地方高校繼續教育轉型發展策略論析

吳學松

(金陵科技學院 繼續教育學院，南京 210038)

截至2019年6月，全國共有高等學校2 956所，地方高校占比達96%以上，成為我國高校繼續教育的主要辦學力量。長期以來，地方高校繼續教育主動順應高等教育大眾化趨勢，擴大辦學規模，滿足社會多樣化人才需求，在構建終身教育體系、建設學習型社會、推動區域經濟社會發展進程中扮演了重要的角色，成為高校服務社會的重要通道，也為我國繼續教育事業的蓬勃發展奠定了基礎。

一、地方高校繼續教育轉型發展的重大意義

當代中國社會正在經歷著一場前所未有的整體轉型。高等教育特別是地方高校繼續教育，作為社會轉型系統中的一部分，不可避免地卷入其中，與其被動等待，不如主動求變，以更加積極務實的姿態推進轉型，為可持續發展謀求更大的作為。

(一)對接國家發展戰略的客觀需要

步入新世紀、新時代，繼續教育發展備受矚目。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(簡稱《綱要》)將繼續教育單列專章，與學前教育、職業教育等并列作為教育的八項發展任務之一，明確提出要加快發展繼續教育；黨的十九大報告提出要辦好繼續教育，加快建設學習型社會，大力提高國民素質。教育部在2018年工作要點中，將繼續教育改革重點放在實施高等學歷繼續教育專業設置管理辦法，同時啟動了高等學校繼續教育發展年度報告工作，推動高校強化辦學主體責任，完善高校繼續教育質量保障制度，全面提高繼續教育人才培養質量。上述政策實踐，不僅表明繼續教育的戰略地位和社會價值，也凸顯了國家對繼續教育的政策導向和重大期望，為繼續教育轉型發展指明了路向。“大學不僅提供了教育的機會，而且創造了知識。大學已經成為當今社會取得領先優勢的關鍵，包括個人生活的富足與安樂、經濟的競爭、國家的安全、環境保護和文化繁榮”。[1]地方高校是發展繼續教育的骨干力量，為數眾多，具備相應的師資、學科、信息、場地等優勢，理應肩負起建設人力資源強國、創建學習型社會、構建終身教育體系的時代使命。地方高校只有把繼續教育作為對接國家發展戰略的重要載體，主動融入國家重大戰略布局，才能為轉型贏得廣闊的發展空間。

(二)拓展高校服務內涵的重要途徑

人才培養、科學研究、社會服務是現代高校的三大傳統職能。在教育實踐中，地方高校普遍重視人才培養和科學研究，社會服務職能發揮相對孱弱。隨著高等教育的變革與發展，高校與外界的聯系與交流日益頻密，社會服務職能逐漸受到關注。“一所大學要繼續生存就必須滿足兩個條件，一是必須足夠穩定地保持它得以產生的理念，二是必須有足夠的行動同支撐它的社會保持聯系”。[2]從域外實踐來看，高校運用繼續教育開展社會服務十分普遍。全美3 600多所高校，有四分之三向社會開設繼續教育課程。哈佛大學繼續教育學生數量是全日制學生的3倍，斯坦福大學在線成人教育平臺每年新注冊用戶達8萬；牛津大學每年吸引15 000余名學生參加繼續教育學習；香港大學每年有近10萬人次參加繼續教育課程進修學習。上述高校的辦學實踐，極大地提升了高校的社會貢獻度。地方高校必須深刻認識到，開展社會服務是現代高校的一項基本職能，是高校利用自身教育資源參與社會活動、服務社會需求的優勢體現。進一步講，高校繼續教育具備適應性強、周期性短、見效快速等特長，能更加直接、更加有效地服務社會、回饋社會，是拓展地方高校服務內涵的重要途徑。

(三)破解自身發展困局的內在訴求

為什么要轉型？從事物發展的內因來看，已經到了必須轉、不得不轉、非轉不可的地步。無可否認，歷經多年積累與發展，地方高校繼續教育取得了不菲的成績，加速了高等教育大眾化進程，緩解了高等教育就學的供需矛盾。也應該看到，在規模擴張、粗放發展、結構失衡的背后，面臨著思想觀念陳舊、制度建設滯后、質量保障缺失、資源供給緊張等一系列積弊，如不及時糾偏，則會陷入惡性循環。同時，繼續教育發展所面臨的外部形勢也發生了變化。當下中國正在經歷著一場多維度、深刻而復雜的社會轉型，集中表現在經濟體制轉軌、利益格局轉化、思維方式轉變等方面，特別是國家經濟發展由高速增長階段轉向高質量發展階段，優結構、去風險、增動能、促發展成為主旋律。地方高校繼續教育必須直面存在的問題，將其置于新時代發展的政治經濟情境，從教育內部開始尋求轉型變革，以擔當作為去回應所謂的繼續教育“危機論”“合并論”“取消論”“替代論”等。因此，推動地方高校繼續教育轉型，是高校主動適應“新常態”、夯實生存發展根基、有效破解自身發展困局的內在訴求。

二、地方高校繼續教育轉型發展面臨的困境表征

黨的十八大提出要積極發展繼續教育，而十九大則提出要辦好繼續教育。“辦好”看似是提法表述的變化，實則是對高質量發展的期待，是對發展方式轉變的政策意涵。目前，地方高校繼續教育發展遇到了諸多困境，特別是在辦學定位、體制機制、質量建設、資源平臺等方面，迫切需要因時而動、因勢而變，走出一條以提升內涵、創新發展為目標的轉型之路。歸結而言，地方高校繼續教育轉型發展存在四大困境表征。

(一)定位偏差，推進繼續教育轉型的整體環境不容樂觀

定位是繼續教育改革與發展的基礎性問題，關系到地方高校繼續教育的辦學初衷與價值追求。地方高校繼續教育圍繞定位呈現三個偏差的表象：一是觀念上認識矮化。固守傳統思維，認為繼續教育是利用“邊角余料”舉辦的教育，是全日制教育的附屬，并未將其與本科生教育、研究生教育并列，作為地方高校向社會提供的三大主流教育形式之一。二是地位上處境尷尬。調查發現，繼續教育在地方高校普遍地位不高，屬于“邊緣部門”，認同度不高，存在感不強。高校整體規劃中缺乏繼續教育專項規劃，多年不開全校繼續教育工作會議成為常態。三是結構上布局失衡。大眾化高等教育深度推進，學歷繼續教育生存空間備受擠壓，而非學歷繼續教育需求強勁。許多高校缺乏機遇意識，繼續教育結構戰略調整步伐遲滯，葆有傳統辦學惰性，錯失發展機遇。上述定位偏差，致使地方高校繼續教育轉型發展的整體環境不容樂觀。

(二)體制鈍化，推進繼續教育轉型的內生動力嚴重缺失

“鈍化”原意是指對金屬使用化學方法進行氧化處理，使其表面變為不活潑狀態的過程。管窺繼續教育管理體制，普遍存在鈍化癥結，無法在制度方面釋放積極動能。首先，在宏觀層面，自上而下的集權式管理體制，在保障效率的同時，缺乏機動靈活性，不能適應快速發展變化的新形勢。教育主管部門管得過多、統得過死問題依然突出，簡政放權的政策預期與實踐呼聲尚有距離。其次，在中觀層面，高校內部政出多門、職能錯位、辦學混亂，管辦合一的運作體制引發職責不清、效率低下、風險頻發等弊端，抑制了二級辦學主體的積極性。最后，在微觀層面，市場聯接機制尚不健全，激勵導向沒有形成，缺乏適度的經濟杠桿調節，繼續教育市場功能發揮不佳。制度上的鈍化，一定程度上造成了地方高校繼續教育轉型發展的內生動力缺失。

(三)質量粗放，推進繼續教育轉型的內涵保障明顯乏力

黨的十九大報告明確提出，要實現高等教育內涵式發展。從過去“推動”到現在“實現”，絕非教育政策用語的簡單替換，而是傳遞出對高等教育質量追求的終極旨趣。地方高校繼續教育質量粗放呈現“三化”：首先，質量標準同質化。高校繼續教育輕忽自身屬性和內在規律，在培養目標、課程體系、教學內容及培養方式上，對普通高等教育亦步亦趨，映射出鮮明的“普教化”印痕。其次，質量評價單一化。現有質量評價主要是由高校內部組織實施，不僅缺少學習主體(學員)的有效參與，也缺少政府、市場、用人單位、行業組織等外部相關主體的實質性參與和反饋。最后，質量文化虛無化。質量文化意識淡薄，教育主體尚未將質量要求內化為辦學的自覺實踐和價值追求；質量文化行為失范，管理主體在決策、管理、執行等層面沒有形成自發的行為準則；質量文化問責缺位，政府主導的外部質量問責，教育立法滯后，制度供給不足，導致權責不清；高校自我主導的質量問責，呈現工具理性的偏好，缺乏價值理性的追求。質量是高等教育的生命線，以質量為核心的內涵建設滯后，成為制約地方高校繼續教育加速轉型的關鍵因素。

(四)資源短缺，推進繼續教育轉型的戰略聯盟相對松散

毋庸置疑，教育資源是地方高校繼續教育發展的前提性條件。擁有充足的教育資源，對于加快實現地方高校繼續教育轉型意義重大。馬約爾認為：“全世界幾乎所有國家的高等教育都處于危機之中”。從現實境脈看，資源匱乏已成為掣肘地方高校繼續教育可持續發展的難題。一方面，在地方高校內部，高等教育大眾化以來，地方高校高等教育規模急遽擴張，資源需求與日俱增，而政府資源供給增量有限，普通高等教育資源緊張已呈明顯之勢，遑論繼續教育資源。另一方面，一直以來，繼續教育辦學呈現封閉狀態，“等、靠、要”的計劃經濟思維嚴重，校內資源耗散，使用效益不高；校內資源與地方融合度較低，尚未與外界建立起有效的協同關系，共建共享意識淡薄，可供借力發展的社會資源短缺，聯姻戰略聯盟能力相對不足，一定程度上形成了資源危機，無法支撐轉型目標的實現。

三、地方高校繼續教育轉型發展的策略

貝克認為，成人教育機構在壓力下的創新與重組可能成為機構生存的需要。[3]面對地方高校繼續教育發展的現實困境，如若遵循慣常發展理念、體制機制、質量內涵及資源平臺，非但不能解決轉型發展的創新需求，反而會使既有矛盾加劇。這就需要立足實際，把握“變革、增效、提質、協同”四個關鍵詞，圍繞轉型發展綜合施策。

(一)變革：創新理念明定位，凝聚轉型發展新共識

推進教育改革創新，重點和難點在于教育理念。教育理念貫穿整個教育過程，是認知基礎和邏輯起點，是教育的核心和靈魂，是推動教育改革的強大精神動力。要站在教育觀念創新的高度，變革傳統理念，明晰繼續教育定位，凝聚轉型發展新共識。

1.在辦學認知上，賦予繼續教育恰切的定位

在教育制度層面，《綱要》已明確將“繼續教育”作為一種教育類型單章專列，賦予其重點發展的政策依據。從實踐看，現代大學職能均與繼續教育有關，高等繼續教育已成為地方高校教育服務的“三駕馬車”之一，為社會培養了大批實用性人才，極大地促進了經濟社會發展。必須改變傳統思維定勢，推動思想解放，更新原有教育觀念，促進普通教育與繼續教育協調發展，進而形成一體化大教育格局。普通教育以學制固定、學科專業理論性強占優，繼續教育以學制靈活、社會適應性強見長，兩者共同促進地方高校發揮大學職能。“由此應該認識到，繼續教育不是高校的‘副業生產’，而是戰略任務；不是分外工作，而是社會責任；不是低水平累贅，而是快速培養高素質人才的重要平臺”。[4]

2.在辦學規劃上，給予繼續教育前瞻的籌劃

一流大學辦一流繼續教育。國外一流大學，無不有發達的繼續教育作為辦學戰略支撐。國內無論在高校發展規劃，還是“雙一流”創建方案中，關注重點始終是本科生、研究生人才培養，學科教育等熱點，高校官方文件中幾乎未提及繼續教育，繼續教育成了地方高校事業發展的“看客”。要成立繼續教育發展指導委員會，對近期目標、遠景規劃進行謀篇布局，將發展繼續教育列為學校的重要使命，有意引導繼續教育增加在高校改革發展中的貢獻份額。章程被譽為大學的“憲章”，還可將繼續教育融入高校章程，從頂層架構上體現辦學理念和特殊使命。

3.在辦學結構上，籌謀繼續教育合理的布局

整體上看，學歷繼續教育急遽擴張，基本完成歷史使命，萎縮態勢相當明顯，對此必須有警醒的認識。與此相反，得益于國家整體發展形勢，終身教育體系漸趨完善，學習型社會持續演進，非學歷繼續教育呈現出強勁的市場需求，為地方高校繼續教育轉型提供了發展空間和轉向路徑。地方高校必須把握難得的政策紅利和市場機遇，突破唯學歷的單一價值取向，消解過度倚賴學歷繼續教育的結構性矛盾，順應非學歷繼續教育興盛態勢，科學謀劃比例結構，依靠非學歷繼續教育服務社會需求，助力繼續教育轉型的持續深入。

(二)增效：完善制度優供給，釋放轉型發展新動能

“學校的長處全在于制度，它包括學校發生的一切事。因為制度才是一切的靈魂。通過它，一切產生、生長和發展，并達到完美的程度”。[5]制度建設關系到組織的有序運行，有效的制度供給可以為繼續教育轉型賦能增效。綜觀整體，地方高校繼續教育制度建設在適應新形勢，規范和促進轉型發展方面顯得效能不高。要從保障制度供給、釋放制度動能的視角，完善政府統籌管理體制，優化繼續教育管理機制，激發繼續教育辦學活力。

1.落實政府責任，完善統籌管理體制

政府要轉變職能，堅持“放管服”改革，扮演好發展規劃、資源協調、管理立法等角色，逐步形成高校本位的統籌管理體制。政府責任主要是：做好頂層架構，制定區域繼續教育發展規劃，結合地方需求對發展規劃進行動態調整，為地方高校繼續教育轉型提供參照效標；統籌協調資源，暢通聯動機制，促進資源利用，建設共享平臺，為地方高校繼續教育轉型提供融合路徑；加大財力扶持，實施專項投入，創新成本分攤機制，為地方高校繼續教育轉型提供經費保障；推進法治化建設，重視繼續教育立法，建立健全法律法規，為地方高校繼續教育轉型提供法制保障。

2.補齊制度短板，優化內部管理機制

要對現存管理機制進行優化，建立起職責清晰、運轉有序、富有效率的制度體系。要建立主要校領導分管的地方高校繼續教育領導體制，將其納入高校整體人才培養體系，提升繼續教育的地位。定期召開全校繼續教育工作大會，明確戰略發展方向，制訂具體發展策略，消除校內政策歧視，賦予改革探索空間，激發繼續教育在新時代的擔當作為。要健全組織機構，厘定崗位職責，落實管辦分離，明確繼續教育學院作為一級扎口管理部門，代表學校統一行使辦學審批、招生宣傳、過程監管、資源協調、經費分配等職能，規避多元主體辦學風險；要制訂和完善《繼續教育管理辦法》等規范性文件，對校內多頭辦學行為從源頭上予以規制，確保辦學活動有章可循。

3.激發辦學活力，適度引入市場機制

“現在大多數高校都把自己視為市場型的機構”。[6]地方高校繼續教育轉型發展，市場化辦學是主要改革取向。從歷史發展看，地方高校繼續教育是面向市場的有償教育，是回應市場需求的外向型教育業態，具有公益性與市場性的雙重屬性。從這一點來說，適度引入市場機制提高資源配置效率并無不妥。要把市場作為轉型發展的試金石，根據市場需求設置和豐富教育產品，確保繼續教育服務與市場同頻共振；要借鑒符合市場特征的管理機制，實行項目預算、成本核算，防范市場風險，推行教育績效評價，優化繼續教育辦學產出；要合理運用市場規則，吸納社會力量合作辦學，籌措發展經費，放大繼續教育的溢出效應；要樹立正確的干事創業導向，在高校整體利益框架內，打破利益固化的藩籬，創構效率優先、注重實績，適度兼顧公平的激勵機制，調動各方主體辦學積極性，煥發繼續教育活力。

(三)提質：充實內涵謀特色，筑牢轉型發展新底線

“‘質量’應當是解讀高等教育內涵式發展的主要視角”。[7]相較外延式發展，內涵式發展注重把事物內因作為驅動力，以實現質量、結構、效益的統一。地方高校繼續教育要實現內涵式發展，必須把全面提升教育質量、全力凸顯教育特色作為核心任務，重構成人特色的質量標準，推進多元主體的質量評價，倡導自省自律的質量文化。

1.堅持成人導向，重構成人特色的質量標準

地方高校繼續教育與普通高等教育呈現類際趨同，喪失了本真面目，沒有眷顧教育對象“成人性”特點。要根據服務對象的成人化特點，注重人才培養的適應性、職業性與應用性。具言之，在人才培養目標上要從“學歷型”轉向“能力型”，從“學科性”向“職業性”轉變，以增強崗位適應能力、提升創新發展能力、提高個人幸福指數為指向；在人才培養模式上，以知識更新、補充和提高為統領，推進校企合作“雙主體”育人制度，采用“專業共建”“委托培養”“引企入校”等途徑，提升人才培養與社會需求契合度；在教學模式上，把傳統教學與數字信息技術、網絡技術、多媒體技術等高科技手段融合起來，進行“泛在學習”“移動學習”“智慧學習”，強化師生互動交流，構建起以能力培養為主體，以知識延拓和智能開發為兩翼的特色化繼續教育教學模式；在課程建設上，以服務終身學習為理念，注重能力素質協調發展，適度減少必修課程，按模塊化設置選修課程，打造實用性課程體系，滿足不同發展方向學員的需求，彰顯因材施教和人才的個性化培養。

2.落實教育共治，推進多元主體的質量評價

教育評價是教育事業發展的指揮棒。繼續教育作為開放型教育，辦學質量和效果究竟如何，不應由教育行政部門獨霸“話語權”，也不應由高校自說自話，而應吸納包括用人單位、學員、社會等多方主體共同參與，真正落實教育共治。從內部而言，要結合辦學實際，圍繞辦學條件、教學管理、師資隊伍、專業設置、教學方法等重點開展自我評估，促進教育服務更好地滿足社會需求。從外部來說，教育行政部門要樹立下限標準和底線思維，以國家基本質量標準為基底，通過評估、抽查、年檢、備案，提交年度發展報告等形式，對地方高校繼續教育辦學進行質量評價和監控；擴大社會參與度，鼓勵行業企業、第三方組織從人才培養適切性角度，對學員綜合素質作出評價，以此倒逼提高人才培養質量；優化評學機制，尊重學員作為質量反饋主體的意見和建議，在培養目標、教學方法、課程設置、師資建設等方面實施跟蹤分析，將質量價值觀落實落細。

3.厚植文化底蘊，倡導自省自律的質量文化

“要維持高等教育的質量，必須建立各種質量保障體系，形成多種評價模式，同時更需要在機構內部形成一種質量文化”。[8]教育乃文化的產物，文化是大學的靈魂，文化貫穿于高等教育的全過程。地方高校繼續教育發展之所以亂象紛呈，原有矛盾尚未消解，新的問題不斷管涌，說到底是質量文化的缺失。為此，要樹立文化意識，秉持質量文化的理念，把追求卓越的質量目標作為組織行為指南，形成質量管控的自我約束機制；對標辦學實踐中的行為偏差，制訂切實可行的改進對策，超越傳統質量技術的缺陷，推動從技術主義向文化意識的范式轉換，厚植質量文化的底蘊；創設良好的內外環境，加大質量保障的制度供給，重構成人特色的質量標準，健全獎懲體系，以此規制成人學習的質量行為，形成終身學習的質量觀。

(四)協同：校地融合聚資源，拓殖轉型發展新聯盟

協同是高等教育發展的重要趨勢之一，協同就是走出封閉、擴大開放、增進互動、促進共贏。擴招以來，地方高校規模持續擴大，對高等教育資源的需求與日俱增，在政府支持能力有限的情況下，資源短缺呈常態化趨勢，導致地方高校繼續教育發展面臨考驗。地方高校生于地方，長于地方，地方有著充沛的資源，應當在摸清家底、盤活內存的基礎上，推進校地融合，堅持內外協同聚集資源，夯實轉型發展基底，拓殖轉型發展新聯盟。

1.整合校內資源促進內部協同，穩固發展基底

單從內部而言，地方高校資源匱乏與資源浪費現象并存。受管理層重視不足、管理制度低效等因素制約，繼續教育在高校內部資源配置上缺乏話語權。地方高校要從大教育觀出發，適度提高繼續教育資源占比權重，為轉型發展提供資源空間。要發揮制度優勢，賦予繼續教育學院相應管理權限，在保障普教需求基礎上，統籌利用全校辦學資源，促進兩種資源的融通，破除內部資源壁壘，提高資源使用效益，形成一種統分結合、運作高效的校內資源利用格局。同時，利用現代信息技術手段，促進校內資源信息平臺建設。緊跟“互聯網+教育”發展態勢，充分運用高科技手段，推動傳統繼續教育方式的信息化變革；加速開發、共建共享數字化教育教學資源，加快完善實施學分互認，促進繼教、普教深度融合，有效疏解校內繼續教育資源短缺的瓶頸。

2.聚攏社會資源深化外部聯合，拓殖戰略聯盟

“在高等教育的內部把注意力只集中在傳統大學已經成為了一個時代錯誤，甚至是一個有代價的時代錯誤，這樣的集中注意傳統大學，從12世紀到19世紀時合適的，但是到了20世紀就很不合適，在21世紀就更不合適了”。[9]威斯康星理念推展以來，高校突破大學圍墻，走出“象牙塔”，走向社會舞臺，與社會雙向互動，實現了大學職能的延拓。地方高校在社會服務過程中，不僅履行社會責任，還可以洞察社會發展態勢，研判社會需求狀況，實現高等教育子系統與社會大系統的雙向交流。地方高校完全可以借勢而為、借力而行，在社會大系統中廣建合作平臺，拓殖戰略聯盟，經略社會資源為己所用。

一要深化校政合作，構筑校政聯盟。政府既是繼續教育發展的規劃者、資助者、監督者，也是繼續教育的消費者，是撬動繼續教育轉型的強力杠桿。地方高校要圍繞提高干部隊伍整體素質、提升公共行政效能、增強公務人員勝任力、當好地方政府智庫等，開發政府專項培訓，參與政府購買服務，充任政府繼續教育基地；二要深化校企合作，穩固校企聯盟。行業企業是地方經濟中最活躍的單元，掌握著業內發展的最新動態，對社會用人需求反應最靈敏。拓展與行業企業合作，可以有效彌補“雙師”數量不足、實踐教學薄弱、人才培養脫節等缺陷，有利于實現多主體育人的教育共治局面。要根據行業企業需求培養應用型人才，人才培養規格與職業崗位全面合轍；要發揮繼續教育“短平快”特點，量身打造個性化培訓項目，精準服務行業企業知識更新、技術升級、決策咨詢，實現服務到企、送教上門，當好“企業大學”；三要推進校際合作，締結校際聯盟。每一所地方高校都有辦學特色和優勢，地方高校之間如能締結校際聯盟，實現課程、師資、場地、實踐教學等資源共享，放大資源集群效應，提升資源使用效率，無疑會對轉型發展起到催化作用。地方高校可采取共享優質網絡教育資源、繼續教育學分互認、項目聯合開發與攻關等途徑，擺脫單兵作戰的狀態，疏浚校際間資源交流通道，實現協同發展。此外，教育國際化正在席卷全球，高等教育正經歷廣泛而深刻的聯合，并因深度結合而提升著自身活力和市場競爭力。要主動與國外高校結盟，密切關注國外繼續教育最新動態，借助聯合辦學、引進項目、研發教材、共享課程、互派師資、研學交流等渠道，善用國際優質教育資源，拓展國際化辦學視野，創新地方高校繼續教育資源建設模式。

當前，我國正處于高等教育大眾化后期向普及化前期過渡的歷史節點，也正在致力于從高等教育大國向高等教育強國推進的道路實踐。基于這樣的宏闊背景，推動地方高校繼續教育轉型，既是時代轉換的現實要求，也是內涵發展的改革路向。面對現實的發展困境，地方高校繼續教育要牢牢把握“變革、增效、提質、協同”四個關鍵詞，以創新理念凝聚發展共識，以制度優化釋放發展動能，以質量內涵筑牢發展底線、以校地融合拓殖戰略聯盟，從而不斷開拓轉型發展的新局面。