土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理方法探討

王法果 臨沂市不動(dòng)產(chǎn)登記交易中心

土地資源是城市建設(shè)和發(fā)展中不可缺少的基礎(chǔ)資源之一。近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)城市化進(jìn)程的不斷加快，土地資源日益緊缺，在利用和規(guī)劃方面存在一些問(wèn)題，導(dǎo)致土地資源矛盾加劇，不能滿足日益增長(zhǎng)的用地需求，土地問(wèn)題成為國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中急需解決的關(guān)鍵問(wèn)題。合理開(kāi)展土地資源管理和綜合規(guī)劃工作，不僅可以滿足城市發(fā)展的用地要求，而且可以最大程度地提升土地資源的利用效益，杜絕濫用情況。由此可見(jiàn)，土地資源管理和綜合規(guī)劃對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有積極影響。新時(shí)期，相關(guān)人員應(yīng)正視土地管理和規(guī)劃工作中存在的問(wèn)題，積極采取有效應(yīng)對(duì)措施，充分發(fā)揮土地管理和規(guī)劃的作用，不斷優(yōu)化其效果。

一、土地利用管理工作的意義

首先，可以提高糧食產(chǎn)量水平。通過(guò)落實(shí)土地利用措施，可以在合理整合土地資源的前提下，提高土地利用率，確保種植效果，提升糧食安全性。其次，可以加快農(nóng)村發(fā)展速度。隨著工業(yè)規(guī)模的增加，項(xiàng)目建設(shè)需要占用更多耕地資源。當(dāng)前，大多數(shù)企業(yè)只注重利用土地，忽視了資源保護(hù)工作，破壞了生態(tài)環(huán)境，為當(dāng)?shù)匕l(fā)展埋下了較大隱患。創(chuàng)新土地利用方法，可以提高土地利用率，平衡生態(tài)環(huán)境，為農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。最后，可以維持社會(huì)和諧發(fā)展。耕地面積減少將會(huì)直接影響農(nóng)村人口的正常生活。征地動(dòng)遷時(shí)，若無(wú)法合理處理征地補(bǔ)償工作，將不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至還會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。強(qiáng)化土地利用力度，可以確保征地工作的科學(xué)合理進(jìn)行，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

二、土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理方法探討

（一）規(guī)范實(shí)施土地流轉(zhuǎn)制度

我國(guó)目前采取土地三權(quán)分置對(duì)農(nóng)村地區(qū)的土地資源進(jìn)行劃分以及管理，最大程度上保證了土地的合理分配。該制度是目前我國(guó)所有土地管理政策中最不可忽視的構(gòu)成部分，充分概括了我國(guó)建設(shè)用地流程。伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力開(kāi)始轉(zhuǎn)移到城市，加快了土地承包流轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)?，F(xiàn)階段，我國(guó)的農(nóng)業(yè)技術(shù)已經(jīng)獲得了前所未有的進(jìn)步，加強(qiáng)土地資源經(jīng)營(yíng)成為未來(lái)發(fā)展的重要部分。今后的土地流轉(zhuǎn)工作中，應(yīng)學(xué)會(huì)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合流轉(zhuǎn)工作的具體情況，開(kāi)展適當(dāng)程度的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體類型多樣，但是從本質(zhì)上而言，經(jīng)營(yíng)主體的目標(biāo)都是一致的，因此，相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)基于農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)原則，按照規(guī)定對(duì)土地資源進(jìn)行運(yùn)用，繼而為我國(guó)農(nóng)業(yè)的繁榮貢獻(xiàn)出自身的力量。

（二）持續(xù)推動(dòng)各方合作

土地退化是全球性問(wèn)題，各方切實(shí)參與、合力應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)至關(guān)重要。糧農(nóng)組織的報(bào)告指出，要形成可持續(xù)的土地管理模式，需要在4個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域同時(shí)發(fā)力，主要包括：采納更具包容性和靈活性的土地治理模式，保證所有部門(mén)施行協(xié)調(diào)一致的法律、政策和制度安排，尤其應(yīng)避免制度層面的條塊分割，以及土地治理權(quán)力不明及分散問(wèn)題；全面實(shí)施綜合性解決方案，通過(guò)數(shù)據(jù)和規(guī)劃等了解土地資源現(xiàn)狀并制定一攬子可行方案；全面支持并積極應(yīng)用創(chuàng)新的技術(shù)和管理手段，移動(dòng)技術(shù)、遙感服務(wù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)將有助于提升治理效率和質(zhì)量；加大對(duì)健康且具有環(huán)境可持續(xù)性的土地及土壤資源的投資等。

（三）強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察

一是做好土地法律法規(guī)的完善工作。深入基層了解群眾的真實(shí)想法與基層執(zhí)法人員的意見(jiàn)，制定操作性較強(qiáng)的執(zhí)法監(jiān)察法規(guī)，引入先進(jìn)的執(zhí)法手段，提高執(zhí)法效能。二是細(xì)化土地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，部分土地法律的執(zhí)法履職標(biāo)準(zhǔn)并不明確，無(wú)法更好的保護(hù)執(zhí)法者。對(duì)此，應(yīng)細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，確保辦案人員在履行職責(zé)的同時(shí)，明確職責(zé)范圍，確保辦案人員無(wú)顧慮地投入工作。三是健全執(zhí)法審查機(jī)制與行政處罰備案審查制度。在行政機(jī)關(guān)集體討論重大行政執(zhí)法決定前，應(yīng)經(jīng)過(guò)單位法制機(jī)構(gòu)的單獨(dú)審查，沒(méi)有經(jīng)過(guò)獨(dú)立審查或?qū)彶楹筇岢霾煌庖?jiàn)的，不得進(jìn)行行政處罰。同時(shí)，還應(yīng)健全部門(mén)內(nèi)部備案審查工作機(jī)制，有效銜接執(zhí)法機(jī)構(gòu)與法制機(jī)構(gòu)，明確內(nèi)部分工，真正將重大行政處罰備案審查制度落到實(shí)處。四是提升執(zhí)法人員綜合素養(yǎng)。通過(guò)培訓(xùn)使執(zhí)法人員熟練掌握相關(guān)法律知識(shí)，并針對(duì)當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)察存在的實(shí)際問(wèn)題，組織交流討論會(huì)議，通過(guò)真實(shí)案例講解，確保執(zhí)法人員掌握?qǐng)?zhí)法處理方案，做到科學(xué)規(guī)范執(zhí)法。五是推進(jìn)執(zhí)法工作的公開(kāi)化與透明化，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)新媒體、電視媒體等渠道，公開(kāi)土地管理執(zhí)法過(guò)程，并在網(wǎng)上公開(kāi)生效的行政處罰決定書(shū)，引導(dǎo)民眾參與土地監(jiān)察工作，接受社會(huì)監(jiān)督，確保執(zhí)法工作運(yùn)行于陽(yáng)光下。六是規(guī)范案件審理流程，嚴(yán)格設(shè)定自由裁量權(quán)利行使范圍。在案件討論過(guò)程中，每個(gè)參與人員必須發(fā)表自身意見(jiàn)，并計(jì)入案卷中，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政。通過(guò)案件評(píng)查，科學(xué)規(guī)范土地違法行為，尤其借鑒優(yōu)秀執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)土地執(zhí)法工作的合理、合法進(jìn)行。

（四）提高土地管理人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)

土地管理人員是落實(shí)土地資源管理的主體。現(xiàn)階段，部分土地管理人員對(duì)土地資源管理及利用缺乏正確、全面的認(rèn)識(shí)，缺乏先進(jìn)的管理理念，專業(yè)能力不足，缺乏豐富的專業(yè)知識(shí)，不利于工作的有序開(kāi)展，影響工作效果。因此，要提升土地管理有效性，就要提升土地管理人員的綜合素養(yǎng)和專業(yè)水平。相關(guān)單位要積極組織基層土地管理人員進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高政治站位，提升綜合素養(yǎng)，拓展專業(yè)知識(shí)，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)能力，進(jìn)一步提升土地管理水平，使土地資源得到有效運(yùn)用。另外，土地資源管理對(duì)國(guó)家發(fā)展具有重要影響。制定科學(xué)合理的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)及規(guī)劃，能夠提升土地資源利用及規(guī)劃的合理性。有關(guān)土地資源管理部門(mén)需要明確土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，分析目前存在的問(wèn)題，采取有效的法律手段，保護(hù)人們的合法利益。

（五）發(fā)揮土地政策的前置作用，引領(lǐng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系合理構(gòu)建

用好產(chǎn)業(yè)用地“政策工具包”，包括土地用途管制、土地利用計(jì)劃、國(guó)有建設(shè)土地供應(yīng)、地價(jià)評(píng)估與管理、集體建設(shè)用地利用等。在規(guī)劃環(huán)節(jié)尊重自然地理規(guī)律，做好土地市場(chǎng)的空間配置；在出讓、利用和不動(dòng)產(chǎn)登記環(huán)節(jié)，發(fā)揮好政府的宏觀調(diào)控作用，鼓勵(lì)新產(chǎn)業(yè)、綠色能源產(chǎn)業(yè)用地，限制雙高產(chǎn)業(yè)用地需求；引領(lǐng)以綠色能源為主體、涵蓋相關(guān)上下游產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大和品質(zhì)提升。此外，激活農(nóng)村集體土地市場(chǎng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)建設(shè)。

（六）加大土地整理力度

為了更好地對(duì)現(xiàn)有土地資源進(jìn)行利用和開(kāi)發(fā)，應(yīng)改進(jìn)目前存在的不足之處。譬如，在開(kāi)展具體的土地資源整理工作中，負(fù)責(zé)人員應(yīng)盡量采用有效的措施對(duì)未使用的土地進(jìn)行種植，并留意土地資源使用率，避免因過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益而引發(fā)的眾多土地問(wèn)題，要開(kāi)展有效的土地整理活動(dòng)。與此同時(shí)，要時(shí)刻關(guān)注農(nóng)村人口遷移問(wèn)題，不斷調(diào)整土地管理模式。但是對(duì)于一些人口較少的城鎮(zhèn)，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)人口遷移速度進(jìn)行管制。此外，針對(duì)一些常見(jiàn)的問(wèn)題，要在綜合考察當(dāng)?shù)刭Y源條件后，最終制定能夠匹配當(dāng)?shù)匕l(fā)展的規(guī)劃，從根本上保證我國(guó)土地資源的管理跟得上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。負(fù)責(zé)人員整理土地資源相關(guān)問(wèn)題時(shí)，還應(yīng)嚴(yán)格按照流程進(jìn)行，保證大眾利益。

（七）完善社會(huì)保障體系

首先，應(yīng)建立與農(nóng)民相關(guān)的社會(huì)保障機(jī)制，解決農(nóng)戶的生活保障問(wèn)題。除了生活保障體系，還應(yīng)為農(nóng)民繳納失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等各種保險(xiǎn)費(fèi)，滿足農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的就業(yè)需求，以吸引更多青壯年返鄉(xiāng)，提高土地利用率。其次，應(yīng)建立城鄉(xiāng)互動(dòng)一體化戶籍制度。隨著社會(huì)的快速發(fā)展，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工越來(lái)越多，但農(nóng)民戶籍身份卻導(dǎo)致其無(wú)法更好融入城市生產(chǎn)，農(nóng)民無(wú)法享受城市優(yōu)越的醫(yī)療權(quán)利、教育權(quán)利等，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展受到制約。在此基礎(chǔ)上，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)給予保障制度，改革戶籍，確保農(nóng)民享受與城市居民同等的權(quán)利。同時(shí)，還應(yīng)賦予農(nóng)民自由擇業(yè)、受教育、居住等基本權(quán)利，允許農(nóng)村居住的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，并為其子女提供良好的教育保證。除此之外，還應(yīng)出臺(tái)完善的土地租賃機(jī)制，允許外地企業(yè)投資，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，在為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)的基礎(chǔ)上，提高土地利用率。最后，應(yīng)加大糧食補(bǔ)貼力度，制定可行的解決方案，避免出現(xiàn)非糧化傾向。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，根據(jù)農(nóng)民實(shí)際交售糧食數(shù)量給予相應(yīng)補(bǔ)貼。除此之外，還應(yīng)逐步縮小糧食產(chǎn)品與非糧產(chǎn)品的比較效益差，形成合理價(jià)格，以促進(jìn)糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定進(jìn)行，提高土地效益。

（八）加強(qiáng)土地集約節(jié)約利用

政府部門(mén)可采取價(jià)格機(jī)制方式對(duì)土地進(jìn)行調(diào)控，通過(guò)征收土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等提升土地集約利用的動(dòng)力。此外，應(yīng)該科學(xué)規(guī)劃城市土地，有效布局城市用地，結(jié)合空間限制因素與土地用途，緩解城市的用地壓力，提升土地利用率。要提升土地利用效率，就要定期普查存量建設(shè)用地資源，制定鼓勵(lì)盤(pán)活存量土地資源的措施，樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)集約節(jié)約利用理念，科學(xué)布局耕地以及建設(shè)用地，保證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的同時(shí)控制好建設(shè)用地的總量，完善土地利用結(jié)構(gòu)，發(fā)揮建設(shè)用地的作用。同時(shí)減少對(duì)耕地的占有量，確保耕地紅線。最后，要對(duì)空置、閑置以及利用效率低的土地資源進(jìn)行整合，盤(pán)活閑置土地。合理運(yùn)用城市地下空間，積極挖掘建設(shè)用地潛力。針對(duì)利用率較低的城鎮(zhèn)土地，應(yīng)具體規(guī)劃用途，并有目的地組織落實(shí)。

三、結(jié)語(yǔ)

為了更好地改善我國(guó)逐漸嚴(yán)峻的土地資源不足現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)持續(xù)加強(qiáng)土地資源管理的規(guī)范性，合理使用現(xiàn)有的土地資源，全力推動(dòng)我國(guó)土地利用的升級(jí)及轉(zhuǎn)型工作，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的土地利用模式。此外，為了主動(dòng)適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展變化，應(yīng)結(jié)合具體情況采取針對(duì)性強(qiáng)的措施進(jìn)行土地管理及利用。