中美疫情緊急采購醫療保障物資的規范性與實踐體系對比研究

文/袁柏樺 范時蓉

科學完備的疫情緊急采購醫療保障物資規范與實踐體系，不僅是高效調配防疫物資的基礎，也為加速戰勝疫情提供有力保障。本文選取美國和國內現有政策進行舉要，通過對比研究，分析其中優劣，為我國搭建疫情緊急采購醫療保障物資規范與實踐體系的框架提供借鑒。

一、美國疫情緊急采購醫療保障物資規范與實踐體系

美國疫情緊急采購醫療保障物資工作主要參考《緊急狀態采購規則》（2011年更新版）。

（一）緊急情況下靈活采購

1.采購方式。不得使用競爭性采購和公開招標方式。即使只有一個合格供貨商響應，同樣視為有效采購。

2.價格的確定。倡導使用固定價格進行疫情時期的緊急采購，但原材料、雇工、運輸、服務等各項成本因素隨時發生變動。因此，采購部門也會視具體情況，兼顧疫情暴發對行業生產和供應的影響，靈活采用包括固定合同價格法、工時計算法、時間材料綜合計算法等定價方法[1]。

3.采購文件。準許采購方在疫情緊急情況下，變通采購合同文本，但需要對所采取的行動和決策進行清晰的說明和詳細的文件記載，便于事后審計和管理。同時，各采購部門可通過合同形式聯合采購、委托采購，共享采購結果，從而縮短時間，節省人力。

美國快速反應的公共采購平臺，是緊急情況下靈活采購的突出代表。其應急貨物和服務項目品類完備，且均標注制造廠家、代理商、型號、價格、庫存數量等信息，使采購內容一目了然。其產品價格、交貨時間等要件已在協議供貨合同中約定，實施采購時可避免繁瑣的常規政府采購程序，縮短疫情突發狀況下的采購時間，降低詢價成本。

（二）緊急情況下創新采購

美國在《緊急狀態采購規則》中鼓勵采購單位面對疫情緊急情況時，可以在符合法律規定授權范圍內，按照實際需要開展采購創新。

以訂立關于重大疫情防疫物資的預先采購協議（APA）為例，即通過簽訂“休眠合同”的形式，保持政府與生產商之間采購合同的不可執行性，至疫情真正發生時采購合同立即激活。由此實現防疫物資供應的無縫對接。其APA協議對于供應商的約束條件較為嚴格。

無論在防疫物資供應時間還是數量方面，都將協議國置于優先級地位。這一創新采購形式促進了美國疫情防控能力的提升[2]。

二、國內疫情緊急采購醫療保障物資規范與實踐體系

以近期暴發的新型冠狀病毒疫情作為實例，說明我國疫情緊急采購醫療保障物資規范與實踐體系。財政部辦公廳于2020年1月26日發布了《關于疫情防控采購便利化的通知》，對疫情緊急采購醫療保障物資相關事宜給予明確。如啟動采購“綠色通道”，疫情防控相關的緊急物資采購可不執行政府采購法定方式和程序，采購進口物資無需審批等手段。但我國目前實際并未形成規范、統一的疫情緊急采購醫療保障物資規范與實踐體系。這易導致部分疫情緊急采購醫療保障物資無序化、任意化，容易形成以下三個突出問題：

（一）采購程序不確定

由于缺乏清晰的疫情緊急采購醫療保障物資流程，部分采購人未嚴格按照《通知》的要求，先制作招標文件再采購，而直接聯系供應商簽訂合同供貨，致使采購程序混亂。對于疫情緊急情況下，我國相關采購法律和規章強調：必須經過審批，才能適當靈活變通采購程序。例如2015年施行的政府采購條例第二十三條提及：只允許公開招標以外的采購方式進行靈活采購且必須經過上級批準。但是，在時間緊任務重的疫情情況下，若仍實施層層審批的采購流程，那么醫療物資的采購效率會極為低下。

（二）供應商管理難度大

在疫情緊急時期，各類防護用品市場成為賣方市場，但供應受到產能有限、工廠復工延遲等影響，出現供小于求的局面。此時，供應商在市場中占據主動地位，由于對供應商的監管難度較大，采購方對供應商出現的坐地起價、偷換產品，從中牟取暴利、供貨不穩定等行為難以約束。

（三）采購人員專業性不足

在疫情緊急情況下，由于采購人員缺乏充足的采購物資專業知識和實踐，在時間高度緊迫的情況下，難以對緊急采購需求進行必要的估算，易造成采購效率低下，采購質量良莠不齊，采購責任無法落實等問題。

三、中美疫情緊急采購醫療保障物資規范與實踐體系的比較

（一）關于疫情緊急采購醫療保障物資的重視程度

在疫情緊急情況下，美國注重采購醫療保障物資規范與實踐體系的梳理和整改。制定詳細的采購管理流程。相比之下，完備的疫情緊急采購醫療保障物資制度，在其中發揮的作用并未引起國內管理部門和學界的足夠重視。

（二）關于疫情緊急采購醫療保障物資規則和行動方案的制定

美國在2007年出臺了《緊急狀態采購規則》，2011年對該規則進行修改和完善。其中，明確了涵蓋重大疫情在內的一切緊急狀態下采購人員、領導和部門的行為規范；率先搭建具備快速響應能力的公共采購平臺，簽訂可及時激活的重大疫情防疫物資的預先采購協議（APA），形成了一套靈活性與創新性兼備的疫情時期緊急采購行動方案。

我國面對突發疫情時仍處于被動應對狀態。現有法律和規范對疫情發生時的緊急采購使用方法較為繁瑣。采購工作超出地方審批的權限時必須上報批準，且缺乏地區、政府部門和機構之間的聯動和協同，不利于疫情暴發時各采購部門快速應對、有序可依地執行緊急采購。

（三）關于疫情緊急采購醫療保障物資管理和監督

在疫情緊急情況下，美國雖然強調靈活變通，但沒有忽視特殊時期的采購監管。其嚴格審核采購合同，加強采購檔案管理。同時，各采購機構建立風險管控委員會，并且重視緊急采購的評估評價工作。

我國在這次新冠肺炎疫情緊急采購醫療保障物資中，暴露的部分問題顯示：我國缺乏明確的監督制度和管理措施，部分采購人在緊急采購中擅自擴大采購范圍，亂中謀私；且信息公開制度不完善，導致疫情緊急采購醫療保障物資缺乏社會監督，也為事后審計監督檢查埋下了隱患[3]。

四、疫情緊急采購醫療保障物資規范與實踐體系的啟示

通過分析比較中美疫情緊急采購醫療保障物資規范與實踐體系的得失，對我國提高疫情緊急采購醫療保障物資規范與實踐體系具有重要意義。我國應結合自身整體發展趨勢，制定各采購單位建設目標等，使疫情時期緊急采購醫療保障物資制度更加具體，更加行之有效。

（一）疫情緊急采購醫療保障物資供應商庫構建

采購單位在推進日常采購項目、進行合格供應商名單征集時，可同時征詢供應商是否有能力參加疫情緊急采購醫療保障物資，明確說明發生疫情時，企業可以提供何種貨物、工程和服務等。

采購方對企業供貨能力、信譽、社會責任等進行合理判斷和篩選，逐漸搭建起快速響應的疫情緊急采購醫療保障物資供應商庫。一旦發生緊急采購事件時，無論采取何種采購方式，都可以迅速確定可選供應商，穩定供貨渠道，提高應對疫情的能力。

（二）疫情緊急采購醫療保障物資知識培訓和演練

疫情時期的緊急采購，可有效鍛煉采購人員采購反應能力和組織水平。應加強對采購人員的日常培訓，安排講解緊急采購方法及各種注意事項，建立對疫情緊急采購醫療保障物資的印象；幫助熟悉法律條目和經濟慣例，活用規則開進行決策和開展工作。

組織疫情緊急采購醫療保障物資演練十分必要。其不僅可以通過演練找出最易發生問題的環節，豐富對各種風險的預判，還可以讓一線采購人員熟悉采購程序，提高上下游部門之間的配合效率。

（三）加強疫情緊急采購醫療保障物資監督和管理

疫情時期的醫療保障物資緊急采購應該參照《政府采購法》，梳理并建立監督和管理制度。應注重風險內控，簽訂合同、認真審查企業和產品資質，保證采購價格合理。對采購全流程的文件資料，應做到隨時備查、全程可溯。對供應商選取、合同價格確定等關鍵事項要有書面材料和相關經辦人員的簽字，確保經得起事后審計監督。