淺談基層城管執(zhí)法現(xiàn)狀、存在的問題及對策

文/薛國榮

一、城市管理中城管執(zhí)法的現(xiàn)狀

（一）城管執(zhí)法所從事的職責

城市管理行政執(zhí)法是指在城市行政管理過程中，城市管理行政主體為履行行政管理職能，按照法律、法規(guī)的規(guī)定，對行政相對人采取的具體影響權利義務，或者對行政相對人的權利義務的行使和履行情況實施某種監(jiān)督檢查的行為[1]，具體體現(xiàn)在處理違反城市規(guī)劃中的違法用地、違法建設、違反市容市貌環(huán)境衛(wèi)生要求以及破壞市政公用設施等治理問題。目的是維護城市管理的秩序、創(chuàng)造良好的城市環(huán)境，從而有力地推動城市經(jīng)濟與社會的發(fā)展，促進人與環(huán)境和諧共存。

（二）基層城管執(zhí)法的現(xiàn)狀

1.文明執(zhí)法常被曲解

文明執(zhí)法與嚴格執(zhí)法之間本不應該有矛盾，文明執(zhí)法就應該是嚴格依法執(zhí)法、熱情服務，執(zhí)法的文明更應體現(xiàn)在嚴格依法、依規(guī)、依照程序處理違法違規(guī)問題，即應用法律條款執(zhí)法程序和準確使用行政處罰自由裁量權[2]。在執(zhí)法過程中要以親民為首要原則，盡量避免和市民發(fā)生沖突，但是在輿論的壓力下，當下的城管執(zhí)法已經(jīng)變得有些手足無措，時常出現(xiàn)曲解文明執(zhí)法的內(nèi)涵的情形，卑躬屈膝有之，違心賠笑有之，鞠躬執(zhí)法、眼神執(zhí)法、靜坐執(zhí)法、鮮花執(zhí)法、下跪執(zhí)法、碰瓷執(zhí)法，各種奇葩的柔性執(zhí)法方式不斷涌現(xiàn)[3]。

2.執(zhí)法體制長期混亂

我國現(xiàn)行縣（區(qū)）級城管執(zhí)法機構屬于地方縣（區(qū)）政府的執(zhí)法機構，到中央和省一級才將城管執(zhí)法統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至住建部門。基層城管機構由于沒有主管部門，在實際運行中，必然會產(chǎn)生各種問題。

3.對城管執(zhí)法工作的標準不一致

主要表現(xiàn)在管理要求與群眾需求存在標準不一致，經(jīng)常存在相互抵觸和對立的現(xiàn)象。管理處在動態(tài)發(fā)展過程中，每一個城市有每一個城市的特色，不同時期有不同時期的要求，這樣必然造成標準不統(tǒng)一。

二、城管執(zhí)法面臨的問題和困難

（一）體制機制不健全

1.專門性法律法規(guī)不健全

城市管理行政執(zhí)法的前身是城建監(jiān)察支隊（大隊）。當初成立城市管理綜合執(zhí)法部門的指導思想是管理與執(zhí)法分離，但現(xiàn)行的城市管理綜合執(zhí)法是管理不綜合而執(zhí)法綜合[4]。城市管理行政執(zhí)法工作行使的是相對集中處罰權。城管執(zhí)法基本上是“借法執(zhí)法”。

到目前為止只有住建部出臺《城市管理執(zhí)法辦法》，還沒有一部屬于城管部門的專用法律，國家層面并未以法律的形式明確規(guī)定城管部門的各項職責。在基層執(zhí)法工作中，城管執(zhí)法內(nèi)容方方面面，包括市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、戶外廣告、城市規(guī)劃、園林綠化、市政占道、公用設施、物業(yè)管理、物業(yè)維修基金管理等。沒有統(tǒng)一完善的體制保障，很難順利完成各項執(zhí)法任務。

2.城市管理體制不健全

有的城市有市級城市管理局，但縣(區(qū))級卻沒有成立相應的城市管理局，縣(區(qū))級原城市管理行政執(zhí)法局成為其他局的“打工仔”，名不正言不順。現(xiàn)有的縣(區(qū))級城市管理行政執(zhí)法局，沒有相應的主管部門，必然造成執(zhí)法力度不足。許多城市仍然實行“一支隊伍管到底”的單純執(zhí)法或“執(zhí)法+環(huán)衛(wèi)管理”的管理體制，城市管理部門職能相對單一，行政許可權與行政處罰權不統(tǒng)一，基層政府在城市管理中的基礎性作用得不到有效發(fā)揮。

（二）違法問題長期存在

由于國家社會保障體系還不健全，全國人口眾多，幅員遼闊，各民族的風俗習慣不同，占道擺攤是一種最簡單的經(jīng)營方式，一種低門檻的謀生手段，因此占道擺攤必然長期存在。“兩違”問題在各地屢禁不絕并長期普遍存在。產(chǎn)生“兩違”的原因是違建戶的違法成本低，同時極少數(shù)群眾需求被忽視也是違法行為的助燃劑。有關部門對城市舊城改造、拆遷的監(jiān)督力度不夠，有些人借助拆遷進行違法搭建。

（三）執(zhí)法難的問題客觀存在

城管執(zhí)法所面對的是社會上形形色色的特殊群體，執(zhí)行的準則是群眾的切身利益，他們的生活水平、綜合素質(zhì)、法律意識千差萬別。有的是特別強勢的房地產(chǎn)開發(fā)商，有的是法律意識淡薄或語言交流不方便的少數(shù)民族擺攤?cè)藛T。在執(zhí)法時常出現(xiàn)溝通不深入、方法簡單粗暴，必然會產(chǎn)生暴力抗法。而在暴力抗法發(fā)生時群眾一般對城管執(zhí)法人員有偏見，造成執(zhí)法難以順利完成。基層公安對城管的保障力度不足也是造成執(zhí)法難的原因之一。

三、規(guī)范城管執(zhí)法的策略

（一）建立一支職責明確、全面垂直的城管執(zhí)法隊伍

全國人大常委會應適時出臺一部有關城管執(zhí)法的法律，明確城管的主體資格。從法律上統(tǒng)一規(guī)范城管的職能職責、執(zhí)法范圍、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法程序。只有全面垂直了全國各基層城管，才能有統(tǒng)一的標準依據(jù)。在執(zhí)行處罰案件中要嚴格按照自由裁量權的有關規(guī)定和《行政處罰法》的有關規(guī)定規(guī)范執(zhí)法。做到流程的規(guī)范化和格式化，使整個案卷有統(tǒng)一的規(guī)范模式。在處理行政處罰案件時，嚴格按照先立案，立案審批后進行調(diào)查取證，告知當事人權利并制作現(xiàn)場勘驗筆錄、現(xiàn)場詢問筆錄，后進行案件集體評議；集體評議結論出來后，再出具行政處罰告知書并告知當事人有關權利；若符合聽證程序，再出具行政處罰決定書，當事人執(zhí)行后，進入結案程序，結案后錄入網(wǎng)上政府信息公開平臺。

（二）創(chuàng)新管理執(zhí)法服務模式，提升管理執(zhí)法效能與水平

對“兩違”問題要形成高壓態(tài)勢，大力營造人人參與的治理模式，多部門聯(lián)合打擊，形成合力。對流動商販要管理服務相結合，疏堵結合，以疏為主，踐行“721”(即70%的問題用服務手段解決、20%的問題用管理手段解決、10%的問題用執(zhí)法手段解決)及“8225”(即八個字：內(nèi)強素質(zhì)、外樹形象；兩立：立規(guī)矩、立標準；兩抓：抓落實、抓問責；五“化”：規(guī)范化、標準化、精細化、智慧化、人性化)工作法。徹底鏟除“耍特權”“抖威風”和“官本位”等封建腐朽思想意識，強化用法律知識、法治思維，進一步武裝頭腦，增強執(zhí)法人員的業(yè)務素質(zhì)，提高文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法行為，逐步規(guī)范整合執(zhí)法隊伍，努力為城管人正名，改變當前人們心目中定格的城管“壞”形象。堅持樹立以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民的理念，牢固樹立為市民服務的現(xiàn)代化城市管理服務理念。對多次不聽勸阻、暴力抗法的違法行為要嚴格處理，必要時請公安部門配合執(zhí)法。

（三）建立長效監(jiān)管機制，適當開放占道擺攤

隨著2020年我國要全面建成小康社會，社會保障體系越來越完善，人們的城市管理觀念不斷提高，群眾與執(zhí)法者的關系不斷改善，占道擺攤要疏堵結合，在不影響城市正常運轉(zhuǎn)的情況下（不影響人行通道、消防通道、不占用盲道、不侵犯他人利益、確保交通秩序），可以適當開放一些擺攤的地方，引導擺攤有序經(jīng)營。

（四）完善制度建設，提升城管隊伍的形象

執(zhí)法人員必須取得執(zhí)法資格證書后才能上崗執(zhí)法，不斷完善行政執(zhí)法全過程，嚴格遵守重大行政執(zhí)法法制審核制度以及行政執(zhí)法公示制度。在執(zhí)法過程中時刻要求執(zhí)法者文明執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。建立合理的城管績效考核。按照指標考核、公眾評議、正向激勵、察訪核驗的步驟考核隊員，使人人有危機感，工作既有壓力又有動力。在執(zhí)法中能認真文明依法履職、加強內(nèi)部管理、完善獎懲制度，建立公平競爭機制和優(yōu)勝劣汰機制。

（五）充分完善公眾監(jiān)督和舉報獎勵機制

通過宣傳城市管理法規(guī)、違法所產(chǎn)生的后果和危害性，使人人參與城市管理中，鼓勵新聞媒體對各種違反城市管理規(guī)定的問題進行曝光。使人們能對身邊的違法問題進行舉報，鼓勵市民舉報身邊正在建設的違法問題。撥打“12345”市民熱線，使正在進行的違法建設得到及時處理，把違法行為消除在萌芽狀態(tài)，從而獲得高效的執(zhí)法效果。政府部門對舉報人保密并給予適當?shù)莫剟睢Ｍ晟票O(jiān)督渠道，對執(zhí)法者進行全方位的監(jiān)督，使執(zhí)法者不敢徇私枉法，確保城管執(zhí)法公平、公正、公開。

四、結語

城管是城市管理中的一支重要隊伍，職能涉及方方面面，任務復雜繁重，面對各種各樣的問題，需要整合社會上的各種力量，單靠城管的力量遠遠不夠，因此要轉(zhuǎn)變思路，加強宣傳工作，喚醒市民踐行“城市是我家，管理靠大家”意識，倡導社會各界共同監(jiān)督參與管理，倡導政府監(jiān)管、市民監(jiān)督、人人自管，要尊重市民對城管執(zhí)法的知情權、參與權和監(jiān)督權。搭建“共建、共管、共治、共享”的城市管理新格局，為創(chuàng)造一個優(yōu)美宜居的環(huán)境做出應有的貢獻。