普通高校繼續教育新態勢與管理模式創新

陳勤舫

(中南財經政法大學，武漢 430064)

一、普通高校繼續教育新態勢

如果從1950年中國人民大學創辦新中國第一家馬克思主義夜大學算起，我國高等繼續教育經歷了近60年的發展歷程。在近60年的發展歷程中，我國高等繼續教育經歷了一個從起步到擴張再到轉型升級的發展過程。近幾年來，隨著經濟社會和高等教育的改革發展，我國普通高校繼續教育呈現出新的發展態勢，主要表現在以下幾個方面：

1.高等學歷繼續教育規模趨于飽和

隨著普通高等教育的快速發展，社會對成人高等教育和高等教育自學考試的需求逐年弱化，高等學歷繼續教育規模趨于飽和。這一結論可以從有關統計數據中得到證實。教育部發布的《全國教育事業發展統計公報》顯示，從1999年開始，我國普通高校的規模不斷擴張，招生人數逐年增加。2018年我國普通高校招收本專科生790.99萬人，比1998年的108.36萬人增加了682.63萬人，增長幅度為630%。與此同時，成人高等教育本?？普猩鷶岛驮谛Ｉ鷶涤?014年均達到了峰值，分別為265.60萬人和653.12萬人，2015年和2016年連續兩年大幅度下降，2017年和2018年雖有所回升，但幅度有限。高等教育自學考試也呈現出不斷萎縮的情況，全國報考人數從2008年的1 042萬人次，減少到2018年的544.69萬人次，減少幅度接近50%。另有一個動向值得我們特別關注，那就是，2016年教育部頒布《高等學歷繼續教育專業設置管理辦法》規定：“普通本科高校、高等職業學校須在本校已開設的全日制教育本、?？茖I范圍內設置高等學歷繼續教育本、專科專業?！痹S多原先?？普猩戎剌^大的普通高校的高等學歷繼續教育，招生人數出現了大幅下降，有的高校一年只錄取了幾百人。種種跡象表明，普通高校學歷繼續教育規模呈現出飽和態勢，可以判斷，隨著《高等學歷繼續教育專業設置管理辦法》的進一步落實，普通高校的學歷繼續教育規模將越來越小。

2.非學歷高等繼續教育規模不斷擴大

教育部《全國教育事業發展統計公報》表明，全國非學歷高等教育2015年招生725.84萬人次，2016招生862.83萬人次，2017年招生927.37萬人次，呈現出逐年增長的趨勢。隨著經濟社會的不斷發展和知識更新速度的不斷加快，國家黨政機關、企事業單位和群眾團體對職工的培訓越來越重視，廣大在職從業人員和下崗失業人員參與培訓的積極性越來越高。國內一些高校，特別是重點高校如北京大學、清華大學、武漢大學、中山大學等，已經將繼續教育的重心轉向非學歷教育，且取得了較好的經濟效益和社會效益。

3.普通高校繼續教育對普通高等教育的依賴程度越來越高

由于繼續教育沒有財政撥款，學費標準又普遍較低，辦學成本日益增加，辦學效益每況愈下，繼續教育在教學場地、教學資源、教學設施等方面對普通教育的依賴程度越來越高。同時，繼續教育在教學內容、教材選用、教學環節、教學管理等方面對普通教育的依賴性也越來越強。主要表現在：大部分高校繼續教育的專業培養方案基本上是普通教育專業培養方案的復制; 課程設置、教材選用、考核方式、論文撰寫等也沒有太大差異;教師在授課過程中，教學內容、教學方法大同小異；部分高校直接套用普通教育的學分制管理辦法，在繼續教育中實行彈性學制和學分制管理。所有這些都表明，普通高校的繼續教育，特別是學歷繼續教育對普通高等教育的依賴程度越來越高，繼續教育普教化的趨勢越來越明顯。

4.普通高校繼續教育的地位和功能存在弱化傾向

從理論上講，高等繼續教育是我國教育體系的一個重要組成部分，是人才培養的一個重要方面，但在辦學實踐中，在國家大幅增加普通高等教育經費的情況下，在各種評估、考核和排名中只注重普通高等教育的辦學指標的導向下，許多普通高校比較重視普通本科教育、研究生教育和國際教育，將經費和精力投放在普通教育的隊伍建設、設施建設、學科建設、專業建設、實驗室和實習基地建設上，而忽視了繼續教育的地位和功能，將繼續教育邊緣化，把繼續教育作為一種補充，甚至把它作為一個可有可無的教育，定位低下、制度不完善、沒有發展規劃、隊伍建設滯后。

5.普通高校學歷繼續教育向非學歷繼續教育轉型

高等學歷繼續教育是對高考落榜學生進行的補償教育，是普通高等教育的補充形式；非學歷繼續教育是對在職從業人員的知識更新教育，是終身教育的重要組成部分。無論是學歷教育，還是非學歷教育，都是我國教育體系的組成部分，都發揮著人才培養的重要功能。但隨著我國高等教育的大眾化和普及化，學歷繼續教育的社會需求越來越小，同時，科技知識呈指數級增長，新學科、新知識、新材料層出不窮，大量在職從業人員接受新知識教育的愿望十分強烈。因此，普通高校繼續教育由學歷教育向非學歷教育的轉型是不可逆轉的趨勢。在這樣的背景下，有的高校采取了相應措施，將重點放在發展非學歷繼續教育上。據相關報道，在2016年教育部頒布《高等學歷繼續教育專業設置管理辦法》之后，全國已有近10所普通高校如清華大學、北京大學、武漢大學、中山大學、西南大學、東北師范大學等，相繼停止了學歷繼續教育招生。

二、普通高校繼續教育管理困境

教育教學管理必須遵循教育教學的運行特點和發展規律，普通高校繼續教育管理也必須與時俱進，必須適應高等繼續教育發展的新特點、新態勢。而目前我國普通高校繼續教育的管理模式顯然已經過時，不能適應高等繼續教育發展的新趨勢，面臨著新的問題和困難，嚴重阻礙了我國高等繼續教育的改革與發展。

1.普通高校繼續教育管理模式

目前，我國普通高校繼續教育一般采取集中統一管理模式，即學校設立繼續教育學院，對全校的繼續教育進行集中統一管理。這種模式具有雙重性的特點，即繼續教育學院具有職能部門和教學實體的雙重身份，行使管理和教學的雙重職能。繼續教育學院既不同于一般的行政管理部門和教學管理部門，也不同于一般的科研機構和教學單位，而是集行政管理、教學管理、科學研究和教育教學于一體。繼續教育學院不僅具有招生管理、學籍管理、畢業管理等職能，還負責培養方案、專業設置、課程設置和教學計劃的制訂，組織教學活動，包括師資安排、課堂教學、成績考核、論文答辯等環節。

這種“管辦合一”的集中統一管理模式是在我國普通高等教育落后、大量在職從業人員急需學習科學文化知識的歷史背景下產生的，在當時的歷史條件下具有合理性，發揮了重要作用，為國家培養了大批經濟社會發展所急需的領導干部和專門人才。隨著高等教育的大眾化和普及化，這種管理模式已經越來越不適應繼續教育的發展要求。在這種情況下，管理模式如何變革是普通高校面臨的一個重大課題，但由于理論準備不充分，又缺少改革政策指引，加上高校普遍將重點和精力投放到學科建設、專業建設和“雙一流”建設之中，除極少數高校對繼續教育的管理模式做了改革調整之外，絕大多數高校依舊保持原有的管理模式。

2.普通高校繼續教育管理模式面臨的挑戰

如果說，傳統的普通高校繼續教育管理模式經歷60多年的發展，已經完成了大規模學歷繼續教育的歷史使命，那么，在新的形勢下，這種管理模式將面臨著更大挑戰，主要表現在以下幾個方面：

第一，傳統的繼續教育管理模式割裂了高等學歷繼續教育和普通高等學歷教育之間的有機聯系，影響了高等學歷繼續教育的培養質量。無論是高等學歷繼續教育還是普通高等學歷教育，在本質上都是高等學歷教育，都是對高中畢業后的學生進行的基本理論、基本知識和基本技能的教育，只是在基本要求、教學形式和培養目標等方面有所不同。同時，學歷教育的一個基本功能就是立德樹人，即通過學校的歷史沉淀、文化氛圍、校園環境和師德師風等影響學生、熏陶學生，從而形成獨特的個人品格、價值觀念和思維方式。然而，在目前的管理模式下，一方面，繼續教育學院對學歷繼續教育學生單獨進行管理，單獨組織教學，沒有實踐環節，教學內容簡化，畢業論文要求過低，學生不僅不能較好地掌握基本理論、基本知識和基本技能，在實踐能力、研究能力、溝通協作能力等方面與全日制學生相比存在著巨大落差，以至于社會各界對高等學歷繼續教育學生的質量存在著普遍質疑和詬病；另一方面，高等學歷繼續教育的學生不能全面享受學校的教育教學資源，對學校的發展歷史和現實狀況知之甚少，不能接受校園文化的熏陶和教育，不能與全日制學生及任課教師交流互動，繼續教育學生的綜合素質明顯不足，與現代社會發展的要求相去甚遠。

第二，傳統的繼續教育管理模式不能適應經濟社會發展對人才培養的需求，阻礙了學歷繼續教育向非學歷繼續教育的轉型升級。面對學歷繼續教育的持續萎縮和非學歷繼續教育需求增加的現實，絕大多數普通高校沒有實現繼續教育管理模式的轉型，在規章制度、機構設置、崗位職責、人員編制、管理方式等方面沿襲了傳統學歷繼續教育的做法，沒有建立與非學歷繼續教育相適應的管理模式和教學體系，產生了繼續教育辦學體系內部的結構性矛盾，造成了教育教學資源的嚴重浪費，嚴重阻礙了非學歷繼續教育的發展。究其原因，除了沒有國家政策指導之外，與國家增加對普通教育的撥款、繼續教育辦學效益下滑、高校對繼續教育的本質和規律認識不到位等也有很大的關系。

第三，傳統的繼續教育管理模式阻礙了學分制度的施行。早在2016年，教育部就頒布了《關于推進高等教育學分認定和轉換工作的意見》，提出“建立多種形式學習成果認定機制，暢通不同類型學歷教育、學歷教育與非學歷教育、校內教育與校外教育之間的轉換通道”等改革思路，并要求“高等學校要加快推進以學分制為重點的教學管理制度改革，明確學分要求，創新培養模式，完善認證機制，為學分認定和轉換工作提供制度安排”。可是，幾年來，這一改革措施并沒有取得實質性進展，主要原因就在于傳統繼續教育管理模式制約了學分制改革和實施。在現有的管理體制下，學校教務部門主管全日制教育的學分制運行，而繼續教育學院又是“管辦合一”的獨立機構，與學校教務部門缺乏聯系機制和必要的權利義務關系。在這種情況下，沒有教務部門的主動作為和大力支持，僅靠繼續教育學院推行學分制改革注定是要失敗的。

第四，傳統的高校繼續教育管理模式容易造成監管漏洞，產生辦學風險，從而影響學校的社會聲譽。在現有的管理模式下，繼續教育學院集管理權和辦學權于一體，既是“裁判員”，又是“運動員”，雖然有自定的規章制度和自設的監控體系，但在經濟利益的驅動下，在社會不良風氣的影響下，過度宣傳、違規招生、違規辦學、濫發文憑、弄虛作假等現象時有發生，嚴重影響了學校的社會聲譽。雖然經過國家教育部門的大力整治和司法部門的嚴厲打擊，繼續教育的辦學秩序持續向好，但沒有從根源上堵塞漏洞，沒有解決體制機制問題，監管成本居高不下。

三、普通高校繼續教育管理模式創新

既然傳統的管理模式已經不能適應繼續教育發展的新態勢，嚴重阻礙了高等繼續教育由學歷教育向非學歷教育的轉型，那么，普通高校就應該主動適應教育教學運行的客觀規律，主動適應經濟社會發展對人才培養的客觀需求，改革創新，建立適應繼續教育發展的新的管理模式。

1.建立“管辦分離”的管理體制

“管辦合一”是阻礙繼續教育改革和發展的根本原因，因此，建立“管辦分離”的管理體制是普通高校繼續教育管理模式創新的核心環節。建立“管辦分離”的繼續教育管理體制，就是要明確繼續教育學院的職能定位，剝離繼續教育學院的管理職能，將學歷繼續教育融入普通全日制教育，使繼續教育學院真正成為一個從事非學歷教育的教學實體。這樣，繼續教育學院就可以利用學校的優勢學科、優勢專業，集中學校的優質師資、優勢資源，開展知識更新教育，為社會提供培訓服務。同時，在學校教務部門的統一領導下，無論是成人高等教育的學分制改革，還是普通全日制教育與學歷繼續教育相互隔離的問題，都可迎刃而解。早在2002年，清華大學就對繼續教育的管理體制和機制進行了改革，成立了終身教育處，從繼續教育學院剝離了學歷教育的管理職能，繼續教育學院變成了專門從事非學歷教育的辦學實體，取得了很好的效果，這一改革經驗可以在全國進行推廣。

2.改革招生管理制度

鑒于高等學歷繼續教育需求不斷減少、成人高考錄取率越來越高的現實，有條件的普通高?？蛇M行招生考試制度改革，經教育主管部門批準后，在高等學歷繼續教育招生中，將高等教育自學考試、成人高等學歷教育和網絡教育幾種招生形式合并，統一實行注冊制招生。這樣既有利于降低辦學成本和辦學風險，又能較好地滿足廣大青年的求學欲望。當然，這種注冊制入學也是要有條件的，如學歷條件、身體條件、思政條件等。

3.完善教學管理制度

在實行注冊招生后，學校可實行“寬進嚴出”的教學管理制度，制訂區別于普通全日制學生的培養方案，實行學分制管理和彈性學制，由專業所在學院組織實施。借鑒輔修制管理辦法，人數多的專業可利用業余時間如周六、周日、晚上或假期集中授課，人數少的專業可插班教學；要加大網絡教學的比重，為學生自學提供時間和空間上的便利；要適當延長學習年限，學生可自主制訂學習計劃，科學選擇學習時間，可在3—6年內完成學業。同一地區甚至不同地區的普通高校要在原有聯合辦學的基礎上，將高等學歷繼續教育的學分互認納入聯合辦學范圍，以方便學生就近入學，或滿足學生的知識偏好、個性發展及價值取向。

4.對非學歷高等繼續教育實行企業化管理

非學歷高等繼續教育是終身教育的一個重要組成部分，是普通高校服務社會的一個重要途徑，是普通高校與經濟社會相互聯系的橋梁，具有不同于普通高等教育的運行特點和發展規律。非學歷高等繼續教育具有自主性、社會性和盈利性的特點，普通高校開展非學歷高等繼續教育具有完全的辦學自主權，在專題選擇、課程設置、教學方法、教學內容和辦學規模等方面都可以自主決策；非學歷高等繼續教育面向社會各行各業，為黨政機關、企事業單位和社會團體的在職從業人員及社會下崗失業人員提供知識更新教育；開展非學歷高等繼續教育要利用學校的教學資源，包括師資力量、教學資源、食宿場所等，有較大的成本投入，需要有一定的補償，具有競爭性和盈利性。因此，普通高校要對非學歷高等繼續教育實行企業化管理，建立激勵與約束機制，實行市場化辦學，建立與辦學效益掛鉤的分配機制，合理收取資源使用費用，為學員提供良好的教學環境和優質的生活服務。有條件的高?？蓪嵭惺乘夼c教學一條龍服務、一體化管理，創造更好的經濟效益和社會效益。