主共有基金，所以物業費不再是由單個業主交給物業公司，而是繳納進業主公共賬戶。第二，明確業主的受益人權利。信托制賦予受益人類似“股東”的共益權，使得任何單個受益人都具有對全部管理事務的知情權、監督權與訴訟權。因此在信托物業中，支持通過單個業主的自我維權來實現全體業主的維權，便于對受托人進行監督。第三，由第三方擔任信托監察人。設置監察人崗位，街道辦事處、社區、派出所與社會組織皆可成為信托監察人，與業主一樣對小區事務有知情權，是區別于業主與物業管理人的中立第三方組織。第四，全過程的公開透明。小區設立對公賬戶，主要有三種來源：一是以業主大會（或院落居民自治組織）具名的銀行對公賬戶;二是物業管理人為小區單獨開設的銀行賬戶;三是對暫時只能開立業委會賬戶的地區，可以先將業委會賬戶按照小區對公賬戶來使用。小區對公賬戶的使用情況應當對每個業主公開透明，每個業主都可以隨時查詢。對公賬戶為“雙密碼賬戶”，有兩個密碼，一個是賬戶的支取密碼，另一個是賬戶的流水單電子查詢密碼。業主可以通過查詢密碼隨時查詢賬戶收支情況。

信托制物業實際上是通過將物業管理費存放在第三方賬戶，通過全過程公開透明的方法來實現業主對物業公司的監督。信托制物業的實施也有三個限制性條件：第一，小區需要成立具有代表性的業委會或院落自治委員會;第二，物業公司需要轉變對自身的定位，由營利性企業逐步轉型為社會企業。第三，企業制度中的信托基金通常不是由受益者繳納的，而業主共有基金中的物業管理費需要業主定期繳納，較強的利益相關性可能會使個別業主做出非理性決策，這就需要通過合理機制有效協調不同業主之間的矛盾。

六、 結論

2000年以后的中國社區治理有兩種較為成型的模式。一種是偏社會化的模式，主要做法是加強對社區組織的培育，加強社區與專業社會組織的合作，通過各種委托形式，充分利用群眾組織和社會組織實現對社區的委托治理。另一種是偏行政化的模式，主要做法是將社區作為網格化管理的一個基本單元，通過投入人力物力，通過不斷的資源下沉加強對社區的管理和治理。過去十年中，在城市治理精細化的理念下，偏行政化的模式更容易得到各地的青睞。在不斷向社區下沉資源的過程中，為盡可能減少社區行政化的趨勢，各地都通過清單制等方式強調對社區的減負，這實際上是一種減責賦權的基層治理模式。而成都市的社區治理別具一格，走“社區賦能”的第三條道路，從而帶來社區治理理念、空間結構和治理結構的整體改變。社區治理的成都經驗具有重要意義，它通過對社區社會企業、院落自治、信托物業等機制的探索，為當代中國的社區治理提供了新的路徑和模式。

（責任編輯：余風）