“三權分置”視角下宅基地使用權放活的多主體聯動機制

牛星

[摘要] 本文以上海市城鄉結合部L村的試點案例為研究對象，充分考慮宅基地使用權流轉過程中多元主體的參與角色和利益訴求，基于主體協作和資源依賴的理論支撐，構建和研究“政產學研農”多主體聯動機制。本文主要運用實地調查法和案例分析法，對案例中多主體聯動機制進行分析，我們可以看出L村宅基地使用權流轉試點的多主體聯動機制有效放活了宅基地使用權，實現了多元主體的利益需求，能夠助力鄉村振興。但是L村宅基地使用權流轉的聯動機制在各個主體層面都存在制約試點項目運行的現實困境，建議通過明確村委會角色定位、完善土地用途管制制度、增強農戶參與意識、做好農宅更新與鄉村文化的融合等途徑，優化宅基地使用權流轉的多主體聯動機制，推進宅基地三權分置制度的發展完善。

[關鍵詞] 三權分置? 宅基地使用權? 多主體? 聯動機制

[中圖分類號] F301.2

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2020）05-0085-11

一、 引言

十九大報告提出了鄉村振興戰略，宅基地作為農村土地的重要組成部分，在鄉村振興中扮演著重要角色。通過對農村宅基地的有效利用，不僅可以盤活農村宅基地的存量價值，同時可以提高農民生活水平，增強農民生活的幸福感和獲得感。宅基地不同于城市土地，因其體現為農村集體的成員權、擔負著農民的居住保障功能而被禁止轉讓。①長期以來，我國宅基地一直處于“兩權分離、一宅兩制、限制交易”的狀態之中，這樣的制度安排在一定歷史時期內保障了農村宅基地管理秩序的穩定。②但隨著城鄉社會結構、空間結構演化和經濟體制改革深化，農村宅基地的基本居住保障性功能正在弱化。③現行宅基地制度存在的問題和挑戰也日益突出，主要表現為用地供需矛盾尖銳、新增宅基地取得困難，同時閑置、低效宅基地增多，很多宅基地處于“沉睡”狀態，宅基地隱形非法交易屢禁不止等。

2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》?；谠圏c改革的實踐探索，2018年中央一號文件中提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，適度放活宅基地和農民房屋使用權，表現為將宅基地的權利結構由“集體享有宅基地所有權—農戶享有宅基地使用權”的“兩權分離”結構轉變為“集體享有宅基地所有權—農戶享有宅基地資格權—農戶或者流轉受讓主體享有宅基地使用權”的“三權分置”產權重構。④⑤ “活”是貫穿整個“三權分置”改革的關鍵點，放活宅基地使用權，可以增加農民的財產性收入⑥，為盤活宅基地存量資源、構建宅基地使用權市場提供重要的制度保障。

目前，已有學者通過對政府主導、集體推動和農民自發三種宅基地使用權流轉模式的研究，認為這三種模式都需向市場自由流轉轉變。⑦無論是義烏市的宅基地流轉市場，還是上海松江區的農民集體入股模式，都體現了在宅基地流轉中引入市場機制的必要性。但是宅基地流轉過程并非一般商品市場中簡單的消費者與生產者之間的二元關系。宅基地流轉表面上是土地利用規劃中以政府治理為主導的科層模式下的治理手段⑧，政府通過對宅基地流轉模式的試點來改善土地粗放利用，促進鄉村經濟的發展，但實際上卻是多元主體共同驅動?；鶎诱畬τ谡厥褂脵嗔鬓D模式探索有著政策設計的責任驅動⑨，農戶本身對于居住環境改善的利益訴求以及市場機制中很多主體對于宅基地使用權的需求都促進了多元主體的共同參與。因此，本研究在“三權分置”的制度改革要求下，以上海市城鄉接合部L村的試點案例為觀察對象，立足于宅基地使用權流轉的探索與模式創新，在傳統的政產學研主體結構上增加“農戶”這一主體，充分考慮農戶在宅基地使用權流轉中的意愿和訴求，構建宅基地使用權流轉的“政產學研農”多主體聯動機制。本文運用主體協作與資源依賴理論，通過對案例中聯動機制的運行機理和現實困境的系統分析，探討在宅基地制度改革過程中使用權流轉的創新模式與優化建議。

二、 多主體聯動的理論基礎與概念模型

多主體聯動機制能夠為宅基地制度改革提供重要的理論分析工具，有助于從多元主體的角度對宅基地使用權流轉的實踐模式進行全面分析。多主體聯動機制的構建需要理論層面的系統思考和梳理，從而構建合理的分析模型。

（一） 理論基礎

1. 主體協作理論。多主體聯動機制最早產生于企業的經濟行為，國外不同學者分別從組織間關系視角、組織結構視角、集體行動邏輯視角對協作的概念進行界定①，從協作機制的發展來考察聯動機制。隨著新公共管理運動的興起，協作機制逐漸運用于公共管理之中，是指一種在多樣化組織中的運作過程，能解決在單一組織中不能解決或者不容易解決的問題。②更有學者從應急協同服務的差異性和應急協同制度的嵌入性視角將政府與社會組織的協同關系分為疏離模式、互補模式和替代模式。③組織之間的協同基礎是合作機制，20世紀80年代我國政府將協作理論應用于聯動機制的構建中，提出了“產學研”相結合的戰略主張，并開始實施產學研聯合開發工程，取得了一系列成就。④隨后，政產學研作為多主體聯動機制的一種主流方式也得到了廣泛的應用，常見于分析大學、產業、政府之間的互動關系。⑤國內學者對于政產學研的研究集中在其合作模式探索、創新問題分析以及影響因素等方面⑥，這些理論探討為本文農戶視角的聯動機制構建提供了有益的借鑒。

2. 資源依賴理論。該理論產生于20世紀40年代，并在70年代以后被廣泛應用到組織關系的研究中。資源依賴理論能夠為不同類型組織之間的協作與發展提供重要指導。①根據資源依賴理論的基本原則，任何一個組織都需要維持生存的資源，這些資源可以通過周圍環境或者更簡便的方式從其他組織中獲取，在這個過程中權利安排對不同組織之間的關系產生重要影響。②與結構權變理論強調組織對環境的適應性不同，資源依賴理論的一個鮮明特點在于，它強調通過組織間合并、聯合、游說或者治理的方式來改變環境，從而讓環境來適應行動者。③資源依賴理論與主體協作理論相輔相成，能夠幫助管理者和參與者認識到各成員之間相互依賴的關系，為組織之間的資源獲取提供聯動服務。國內很多學者將該理論應用于對政府、企業、客戶、民間組織、農業合作社、農戶等很多類型組織的互動機制研究中。④⑤

本文基于主體協作和資源依賴的理論視角，結合農村宅基地使用權流轉的試點案例，考察宅基地使用權流轉過程中多元主體之間的資源依賴與競爭特征，分析在資源稟賦差異和主體利益訴求下，如何實現各利益主體之間的有效聯動，構建合理可行的聯動機制，實現“一加一大于二”的聯動效應。

（二） 概念模型

廣泛的協同創新具有如下特征：一是創新效率的高效性，即協同創新通過對各參與主體資源的優化配置，保證了整個體系創新的高效性;二是創新資源的易得性，即協同創新各參與主體依靠彼此間的實時交流，在人才、資金、技術、信息等資源的獲取上更為容易;三是創新成果的共享性，即協同創新各主體之間利用共享平臺可以相互學習交叉知識、共同享用研發成果，進而提高參與主體的技能和核心創新力;四是創新的持續性，即協同創新中信息的雙向傳遞，促進了各參與主體間長久的交流互動和密切合作，推動了整個體系持續創新。在政產學研協同創新理論支持方面，由Etzkowitz和Leidesdorff 提出的“三螺旋”（the triple helix）創新模式具有代表性⑥，該理論將具有不同價值體系的政府、企業和高校在區域社會經濟上統一起來，形成知識領域、行政領域和生產領域的三力合一，從而為經濟和社會發展提供了堅實的基礎。目前較為成熟的三重螺旋創新系統理論已經形成，并在發達國家的政產學研合作中得到應用和持續發展。

本文在三螺旋創新模式的基礎上，加入了第四方——農戶，形成三棱錐模型（如圖1所示），任意三個主體形成四面合力，借助政府、學研、產業、農戶之間的資源相互依賴來詮釋三棱錐模型的穩定性和可行性。由此構建宅基地使用權流轉的多主體聯動分析框架，剖析實踐中聯動機制的運行機理和成效。

三、 多主體聯動機制運行機理：

主體協作與資源配置

（一） 案例簡介

L村位于上海市奉賢區南橋鎮，是典型的城鄉接合部，占地面積4.66平方公里，耕地面積3876畝，常住人口有1393戶、3448人，外來流動人口有8000多人，兩橫兩縱四條公路貫穿全村，便捷的交通條件吸引了大量企業的入駐。大量外來人口的進入驅動當地村民出租閑置農房以獲得經濟收益，與此同時也出現了很多問題。比如，大量違建的宅基地農民房，造成居民點房屋雜亂無章;同時由于違建農民房的建造成本較低，本身建筑框架不夠穩定，加之水電設施的隨意搭建，很多住宅存在居住安全隱患。L村以其獨特的地理位置以及宅基地管理中的諸多瓶頸問題，成為南橋鎮戰略規劃中宅基地改革的試點，L村借助南橋鎮的“一核五區多點”政策①，與當地村民、文創企業、學研機構構建多主體聯動機制，是多元主體聯動機制在宅基地使用權流轉模式上的一種創新。

L村宅基地使用權流轉的具體做法是：在農戶自愿和符合村莊規劃的前提下，由鎮政府委托第三方設計和施工團隊對老舊、違章農房改建或翻建，在原來合法面積的宅基地上建造新式農民房，農民擁有新建農房的產權，新農房兼具居住、辦公與商用的多重功能。農戶將新農房委托給村委會管理，簽訂房屋租賃協議，租期為10年，獲得逐年遞增的租金收益，協議到期后原農戶自由選擇回遷或者繼續流轉。在這個過程中，農戶保有宅基地的資格權，通過使用權的流轉獲得合規、穩定、可觀的財產性收入。村委會作為代理人，與鎮政府聯合通過招商引資的政策引入文創類企業，以翻建的新農房作為企業辦公用房，但是設置企業入駐門檻，面向年稅收收入100萬元以上的企業，入駐企業無須支付租金，通過退稅政策返還稅收作為租金支付給村集體，再由村集體支付農戶房屋租金，通過“租稅聯動”的方式實現資金鏈的良性循環。

在農房翻新的資金籌集方面，建造成本大約是每平方米4000元，村集體托底70%（折算單價2800元/平方米），農戶自付30%（折算單價1200元/平方米），合資進行老農房的翻建。根據當地政府測算，以一戶擁有200平方米的宅基地有效建筑面積為例，按照租金每天1.2元/平方米的標準進行宅基地使用權流轉（包括過渡費），年均租金至少能達到9萬元以上，流轉后的農民租金收益普遍較原有的收益高出50%左右。在農村宅基地流轉的過程中，為了達到村集體利益的最大化，統籌政策資源，優化資源配置，L村將企業退稅收入三分之一作為租金收益返還農民，三分之一作為之前村集體新建農民房的支出，剩下的三分之一結合美麗鄉村環境建設相關政策，用于基礎設施建設以及河流治理，形成資金鏈的閉環（如圖2所示）。

L村試點對象是交通條件最為便利的兩個村民小組的58戶村民，共計11000平方米宅基地，目前已實現首批5戶村民宅基地流轉及農房翻建，并引入多家文創、設計類企業入駐辦公，試點政策已初見成效。一方面，L村農戶的宅基地得以高效利用，既盤活了存量宅基地，又拆除了違建房屋，規范了宅基地流轉市場;另一方面，有了基層政府的中介平臺擔保，農戶能夠獲得穩定的收益，村級層面也能引入文創企業，促進集體經濟組織的穩定發展。

（二） 聯動機制的運行機理

在L村宅基地使用權流轉中，以鎮政府、村委會（政）為溝通平臺，進行了企業（產）、設計團隊（學研）、村民及村民代表（農）多方主體聯動機制的構建，并以文創型企業為支撐點，為今后政產學研農多主體聯動機制的模式創新提供了理論嘗試與經驗借鑒。作為“三塊地改革”的嘗試，L村宅基地使用權流轉模式是開放創新視角下的政產學研農多主體聯動機制的設計，實行多主體共同責任、對等協商。

三棱錐模型的穩定性在于四點中任意三點形成一個面，四個面相互合成便形成了三棱錐，在L村的多主體聯動機制中，“政”“產”“學研”和“農”分別代表著鎮政府和村委會、入駐企業、設計團隊和村民，任意三個主體間的資源依賴以及利益訴求在宅基地使用權流轉的這一個環境中相互作用，形成合力，構成政產研、政產農、政研農、產研農四個聯動面，如圖3所示。

1. “政產研”聯動面：體現了鎮政府及村委會、企業、設計團隊之間的利益訴求和資源配置關系。在案例中，L村憑借其招商引資的優勢條件，采取了“租稅聯動”的方式吸引年稅收收入高于100萬元的文創企業入駐。企業入駐無須支付租金，通過退稅政策返還稅收作為租金支付給村集體。企業作為理性經濟組織，免租金可以有效減少企業的成本預算。其次，就文創企業而言，近郊區安靜的辦公環境，更契合日常的文創工作。基于文創企業的利益訴求，鎮政府與L村聘請上海交通大學設計團隊打造全新農民房。新農房的設計不僅符合文創企業需求，同時將其融入“櫻花小鎮”的整體規劃中。通過對新建農民房進行公共服務設施的配套，在整個村域內集中種植櫻花（規劃中）1000余株， L村升級為一個集生態田園、文創基地、傳統文化傳承于一體的城市農村社區綜合體，充分體現了美麗鄉村建設的內涵。

2. “政產農”聯動面：體現了鎮政府及村委會、企業與農戶之間的利益訴求和相互協作關系。由于農戶擁有農房的所有權和宅基地的資格權，在宅基地“三權分置”的政策安排下，農戶可以自主決定流轉宅基地的使用權，通常是伴隨農房的出租而流轉。在L村外來企業眾多的情況下，很多農戶將自家閑置的農房租賃給外來人口，但是租賃市場混亂，居住環境雜亂且安全隱患很多，對于農戶而言，獲取穩定的租金收益是主要利益訴求，很少考慮房屋安全、生態環境以及對承租對象的選擇。在這種情況下，鎮政府及村委會牽頭，搭建農房租賃的中介平臺，有鎮政府、村委會的擔保，農戶可以獲得穩定、可觀的租賃收入，避免了租賃雙方由于合同不規范、違約等情況而出現的糾紛，農戶可以做“省心房東”。基于文創企業需求翻建后的新農房以及相關配套設施條件，成為L村招商引資的“利器”，能夠有效提高L村招商引資的質量，優化產業結構。文創企業和農戶之間的任何問題都可以通過鎮政府、村委會得到有效解決，實現三個主體之間的有效聯動，在很大程度上降低了交易成本。

3. “政研農”聯動面：體現了鎮政府及村委會、設計團隊和農戶之間的利益訴求與資源配置關系。這個聯動面，由鎮政府和村委會聘請設計團隊作為第三方的建造方案設計者和實施者，他們的職責就是根據基層政府的需求進行規劃、設計和實施。在“政”和“研”的協商中，“農戶”對于農房的需求特征要充分重視。雖然翻建后的新農房是作為企業用房，房屋的樣式和功能具備了部分商辦的特征，但是，“居住”仍然是其中非常重要的功能。這些房屋最根本的性質依然是宅基地上的農民房，如果合約到期，農戶選擇回遷農房，要保障農戶的居住需求不受影響。因此，鎮政府、村委會和設計方都要將農民的居住需要考慮進去，在新農房的設計中充分體現房屋的居住功能。

4. “產研農”聯動面：體現了文創企業、設計團隊、農戶三方對于新農房規劃和建設的資源協調關系。這個聯動面中沒有“政”的介入，是設計團隊與兩個新農房使用主體之間功能需求關系的協調與平衡。文創企業是新農房的直接使用者，企業上繳的稅收能夠滿足農戶的租金需求和基層政府的財政需求，因此企業用房的功能和風格特征都需要設計團隊充分考慮。與此同時，農戶作為新農房的所有者以及合約到期后的使用者，他們對于農房的功能需求也應同等考慮。此外，由于宅基地是以戶為單位，每個農戶內部成員的年齡、需求偏好不同，會出現農戶層面差異化的農房設計需求。比如，老年農民喜歡傳統的房屋設計，年輕農民喜歡新潮的房屋設計，這些因素都會影響到新農房的設計方案，如何在企業與農戶之間找到平衡的支點，是對設計團隊的一個挑戰，也是這個聯動面運行的關鍵所在。

從上述“政產學研農”聯動機制中，我們可以看到，“政”位于三棱錐的頂點，發揮了統領全局的主導作用，推動了整個聯動機制的順利運轉。盡管在“產研農”聯動面沒有“政”的直接介入，但是文創企業、農戶、設計團隊之間的利益關系離不開村委會的介入和協調。在整個聯動過程中，村委會發揮了至關重要的作用：一方面，在村級層面動員農戶，協調農戶與設計團隊之間的理念沖突;另一方面，對接鎮政府，有效傳遞鎮政府的政策方案并參與推廣和落實。這是基層政府重要的職能延伸，助力鎮政府有效推進了L村宅基地使用權流轉的探索與創新。

四、 多主體聯動機制的現實困境：主體異質與資源約束

構建“政產學研農”多主體聯動機制，通過四個聯動面的共同作用能夠實現多主體之間利益關系的協調和資源配置的合理安排，L村運用該理論模型在宅基地使用權流轉模式探索中取得了初步的成效。但是任何一項改革都會遭遇阻力，在L村的模式創新中，各個主體層面都存在一些現實的困境。

（一） 政府的“強主導色彩”影響農戶的流轉意愿

在“鄉村振興”大戰略的背景下，基層政府對農村土地制度的改革受到政績觀的驅動，普遍表現出強烈的政府主導色彩。L村在宅基地使用權流轉的模式創新中因地制宜，通過制定“租稅聯動”的政策，有效實現了全過程資金鏈的循環滾動，減輕了基層政府的財政壓力，取得了一定的實踐成效。但是，第一期的試點只有5個農戶，L村剩余53戶農戶是否能夠“自愿”參與到這項改革嘗試中，是該模式實現可持續發展的一個難點。持經濟理性觀點的學者認為，農戶作為市場主體，如同資本主義市場經濟中的企業單位，傾向于按理性投資者原則行事。因此，農村宅基地使用權的流轉收益需要高于農民本身居住或者是農民出租給外來務工人員的租金，農戶才會同意進行流轉。但是由于農戶之間的異質性，農戶對于宅基地使用權流轉存在著不同的想法，流轉意愿不盡相同。為了能夠讓農戶轉出宅基地使用權，村委會往往被賦予了“準行政”的職能，作為鎮政府權力的延伸，協助基層政府進行政策動員，并與農戶簽訂長期（10年）的流轉合同，帶有明顯的“政治”色彩。這種做法雖然能夠推進改革的進程，但是會影響到農戶對于基層政府的信任度，也影響到對村委會的信任度，在一定程度上產生“消極”“反感”的負面情緒，影響到農戶宅基地流轉的真實意愿。

（二） 土地供給的局限性影響企業入駐積極性

通過“租稅聯動”的政策設計，L村吸引優質文創企業入駐，為L村的產業轉移帶來了新機遇。這驅動著基層政府和設計團隊對資源供給側進行改革，通過房屋修繕、基礎配套設施不斷完善等措施成功引進了第一批數十家包含文化創意、設計及互聯網的企業，初步實現了預期的政策目標。雖然文創企業對于辦公面積的依賴度較低，黏合度也不像傳統產業那樣高，但是作為L村首次入駐的文創企業卻很難形成產業集聚效應。L村可以提供的宅基地面積為11000平方米左右，考慮到宅基地建房的規劃管制，沒有高層建筑的設計預期，因此難以擴建成為一定規模的企業中心。除了用地規模的限制外，L村在土地用途方面也存在一定的隱患。宅基地是用來建設農民住宅的，是居住用途的土地，企業入駐后宅基地增加了商辦的功能，盡管這種用地功能的附加遵循改革試點中“先行先試”的一般原則，并且符合實地發展的需求，能夠給多元用地主體帶來共贏，但是從土地利用規劃的用途管制角度來看，是否能夠實現可持續的土地供給是以后潛在的一個風險隱患。這些都會成為試點改革成效的制約因素，雖然“租稅聯動”政策和L村的區位優勢對高質量企業有吸引力，但是試點改革的各種“不確定性”和“超越性”都會成為政策的風險隱患，影響到優質企業的落戶選擇和政策目標的順利實現。

（三） 啟動資金壓力影響農戶參與積極性

L村宅基地上的房屋大多建成于20世紀末，當時建造成本低，房屋質量比較差，加之大量外來人口的租住，水電設施隨意搭建，使得破舊的農房存在著很大的安全隱患。L村農戶希望借助“鄉村振興戰略”實現宅基地“舊房換新屋”。 宅基地使用權流轉意愿與農戶本身對居住環境更高的要求相契合，有助于推動L村農房翻建與流轉項目的開展。但是農戶的決策總是基于自身利益最大化的考量，在L村舊房翻新的方案中，雖然“租稅聯動”的政策能夠實現舊農房翻建的資金鏈滾動，解決L村的資金壓力問題，但是在企業入駐之前，仍然需要農戶支付一部分費用。以200平方米的宅基地農房為例，包括房屋建設費用、設計費用與內部裝潢費用，農戶需要支付總共24萬元（1200元/平方米），這一“啟動資金”對于L村的村民來說并非小數目，盡管有些農戶具備這個經濟實力，但是農戶并不是很情愿承擔這個成本。與此同時，農戶要和村委會簽訂10年的流轉合同，10年內宅基地流轉市場會發生怎樣的變化不可預知，但是基于合約的限制，農戶喪失了在宅基地流轉市場中靈活議價的主動權。相比之下，如果農戶將房屋租賃給外地務工者，盡管租金水平偏低，但是沒有額外的成本投入，并且農戶有主動議價權，如果在供不應求的市場狀態下，農戶可能獲得高于合同約定的租金水平。因此，農戶雖然有房屋翻新的愿景，但是實際的參與程度并不高，很多農戶持觀望和矛盾的心態，影響到整體方案的實施。

（四） 主體需求差異性不利于形成統一的設計方案

L村宅基地舊房的翻新改造不僅是基于招商引資的需求考慮，同時也是鄉村振興戰略的探索與實施。從新建房屋功能設計的理念來看，房屋的基本定位是農民居住用房，要保證居住的第一功能，在此基礎上添加企業的商辦功能，打造居住辦公綜合體，這是項目設計的理想愿景。然而，在房屋翻新方案的商討中遇到了很多阻力，主要來自不同使用主體文化的差異和沖突。對于老年農民而言，老宅是自己那一輩人辛苦建成的，不僅凝結了自己的汗水，更是鄉土文化的傳承，他們愿意翻新房屋，但是希望保持原有的建筑風格。對于中青年農民而言，鄉土情結較為淡薄，他們追求的是經濟收益最大化以及更貼近城市風格的現代感和時尚感。對于入駐企業而言，他們希望打造適合文創企業及其他新興產業特征的房屋風格，注重企業文化、現代城市文化以及時尚元素的交融。不同主體對新農房設計風格的需求差異給設計團隊造成了很大的挑戰，難以形成統一的項目設計方案，增加了主體間的協商成本，降低了多主體聯動機制的運行效率。

五、 多主體有機聯動的完善路徑

“政產學研農”作為一種多主體有機聯動機制，能夠比較成功地運用于宅基地使用權流轉試點中，通過各主體之間的利益訴求和資源依賴，在一定程度上形成合理的利益分配方案。目前，大多數宅基地使用權流轉的試點依舊是以政府導向為主、市場機制為輔，農戶在宅基地流轉過程中的參與度較低且處于被動接受的狀態。過多的政府干預不僅會導致資源的浪費，還會大大降低農戶的政治參與感，影響宅基地使用權的流轉意愿。而市場機制的引入能夠為農村宅基地使用權流轉注入新的活力，同時宅基地使用權流轉過程中也要尊重鄉村文化的多元建設。為了充分發揮“政產學研農”多主體聯動機制在宅基地使用權流轉試點中的應用，更好地提高農戶的生活水平，盤活宅基地沉睡資源，振興鄉村經濟，建議從以下幾個方面進一步發展完善。

首先，明確村委會的角色定位，加強村委會自治能力建設。以基層政府為主導的宅基地制度改革取得了一定的成效，但是在宅基地使用權流轉市場中，需要多元主體協商聯動，以及市場機制發揮作用，才能從根本上推動流轉市場的持續發展。因此，要進一步明確基層政府的角色定位，做好政策的制定者和服務的供給者，因地制宜地制定鄉村發展規劃。村委會作為村民自治組織，要加強自治能力的建設，搭建好村民和其他聯動主體的溝通平臺，做好宅基地改革政策的有效傳達，了解村民的真實想法，協助基層政府實施改革方案，化解改革困境。

其次，完善土地用途管制制度，構建靈活有序的宅基地使用權流轉市場。一方面，要加強農村土地確權登記工作，對于違法占地、違章搭建的行為要嚴格處理，保障農民合法的用地權利。另一方面，要完善土地用途管制制度，在原有土地利用規劃下，實施具有一定彈性的用途管制制度。在宅基地使用權流轉改革中，對于改革的試點區域，在不影響農民利益、符合實際需要、獲得地方政府認可的情況下，建議給予一定的“彈性用途”發展空間，適度嘗試宅基地上“居住+”功能的設計與創新，構建一個靈活有序的宅基地使用權流轉市場。

再次，加強政策宣傳，增強農民參與制度改革的積極性。在L村試點方案的推進中，村民普遍表現出“觀望”的心態，想獲得改革紅利又不愿意承擔改革成本，因此主動參與的積極性不是很高。對于這種情況，基層政府和村委會應該開展充分的政策宣傳，讓農戶了解改革方案的必要性和可行性，讓農戶認識到自己在改革中的重要地位并參與到具體方案的制訂過程中，堅定農戶對于改革創新的信心;通過自治組織賦予農戶對改革方案實施過程的監督權，引導農戶由被動參與到主動參與再到主動宣傳，消除農戶由于對政策了解不充分而存在的擔心和顧慮，增強農戶在改革創新中的主體地位和獲得感。

最后，做好農宅更新與鄉村文化的融合，注重歷史文化風貌的保護與傳承。在宅基地使用權流轉中，對農宅的更新改造能夠有效發揮聯動機制的作用，但是存在多元文化的沖突，建議設計團隊：一方面，要綜合考慮各個聯動主體的文化理念，注重鄉村文化的歷史傳承;對于難以融合的文化沖突，制訂不同的房屋更新改造方案供使用主體選擇。另一方面要充分調動農民參與改革的積極性，作為聯動機制的重要主體，只有真正參與到改革創新的實踐中，才能了解和支持改革方案，轉變思想意識，促進文化融合。

（責任編輯：徐澍）