國有企業監察對象監督管理工作研究

文/胡秀娟

對于國有企業的監督工作，目前研究的重點更偏向內部監督機制，對于外部監督提及較少[1]。國有企業一直是我國的重要物質基礎以及政治基礎，但目前監管問題仍然存在，企業制度不健全，國有資產流失嚴重，對國有企業監督管理的研究，對發揮國企在國民經濟發展中的作用有著重要意義。國有企業存在不同組織形式，一種完全受國家監督控制，一種是在一定程度上受到國家監督控制，還有一種較少受到國家監督控制[2]。

國有企業在的經濟上并不具備獨立性，主要受國家控制，常由政府相關機構直接管理。國有企業雖然資產受到國家控制，但存在獨立的法人，國有股份公司是以股份制度來建立的公司，股份除國家外，還有許多外界股東，公司的經營主權受經營者以及股東控制。國有企業發展的根本核心是保障國有資產安全，實現國有資產的保值增值。因此，加強監督管理的目的就是在此。

一、國有企業的內部監督研究

（一）建立監督委員會

在國有企業的管理和監督中，依據現代治理結構理論，董事會才是治理結構的中心。董事會的構筑應當采取獨立董事票決策，由政府推薦具有經驗的人員進入企業，獨立董事應該占公司董事會半數以上。但是在二元治理體制下，容易出現信息不對稱的問題，董事會為了提高監督效果，設立了監督委員會。紀檢監察機構和監事會，是對于國有資產的保護，也是腐敗情況出現的審查[3]。通過設立監督委員會，將監督與董事會相結合，使監督的過程中更加一體化。除紀檢監察的董事，監督委員也可以由獨立的董事來擔任，這樣既可以保證監督的獨立性，也可以保證監督委員會監督的權威性。

（二）三層次監督體系

在國有監督體系中，應設立三層次的監督體系。第一層次的監督負責職能范圍內的監督管理，監督部門在接受領導的同時，也要接受來自監督委員會的直接管理。這樣可以使監督委員會的監督能力提高，也可以整合企業內部的資源，做好與國有企業基層的信息交流，形成良好的綜合監督環境；第二層次就是監督委員會，監督委員會代表著國有企業的董事會對于下級代理人的監督，監督范圍廣泛，不僅對于公司各職能部門以及子企業的董事會進行監督，也能對國有企業經理層等管理人員進行監督。監督委員會有保證董事會權力運行，保證決策質量的作用。第三層次為出資人的委派監事會，監事會的作用在于對高級管理者進行監督，包括國有企業的董事會。第三層監督保護著國有資產的權益不受侵犯。三層次監督體系的設立，保證監督工作的順利進行，對于監督管理工作有著重要意義。

（三）健全三權分立的治理結構

在國有企業的監督工作中，較為常見的問題就是董事會和經營層的成員高度重疊。使得監事會難以履行監督義務，因此要完善國有企業的董事會、監事會、經營層的三權分立的治理結構，形成相互制衡的治理結構[4]。因此，可以建立外部董事會、監事會的過半制度，讓決策層和監督層有效的分離，同時外部董事會與監事會不領取企業薪資，由國資委進行報告，執行定期輪換。成立董事專責委員會，對于企業發展目標的制定、經營者履職的評價以及薪酬核定、經營業績等進行關鍵的監督。建立以董事會、黨委會、黨政聯席會等的議事規則，避免出現事情無人管以及事事都要管的問題產生。全部涉及事項的決策程序均由紀檢監察部門審核，以確保決策制度的落實。

（四）紀檢監察監督工作機制建設

國有企業應當注意對于工作機制建設的重視，全面貫徹落實“兩個責任”“兩個為主”，充分進行轉化工作[5]。要加強國有企業的紀檢監察監督工作的權威性以及獨立性，在開展紀律建設時，要注意對于新技術、新媒體的應用。結合紀律教育的影響，充分發揮反腐倡廉協調小組的作用，在組織開展監督工作的過程中，踐行“四種形態”。同時要注重對于“四種形態”的分析，工作人員要注意高度重視紀律以及規矩的建設，及時做出調整，充分保證監督執紀“四種形態”的貫徹落實。

二、國有企業的外部監督研究

外部監督同內部監督模式是相反的監督形態，主要是指來自國有企業之外的監督[6]。外部監督的優勢就在于阻隔了企業內部監督中監督主體與被監督主體的利益關聯，有利于監督主體獨立地開展各項監督工作，彌補企業內部監督之不足。

（一）國家公權力的外部監督

國家公權力的監督主要來自公權力監督的主體，國有企業相對于私有企業具有特殊性，國有企業的資本來源于國家，同時也擔負著社會的公共職能。對于國家公權力的監督，首先體現在行政監督上，這類監督的工作主要包括兩個方面，首先是來自公共管理者的政府以及所屬政府行政機關的公共性管理以及監督，同時國有企業要作為更特殊的企業管理，要受到行政監督的特別監督。

體現國家公權力監督的還包括人大監督，即通過人大代表對于國有企業進行的監督模式。人大監督主要體現在對于國有資產的相關預算、審批權限，以及審查涉及國有企業的法規，評判該法規是否違反憲法，此監督能力主要體現在國有企業相關的人大咨詢案件。但是人大代表提出個案質詢的門檻較高，且人大常委會對于個案監督的法律規定過于抽象，質詢按匯總應寫明質詢對象、質詢問題以及內容，要讓質詢具備實際的可操作性[7]。通過司法監督對檢察機關履行檢察職能，對國有企業的案件進行監督，也是國有企業監督最后的保護墻。外部監督在一定程度上可以彌補內部監督的不足，同時降低國有企業的經營管理者偏離企業利益的道德風險，提高國有企業的經營效率。對于國有企業的審批制度尚不完善，要設計國有企業的出資代表制度，充分利用好附帶的民事訴訟，授予人民法院審理相關企業國有資產的公益訴訟的權力。

（二）社會監督的外部監督

社會監督體現在權力系統外部的人民群眾。人民群眾可以通過行使權力，對監督單位在行使權力的過程進行非國家性的監督。社會監督也體現在國家機關以外的社會組織和公民對于國有企業的經營者的權力進行監督。在信息化發達的當今時代，公民以及非政府組織彌補了公權力監督能力的不足。目前社會監督的法律依據過于抽象，在建立社會監督的相關法律規范的同時，政府也要積極引導人民進行社會監督。提高公民的自身法律意識和辨別損害國有資產的各種行為的能力，對現實發生的損害國有企業利益的行為，積極地進行監督。外部監督模式是通過國有企業的改革過程中新生出的一種全新的企業監督模式，國有企業目前已經完成了公司制的改革，不過由于國有企業的特殊性，國有企業的內部監督機制作用發揮并不充足，而國家為了避免國有企業內部監督的不足，建立起了全新的社會外部監督，這完善了國有企業的監督機制，同時也為企業國有資產的保值以及穩定發展提供了保障。

三、結束語

本文對國有企業的監督管理工作進行了研究，國有企業的內部監督了建立監督委員會，設立了三層次的監督體系，健全了三權分立的治理結構，完善了國有企業的內部監督模式，也避免了決策、監督、經營三者的重疊，同時建立紀檢監察監督工作的機制，保證監督執紀貫徹落實。國家公權利和社會監督，可以在外部對于國有企業進行監督，彌補內部監督的不足。希望本研究能對國有企業的監督管理工作提供參考價值。