社區教育在構建共建共治共享社會治理格局中的功能及實現路徑

鄭玉清，劉楚佳

(廣州城市職業學院 高等職業教育研究所〈社區教育研究中心〉，廣州 510405)

一、共建共治共享社會治理格局與社區教育

“治理”(governance)概念最初誕生于西方，來源于古希臘語和拉丁語，原意是指操縱、控制、掌舵、支配和管轄等，用于公共事務管理。現代意義上治理理論是針對政府管理所隱藏的“不可治理性”所帶來的“政府失靈”、“市場失靈”引起的社會問題，強調的是多元主體的參與，致力于網絡化管理的制度安排下協調各方利益關系，其目是在于維護社會大眾的公共利益，促進社會的健康有序發展。

現代漢語詞典中對“格局”的解釋是指結構和格式，含有“格式、布局”之意，也有對“局勢、態勢”的理解。在政治學與社會學概念中，“格局”是對基本社會關系的一種描述，具有整體性與相對穩定性的特點。[1]共建共治共享的社會治理格局不是簡單的多元主體的參與,而是面向當前中國社會治理領域的一次全面系統的結構化和精細化調整,體現了政府、市場社會及公民協同參與、風險共擔、利益共享的價值目標。[2]其不僅強調承擔不同權責的各類主體和力量參與到社會治理中,而且各主體之間協商合作、共同參與推進社會精細化、結構化的治理，各主體之間的合作、協商亦不是隨意、松散的，而是以穩定的制度和靈活的機制為基礎的。雖然各主體之間的價值利益追求有所不同，但卻能在紛繁、多變、復雜的社會環境中協調彼此之間的利益與價值，實現治理結果的共贏發展。正如有學者指出：“新的社會治理格局是一種合作式治理格局，是一個將參與主體、共建過程和共享目標有機統一起來的新型治理模式和內容體系。”[3]

“社區教育是指以社區為范圍，以社區全體成員為對象，同社區民眾利益和社區發展需要緊密相連，旨在以發展社區和提高其成員素質和生活質量為目的的教育活動綜合體”。[4]從共建共治共享社會治理與社區教育的內涵看,以人為本，促進人的發展與福祉是兩者共同的出發點和價值追求。新的社會治理強調多元主體參與以及非正式的協商、對話、合作、互動的協調方式，與社區教育多主體協同具有共通的運行機制。兩者在價值追求、目標達成、運作過程上具有同構性，二者之間是高度契合的。

二、社區教育在構建共建共治共享社會治理格局中的功能分析

社區教育是在正規教育之外所開展的面向社區居民的各類教育活動,旨在促進社區居民的全面發展及社區建設。有學者將社區教育分為五大功能，包括“公民教育、社區凝聚、社區發展、文化建設、資源整合”。[5]在共建共治共享社會治理格局下社區教育功能將繼續深化、拓展、豐富。筆者試圖根據共建共治共享社會治理格局的特征分析社區教育功能的秉承和發展。

1.社區參與功能

社區參與是居民通過某種方式參與、干預社區政治、經濟、文化生活以及社區的公共事務，參與社區建設，影響社區發展的過程。社區教育是一種區域性教育,“是一連串的活動，包括正規或非正規的教育活動、無形或有形的活動、具體或廣泛的學習活動”。[6]在社區領域發生的各種有形無形的教育活動將居民聯系起來,形成了一個學習圈與學習共同體,在學習活動中參與社區建設、社區公共事務。同時為建設社區成立的聯席會、居民組織等，為居民參與社區事務搭建了平臺。如上海閔行區“村民周周會”、徐匯區“一平米小菜園”等基層社區組織深受當地居民的青睞，在解決寵物糾紛、違章違建、垃圾分類、節能環保等方面動員居民的參與，建立了基層的民主協商制度，居民從旁觀者變成參與者，主人翁意識和責任意識明顯增強。通過積極參與社區發展事務、決策、監督，形成了居民對自我利益的關心和對社區共同利益、公共事務的自覺認同，在社區事務參與和實踐中潛移默化形成社區的共同價值觀，為實現共同利益，發揮著共建共治社會治理的社會參與功能。社區教育可以提升居民的社區參與意識,促進從傳統治理的“中心—邊緣”向“多元協同”治理主體結構的轉變，為個體參與治理搭建平臺。

2.公民意識培養功能

公民意識“是指作為社會成員的公民對個人在國家中地位和身份的自我認識，能夠自覺地以憲法和其他法律法規的基本權利與義務為核心內容，以自己在政治生活和社會生活中的主體地位為思想來源，把國家主人的責任感、使命感和權利義務融為一體的自我認識”。[7]公民意識是公民在社會活動中對權利義務、道德規范、法律法規等主體意識的反映，它要求公民具有國家主人和社會主體的使命感、責任感，并具有道德、法治、正義、公平等素質。多元化的社會治理是公民自覺、自主、能動的參與社會事務，共同參與社會建設，通過符合法律規范的行為爭取公民的權利和利益，是在協商、多元、契約、合作等價值的指引下，增進公共利益。社區教育培養現代公民意識的功能主要體現在：第一，扎根于基層的社區教育，能夠將相關教育送到家門口，促進公民對權利的理解與認知，增強公民在國家中地位和身份的主體意識，這是居民參與社會治理的基礎。第二，社區教育中的各種活動、自治團隊、共同體學習、學習型組織等學習形式，可以促進公民個體的溝通能力、民主能力、合作能力等全面提升，培養其自治、協商、合作、法治等素質，促進個體對社會道德規范的內化和遵守。第三，可以通過網絡、廣播、電視、傳單、活動等各種渠道宣傳民主知識，并可在社區開展法律、就業等相關宣傳講座，以提高農民的權利和法律意識。

3.社會資本培育功能

社會學家布迪厄最早提出“社會資本”這一概念，而真正將社會資本概念運用于社會發展領域的是哈佛大學教授羅伯特·普特南,他認為“社會資本指的是社會組織的特征,例如信任、規范和網絡，他們能夠通過推動協調和行動來提高社會效率”。[8]信任、互惠規范、公民參與網絡是社會資本的核心要素，是一種無形的社會資本。有序、充分發展的社會資本可以為社會發展增值。

社區教育作為一種非正規教育，在教學形式、內容、場地等方面具有很強的靈活性、自主性，社區教育的發展更具有因地制宜、因人而異的特點。因此，社區教育更注重挖掘本地資源，充分發揮習俗、規范、儀式、價值觀、社區文化等隱性資源的作用，促進個體信任、規范、參與、溝通社會資本的形成，形成社區統一的價值觀與行為規范。“社區學習即社區教育是為了社區社會資本的教育、屬于社區社會資本的教育和通過社區社會資本的教育”。[9]

基于個體共同興趣、愛好而組成的學習團隊、學習組織，將零散的居民集聚成一個學習組織，并且將學習觸角延伸至生活、精神、生命等各個方面。學習團隊所建立的管理制度、口號、文化、行為規范，居民在學習團隊中人與人之間的溝通、人文的關懷，以及在此過程中形成的價值趨同、信任互惠、情感支持，一系列的團隊文化和團隊學習過程為居民構建一個良性互動的人際網絡關系，為個人增殖社會資本。“社會資本主要從嵌入于社會網絡的資源中獲得，它根植于社會網絡和社會關系，這種社會資本是在個人與鄰里、朋友及其參加的自愿組的成員們所共同進行的社會生活中產生出來的”。[10]社區教育教學內容與形式成為個體獲取社會資本的重要途徑，而內嵌于社會網絡中的互惠、信任、溝通的社會資本是個體共同參與社會治理的核心素質，是達到“善治”的重要社會因素。

4.資源整合共享功能

社區教育資源整合是指社區教育辦學者為開展社區教育活動將社區內外可用于社區教育的各種資源加以聚合、開發和利用的過程。[11]社區教育整合了非傳統教育機構的各種社會教育資源，如圖書館、博物館、科普基地等資源，開展各類社區教育活動。借用社區教育活動平臺，各類資源向社會公共資源開放過程中，形成了不同主體之間的協同、合作、良性互動的社會共治共享的治理局面。資源的開放共享使普通老百姓可以享受到各類教育資源，面向老人、外來務工人員、殘疾人等弱勢群體開展的社區教育，將社會發展成果直接惠及全體人民，讓社區教育成為共享社會治理成果的重要平臺。

此外，社區教育在政府統籌、多主體參與的機制運作下，能夠整合聯動民政、勞動、教育、老干部、殘聯、文明辦等部門，形成由目標需求為主導，由需求推動資源集聚與流動的方式，整合與聯動社會各個部門將社會資源向基層開放與享用，推動了資源向基層與弱勢群體的流動。社區教育為個體獲取社會資源打開了通道，獲得資源的個體逐步融入社會，成為共建共治共享社會治理格局中的一部分。

5.社會組織能力提升功能

社會組織是社區教育主體的重要擴展，在社區教育中廣泛存在各類自愿、自發、自主的社會組織。這些社會組織在服務于基層的教育活動中培育、滋養和壯大，獲得發展新動力，提升在社會治理中的能力。首先，基于民眾興趣、愛好、民生、公益活動而自發成立的社會組織，能夠為社區開展法律咨詢、糾紛調節，整合民眾意愿，調解各種利益糾紛，促進鄰里關系和諧融洽。在這個過程中社會組織獲得信任，進一步提升了在參與社會治理中的能力。其次，激發市場競爭活力。隨著小政府、大社會的縱深發展，社會組織承接著越來越多的政府公共服務職能。為了使社會組織能夠提供更適合、優質的公共服務，政府借助市場行為對社會組織進行資源的調控、購買、管理，集中社會優質資源提供公共服務，激活社會治理的市場活力。社區教育成為培育壯大社會組織的一個重要平臺，社會組織能力的提升同時又促進社會治理和社區教育的發展。

三、社區教育助推共建共治共享社會治理格局構建的實現路徑

1.社區教育的育人目標從素質培養轉向自我價值實現

社區教育是“教育”的下位概念，是在一定區域內開展的綜合教育活動，其實質是教育。教育的核心是促進人的發展，以人為本，始終把生命個體的全面發展放在第一位，促進自我素質的提升以及自我潛能的挖掘。社區教育亦不例外，促進人的全面發展、實現自我的生命價值是其最終的價值追求。傳統社區教育育人目標定位于人基本素質和技能的培養，而在共建共治共享社會治理格局下，社區教育的育人目標不僅要通過休閑、娛樂、技能等教育提高居民的素質與技能，而且要促使人參與社會治理，在治理中體現人的主體地位，讓居民有參與感、獲得感，實現生命的自我價值。

首先，社區教育內容應注重培養人參與社區建設與治理的能力。在傳統的社會管理模式下，無所不能的大政府統管著一切大小事務，“有事找政府”幾乎成為社會的思維定勢。共建共治共享社會治理格局是社會主體的多元參與，其中最基本的主體是居民。然而受傳統管理思維的影響，社區居民對社區建設、民主決策、民主監督的參與廣度和深度不夠。因此，應通過設置培養現代公民的社區教育課程，開展各種教育活動，著眼于培養居民的主體意識和公共意識，從居民道德意識、權責意識、法律意識、民主意識、協商意識等各個方面提高居民素質修養。

其次，提升居民參與社區建設與治理的技能。就個體參與社會治理而言，需要具有交流溝通、政治協商、明辨是非、公正道義等技能。在社區工作實踐中，針對社區問題和鄰里矛盾，社區可成立居民聯席會，居民聯合小組等組織，對社區矛盾、問題能夠以主人翁的精神參與并自主解決，居民在解決問題、化解矛盾中提升參與治理的能力和技巧，也能體現人的主觀能動性。隨著人的文明程度的提高，民主意識的增強，個人參與社區公共事務的欲望也隨之提高，人從邊緣的客體轉化為治理的主體，在新的社會治理格局下，社區教育的育人目標也應側重于提高參與社會治理的素質與技能，通過參與社會治理感受參與感、獲得感，體現人的能動性，實現自我價值。

2.社區教育的管理體制從多元分散轉向多元協作

教育部等九部門在《關于進一步推進社區教育發展的意見》中明確提出了要形成“黨政統籌領導，教育部門主管，有關部門配合，社會積極支持、社區自主活動、群眾廣泛參與的管理體制和運行機制”。然而，由于我國管理體制中許多行政部門管理條塊分割，跨部門間缺乏溝通與協作，社區教育管理處于多頭管理“九龍治水”的狀態。目前，民政、婦聯、教育、文化宣傳等部門在各自的職責范圍內都在實施推動社區教育的發展，各部門各自為政，各行其是，嚴重削弱了社區教育發展力量。在共建共治共享社會治理格局下，社區教育需從多元分散轉向多元協作的管理機制。

建立各部門通力合作的機制。成立由黨政領導擔任主任的社區教育委員會或終身教育委員會，以行政力量和黨組力量協調溝通、引領調配各部門，形成社區教育發展合力。建立各部門聯動合作工作機制，強化溝通協調，針對問題、事項能形成快速反應機制，消除各自為政、各行其是的障礙。建立網格化的運行機制。社區教育網格化運行機制是由政府、社會組織、學校、企業、社區居民等主體共同參與、合作的，各主體承擔著各自的責任、權利和義務，同時，各主體之間相互協作、溝通、連接，形成多元化、網格化的運行機制。共建共治共享社會治理格局是各主體在協商、合作、法治基礎上形成的權責分明有序的治理結構，協調各方利益，共享治理成果。其運行機制的基礎是政府負責，協調市場、社會組織和公民等多元主體的有序參與。因此，多部門通力合作和網絡化的管理體制有利于社區教育發揮更大的功能。

3.社區教育的推動力量從單一轉向多力合一

我國社區教育主要是由政府主導推動發展的,社會力量參與范圍小，深度不夠，作用不顯著。“社會組織是社區教育主體擴展的重要選擇”。[12]具有民間性、公益性、自發性的社會組織，扎根于基層社區，以興趣為導向，滿足社區居民休閑娛樂、健康保健、素質技能提升等各類需要，它能夠聚集和整合各種社會資源，動員公眾參與。“作為社區教育組織化、規范化與專業化的重要平臺，社會組織可以在整合資源、提升主體學習能力與促進社區教育改革等方面發揮其自身的獨特優勢和積極作用”。[13]由此可見，社會組織是社區教育發展不可缺少的力量。共建共治共享社會治理格局強調的是政府的外部性治理,即注重社會細胞全體參與到社會治理中來。社會組織是公民自愿組成的,有著共同的愿景、價值，體現了民眾的需求和意愿，是基層的團體細胞。激活社會組織參與治理的能量與動力，讓基層細胞煥發出內生性、持續性的治理生命力,社區教育的推動力量需從政府單一轉向政府、社會組織、個人、市場等多力合一。這就要求政府轉變職能，從全能型政府轉變為頂層設計、協調、服務的小政府、強政府，從臺前轉向幕后，從單向指令轉向雙向互動。首先，支持、鼓勵社會組織介入社區教育，從政策上支持、經費上扶持居民學習組織、團體等民間團體的發展，加強相關政策、法律法規建設，降低社會組織設立門檻，對不符合在民政部門登記的社會組織可在街道備案后正常地開展活動。其次，完善政府購買服務機制，將政府部門不直接承擔的事務性工作通過委托、招標、授權等形式交給社會組織承擔。同時加強對社會組織的監督管理，引入第三方機構對社會組織進行全面、綜合的評估，對社會組織實行考核淘汰機制。社區教育的發展從政府單一轉向市場、社會組織及居民等多股力量合一推動，這也是共建共治共享社會治理的重要外部力量，是構建新社會治理架構的重要支撐。

4.社區教育的資源整合從行政指令轉向共建共贏

在社區教育發展初期，通過以政府為主導的行政指令進行資源整合，有利于將社會現有的、閑散的資源加以盤活、開放、利用，迫使資源擁有方釋放資源，避免資源的浪費和重復建設。然而長期的行政指令使各資源主體失去開放共享資源的積極性和主動性。在新的社會治理格局下社區教育的資源整合應從行政指令轉向各資源主體間的共建共贏，實現利益整合。

建立跨部門的資源整合機制。針對社區教育資源分散，可在社區教育委員會或社區教育聯席會等組織的統籌下，設立社區教育資源整合議事部門，調動區域內文化館、科技館、博物館等資源，簽訂協議明確各自職責、任務，開放時間及活動場次，使資源聚合縱橫溝通，實現一個場所多種功能的社會共享目標，形成資源共建、職責共擔和成果共享的機制。

建立資源整合的利益共享機制。借助社區教育委員會或社區教育聯席會等組織平臺表達各方的利益訴求，尋找合作的利益結合點，達成合作項目，通過精細化的管理和實施，為每一位居民提供個性化的社區教育服務，聯合打造資源開放品牌，提升社會影響力，在合作中實現各自的利益需求。

建立在平等自愿合作基礎之上的共建共享的資源整合，提升主體合作動力的內生性，不會因行政指令而挫傷合作的積極性，更有利于合作的可持續發展。在新的社會治理格局下,共建共享的資源整合既讓全民享有公共文化資源及社會發展的成果,同時也是社區教育未來發展的途徑和目標。

四、社區教育參與社會治理現實價值的再思考

習近平總書記指出：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉、社區。”在突如其來的新冠病毒疫情下,社區是疫情防控的最前線，全國400多萬名社區工作者堅守在一線，他們從事著疫情監測、出入管理、宣傳教育、困難幫扶；社區居民自發組成的志愿者隊伍，以強烈的主人翁意識和勇于擔當的責任感投身于疫情防控中,成為社區疫情防控的主力軍,這種自愿、自覺、自發的參與治理充分展現了居民的主人翁意識和社會責任感。在這場抗“疫”斗爭中，社區作為社會治理的最基本治理單位發揮了極大的價值。社區教育工作者在這場戰“疫”中挺身而出，逆向而行，守住社區防線，在緊急的公共危機中表現了社區教育工作者相當的業務素質以及對社區工作的責任和擔當。此外，在這場抗“疫”斗爭中，社區教育發揮了公民素質培養、心理疏導、宣傳教育、互幫互助、豐富“宅”家精神文化生活等多方面的功能與作用，體現了社區教育扎根社區、靈活、因地制宜開展教育的特點，彰顯了參與社區治理的高效能。根植于社區基層的社區教育應突破傳統吹拉彈唱、棋琴書畫等形式局限，在共建共治共享的社會治理中應主動適應新時代社會要求，借助社區教育平臺，發揮社區教育的基層性、靈活性、多樣性等特點，自覺、自發、主動參與社會治理，讓社區教育煥發出新的動力和活力。