鄉村振興用地難的理論表達與法治破解之道

耿 卓，孫聰聰

一、問題的提出

實施鄉村振興戰略是建設現代化經濟體系的重要基礎，是建設美麗中國的關鍵舉措，是傳承中華優秀傳統文化的有效途徑，是健全現代社會治理格局的固本之策，是實現全體人民共同富裕的必然選擇，對解決新時代我國社會主要矛盾，實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

土地制度改革是鄉村振興戰略實施的突破口。①參見趙龍：《為鄉村振興戰略做好土地制度政策支撐》，《行政管理改革》2018年第4期，第11—14頁。土地制度作為農業、農民和鄉村三者的共通連接點，使得三者在邏輯和實踐上構成一個共同體。鄉村振興戰略與土地制度改革在價值目標上具有內在一致性，在基本制度內容上具有同一性，在推進步驟上具有相似性。實施鄉村振興戰略給土地制度改革帶來了機遇和挑戰。鄉村振興戰略的總體要求就是堅持農村優先發展，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，推動城鄉融合發展，推進農業農村現代化。要實現這些要求和目標，必須引導和推動更多的資本、技術、人才等要素向農村流動。而土地制度改革正好覆蓋這三個要素并主要落實在農村，因此，在推動鄉村振興戰略這個國家戰略的大背景之下，土地制度改革必將得到進一步的深化，迎來更多的發展機遇。

鄉村振興需要土地法治保障。黨的十八屆四中全會提出堅持全面依法治國。全面推進依法治國意味著農村土地改革與治理應在法治的軌道內進行，需要在“法治改革觀”導向下形成“適時立法、試點先行”的特色路徑模式，①唐欣瑜、梁亞榮：《土地政策與法律治理：我國農村依法治地路徑模式博弈》，《廣西社會科學》2017 年第9 期，第116 頁。對農村土地改革適時進行立法或修法，實現法律對實踐的積極回應并降低政策的不穩定性、對展開的試點依據法律程序獲得法律授權，取得在形式上的合法性，凸顯農村土地治理與改革中法治的應有之義。此外，要充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用，保證改革的方向不動搖，改革的目標不落空。一方面，立法需要及時修改和廢止不適應的法律法規，推動鄉村要素自由流動，把農民從土地上解放出來、進一步激發其創造活力，從中得到實實在在的好處。另一方面，立法也需要提前排除改革過程中可能遭遇的問題：防止非法改變土地用途甚至通過炒作、買賣土地來謀取利益，在規模經營后保證農地不流失、不污染、不破壞，更好地保護耕地。

在城鄉關系演變的時代背景下，準確理解、全面有效實施鄉村振興戰略必須以二十字總要求為依歸，順應城鄉互動和鄉村經濟活動的變化趨勢，強化城鄉要素配置的制度性供給，圍繞“錢、地、人”等要素供給，抓住關鍵環節，重點突破。其中，各地發展現代化農業、興村新產業、富民新業態和實施人居環境整治時普遍遇到的突出問題就是用地難題。②參見陳美球等：《鄉村振興背景下農村產業用地政策選擇——基于“鄉村振興與農村產業用地政策創新研討會”的思考》，《中國土地科學》2018 年第7 期，第90—96 頁；姚樹榮：《關于以“村村掛鉤”助推鄉村振興的思考》，《特區經濟》2018年第11期，第84—86頁。2020 年中央一號文件更是把破解鄉村發展用地難題③需要指出的是，在2020年中央一號文件中，鄉村發展用地既包括二三產業用地也包括農業的設施用地，學界則經常以產業用地指稱，主要是指二三產業用地。因此“鄉村振興用地難（題）”和“鄉村發展用地難（題）”可以理解為針對同一事物的不同表述，也可以簡稱為“用地難”。作為“強化農村補短板保障措施”的五大舉措之一。依據土地用途，鄉村振興的用地需求主要表現為建設用地、農業用地和生態用地等不同的土地類型。

二、鄉村發展用地難題的多維透視

（一）供應鏈視角下的鄉村振興用地供給難

所謂供應鏈視角，④參見溫修春、何芳：《不同治理模式下的我國農村土地流轉利益均衡分配——基于“中介組織”視角》，《軟科學》2012年第9期，第69—74頁；韋克游：《農民專業合作社信貸融資治理結構研究——基于交易費用理論的視角》，《農業經濟問題》2013 年第5 期，第67 頁；孟慶春、邵波：《基于供應鏈視角的房價探析》，《現代管理科學》2008 年第8 期，第68—70 頁。即從土地供應的角度觀察鄉村振興用地需求的滿足情況。農村的土地歸屬農民集體所有，2019年8月26日新修改的《土地管理法》允許集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同價同權，更進一步開拓了鄉村振興用地的供應渠道。從供應鏈視角觀察，鄉村振興的土地供給具有內在的一致性，無論建設用地、農業用地抑或生態用地，均主要由農民集體供給，但囿于城鄉二元的土地財產權結構及建設用地的指標和規模控制，鄉村振興用地的供給側結構性改革依然任重而道遠。

1.農民集體依規自主供應用地難

農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。但是囿于各類規劃和新增建設用地指標控制，除農用地按照法定用途自主利用外，建設用地應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，并依法辦理興辦企業建設用地審批手續、公共設施和公益事業建設審批手續、村民住宅建設審批手續等，其中涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。長期以來，在我國以經濟建設為中心的發展理念指引下，新增建設用地指標大部分被投放到城市地區。因此，2020 年中央一號文件明確要求：“新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地。省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉村重點產業和項目用地。”不止于此，實踐中各項用地審批進程緩慢，且受制于建設用地指標和規模，而市場機遇稍縱即逝。加之，鄉村產業尤其是休閑農業和鄉村旅游等前期投入成本較高，項目主體往往在獲得用地審批之前先行開工建設，這造成違章用地和違法建設屢禁不止。農民集體在建設用地供應上幾無自主性。在廣東外語外貿大學土地法制研究院“珠海鄉村產業興旺”課題組（以下簡稱“課題組”）調研過程中，村民特別提出，政府傾向于扶持由其指定的項目，而對于村民自主引入的合作開發企業，往往不予用地審批或政策優惠。從中即體現出農民集體自主供應用地難的現狀。

2.鄉村振興供地的零碎化、碎片化

鄉村產業尤其是其中的農業園區和休閑旅游業態，以農業農村資源為依托，配套以零碎化的經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所、永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷、休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂等用地，客觀上不需要全部變更土地用途，如果是農民集體自主或與其他主體共同開發，亦無須辦理征地手續。但在實踐中，項目開發主體出于控制經營風險的考慮，往往希望對經營項目擁有自主產權，但又不愿意為整個開發項目用地支付土地出讓金，倒逼各地探索點狀供地模式，更進一步加劇了鄉村振興供地的碎片化。所謂“點狀供地”，是將項目用地分為永久性建設用地和生態保留用地，其中永久性建設用地建多少供多少，生態保留用地只征不轉，按租賃、劃撥、托管等方式供項目主使用。①這類做法源于浙江，后來被部分省市借鑒。參見浙江省人民政府辦公廳《關于做好低丘緩坡開發利用推進生態“坡地村鎮”建設的若干意見》（浙政辦發〔2018〕64號）；《安徽首塊“點狀供地”項目落地，鄉村振興戰略又添新舉措》，http：//talk.cri.cn/n/20181102/1209f9ae-525e-de1c-5294-bd11c09f7c27.html，2019-12-20；《上海市首塊“點狀供地”項目落地崇明》，http：//shzw.eastday.com/eastday/city/gk/20191205/u1ai20204319.html，2019-12-20。作者依托國家社科重大項目“新時代中國特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）課題組對全國33個“三塊地”改革試點的全覆蓋調查顯示，即使在發源地浙江，點狀供地數量也很小且審批事實上處于暫停狀態。但是點狀供地造成土地利用的二元化，帶來生態保留用地租賃期限與建設用地出讓年限不一致、項目周邊環境難提升、產業低端重復、用地效率低下等問題。廣東省《關于推進鄉村振興戰略的實施意見》提出允許縣級政府在確保縣域范圍內耕地數量不減少、質量不下降前提下，采用分散劃塊、點狀分布的形式供地，有效利用農村零散存量建設用地，不涉及投放新增建設用地指標和集體土地征收，是更具合理性和可行性的供地探索。

值得注意的是，新修改的《土地管理法》限縮了農村土地征收的范圍，在第45 條規定“為了公共利益的需要”，可以依法實施征收；在其列舉的公共利益類型中，唯有“在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設”兼具商業開發的性質，且尤其強調“成片開發”。新修改的《土地管理法》已于2020 年1 月1 日起實施，所謂的“點狀供地”、零碎化征收失去合法性依據。

（二）權利變動視角下的鄉村發展用地流轉難

我國土地歸國家和集體所有，土地的所有權禁止轉讓。所謂權利變動視角，是從土地使用權的得喪變更的角度研究鄉村振興過程中各類土地的轉換和流轉狀況。鄉村振興的用地難，不僅表現為供應鏈視角下的供地困難，各主體取得相應土地使用權之后，往往難以再流轉以實現土地財產權利增值和土地的高效利用。究其根源，一方面是我國略顯僵化的土地用途管制制度，未建立起不同類型的土地之間相互轉換的通道；另一方面是我國城鄉二元的社會結構和土地財產權制度，使農村土地負載了本不該由其承擔的社會保障職能。用地難問題的實質是土地的不同用途之間以及同一用途的土地在不同利用主體之間的利益失衡，法權表現即權利的賦予、行使和救濟困難。囿于社會保障職能，農村土地使用權未被賦予完整的用益物權權能，導致其財產價值難以被發現，農民難以其土地權利獲得財產性收入。①參見耿卓：《農民土地財產權保護的觀念轉變及其立法回應——以農村集體經濟有效實現為視角》，《法學研究》2014年第5期，第100—105頁相關內容。肇始于黨的十八屆三中全會的新一輪農村土地制度改革，寄希望于強化農村土地使用權的財產屬性，建立城鄉統一的建設用地市場，加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。但是目前從權利變動的視角觀之，鄉村發展用地的流轉依然較為困難。

1.各類用地之間轉換打通使用難

2014 年9 月29 日，原國土資源部、農業部聯合發布的《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》為耕地和設施農用地之間的轉換搭建了通道，但該通知的效力層級過低，且有效期為5 年，已經失效，隨后耕地與設施農用地之間如何轉換亟須立法指引。實踐中“大棚房”問題的出現，在很大程度上是對設施農用地的監管無效造成的。

《物權法》和《土地管理法》分別規定集體建設用地和宅基地，將集體建設用地使用權和宅基地使用權作為兩種不同的用益物權類型，但實踐中村民在廢棄的鄉鎮企業舊廠房上建房、整理閑置的宅基地興建集體物業的情況多有發生，尤其是在新近的農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革（以下簡稱“三塊地”改革）試點中，農民集體受到集體經營性建設用地入市利益的激勵，整理閑置宅基地、集約節約利用宅基地的熱情高漲，但是宅基地和集體建設用地之間能否以及如何轉換，試點實踐與新修改的《土地管理法》均未有所涉及。不僅如此，新修改的《土地管理法》僅規定集體經營性建設用地入市的條件和程序，依據《土地管理法》公法無授權即禁止的一般原理，集體公益性建設用地仍是不允許入市的。但是經營性建設用地和公益性建設用地之間如何區分、相互之間是否允許且如何實現轉換，目前立法和相關政策亦是不清晰的。課題組在廣東的改革試點地區調研發現，相關部門的負責人并未能向課題組清楚解釋其整合的宅基地是如何“變性”成為集體建設用地的，其間的行政恣意性可能會給土地開發人帶來尋租的空間，值得警惕。

2.各類用地自由規范有序流轉難

我國農村土地由農民集體所有并承擔社會保障職能與城鄉二元結構下農村的社會保障體制不健全互為因果、交互作用，導致立法上一直限制集體土地使用權流轉。肇始于黨的十八屆三中全會的新一輪農村土地制度改革，以促進集體土地使用權流轉、增加農民財產性收入為旨歸，分別開展承包地“三權分置”、宅基地制度、集體經營性建設用地入市以及承包土地的經營權、農民住房財產權、集體經營性建設用地使用權抵押貸款等試點改革。目前承包地“三權分置”已實現《農村土地承包法》的特別法轉化，盡管學界對于此次立法的效果褒貶不一，②參見高海：《“三權”分置的法構造——以2019年〈農村土地承包法〉為分析對象》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2019 年第1 期，第100—109 頁；陳小君：《土地改革之“三權分置”入法及其實現障礙的解除——評〈農村土地承包法修正案〉》，《學術月刊》2019年第1期，第87—95頁。但仍使農民保留土地承包權流轉土地經營權以及土地經營權人再流轉其權利具備了法律依據。

根據法律規定，宅基地按照“一戶一宅”的原則予以分配，但此“戶”與農村承包經營戶是否重合，實踐中各地的做法不一，并逐步形成了符合中國傳統倫理和家庭觀念的分配原則，但亦帶來權利主體不甚清晰的弊端。與此同時，《物權法》規定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，未賦予宅基地使用權人收益權能，①參見陳小君：《宅基地使用權的制度困局與破解之維》，《法學研究》2019年第3期，第48—50頁；高圣平：《宅基地制度改革與民法典物權編編纂——兼評〈民法典物權編（草案二次審議稿）〉》，《法學評論》2019年第4期，第108—110頁。實踐中村民在自有住宅內或者市場主體租賃村民住宅經營農家樂、民宿等是否具備權源基礎，是否應當比照經營性建設用地進行管理等，均不明晰。②從增加農民收入和社會實踐出發，理應允許。參見耿卓：《宅基地使用權收回事由類型化及立法回應》，《法律科學》（西北政法大學學報）2019年第1期，第188頁。

上文提及新修改的《土地管理法》建立了集體經營性建設用地入市制度，在第63 條規定了集體經營性建設用地入市的條件、程序、法律效果等。根據該條的嚴格限制，實踐中能夠入市的集體經營性建設用地非常有限，且目前出租、出讓等的具體辦法尚未出臺，如何與國有建設用地實現同價同權亦尚不明確。

3.城鄉統一建設用地市場建立難

我國農村土地財產權利限制流轉在一定程度上保障了農業生產和糧食安全，以及農民的生存和居住權益，但造成了農村產權交易市場的發育程度較低，土地使用權的市場價值無從體現。不僅如此，此次《土地管理法》修改之前，一元化的建設用地供應模式，剝奪了農民和集體的土地發展權，也即農民和集體變更土地用途、改變土地利用現狀的權利。國家征收農民集體的土地，再轉讓給土地開發人，土地財政在抬高地價的同時催生房地產泡沫，此種經濟增長方式極易誘發系統性的金融風險，因而是不可為繼的。在廣東地區事實上突破相關法律規定允許集體建設用地流轉的實踐背景下，③《珠海經濟特區土地管理條例》第46條規定：“本市集體建設用地使用權可以依法流轉，并接受政府及其有關職能部門的監督和管理。”“農村集體經濟組織將本村所有的集體建設用地使用權出讓、租賃、轉讓、出租、轉租或者抵押的，應當在鎮人民政府（街道辦事處）的見證下，經農村集體經濟組織全體成員的三分之二以上表決同意并簽名確認后，報區政府、橫琴新區和經濟功能區管理機構審核同意。”“農村集體經濟組織將本村所有的集體建設用地使用權出讓、租賃、轉讓、出租、轉租或者抵押的，應當簽訂書面合同，并依法辦理有關登記手續。”新一輪農村土地制度改革嘗試在全國推進集體經營性建設用地入市，并最終在新修改的《土地管理法》中予以確認。課題組發現城中村或城市周邊的農村建設用地上的廠房與寫字樓、宅基地上的房屋主要用作出租，集體建設用地（包括宅基地）與國有建設用地在具體用途上并無本質差別，建立城鄉統一的建設用地市場具備相當的實踐基礎。但由于集體建設用地使用權的流轉尤其是出讓市場尚未建立，其市場價值評估機制與流轉平臺缺位，如何實現與國家建設用地的銜接、建立城鄉統一的建設用地市場仍待實踐積累經驗。

4.農民的土地權益實現和退出難

我國城鄉土地的二元所有結構既是土地財產權制度的基石，亦是制約土地治理能力現代化的絆腳石。我國城市的土地歸國家所有，各級政府土地管理部門及其授權的機構代表國家出讓國有建設用地使用權并收取土地出讓金，實現了國家作為土地所有權人的權益。農村土地歸農民集體所有，集體土地流轉的收益，若全部歸國家，是對農民和集體財產權利的無視和掠奪，若全部歸農民集體或農民，則將導致利益分配由政府謀利轉變為地主食利，不僅不能統籌城鄉發展，反而將農村割裂成食利的近郊農民和既無法分享城市發展成果也無法獲得土地增值收益的遠郊農民兩個階層，④參見吳昭軍：《集體經營性建設用地土地增值收益分配：試點總結與制度設計》，《法學雜志》2019年第4期，第48頁。對于不享受土地產權保障的城市居民亦屬不公。因此，建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機制同時具備正當性和可行性。問題在于，是否針對不同的集體土地使用權適用相同的土地增值收益分配機制。事實上，實踐中基于是否可流轉以及流轉后的用途限制和潛在收益的不同，各地針對不同的集體土地使用權是否收取以及收取多大比例的土地增值收益調節金規定有所不同。土地承包經營權無論是自身轉讓還是僅流轉土地經營權，一般不收取調節金；宅基地使用權因禁止向非集體成員流轉，亦較少收取調節金；在農民集體流轉建設用地使用權時，一方面因流轉收益較高，另一方面因農民享有成員權，有權分享集體土地增值收益，根據《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》的規定收取20%—50%不等的土地增值收益調節金。征收比例差異如此之大有違實質的公平和正義。

此外，土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配請求權等的退出和回購機制不健全，使得進城務工農民即便在取得城市戶籍、獲得城鎮居民社會保障的情況下，仍無動力退出閑置的土地和農房，造成土地資源的巨大浪費，①參見韓松：《城鎮化對農民集體土地所有權制度的影響及其應對》，《江西社會科學》2020年第2期，第5—14頁。亦影響鄉村發展用地的供給。

（三）立法論視角下的用地保障制度制定難

立法論是從法律制定和完善的角度從根本上解決鄉村發展用地難題的邏輯進路。目前引領農村土地制度改革的是作為政策性文件的各類試點暫行辦法，并隨著試點改革的深入形成可復制可推廣的經驗，經由《農村土地承包法》《土地管理法》等的修改上升為法律制度。但此進路并不意味著政策和法律可以混為一談。政策通常具有通俗易懂性，并不以精確的概念表達為追求，在內容上往往表現出綱領性、方向性和宣示性的特點，因而具有更強的變動性、模糊性；政策往往是針對某一領域或某一新情況、新問題的及時反應，以便為政策的落實提供必要的自由裁量空間。而法律則在概念表述上以精確嚴謹著稱，法治要求法律具有明確性、穩定性，是可預期的，法律規則不僅是人們的行為規則，更是法院的裁判規則，在理解、解釋和適用上有其獨特的規則，在語言風格上要求法言法語。政策與法律的差異性決定了政策進入法律的方式應慎重選擇。②參見耿卓：《承包地“三權分置”政策入法的路徑與方案——以〈農村土地承包法〉的修改為中心》，《當代法學》2018年第6期，第4—6頁。除執法環節外，造成鄉村發展用地難題的成因主要是立法上的體制機制缺陷和障礙，表現在中央立法的原則性和地方立法的部門化，以及立法技術的非科學性等方面。

1.各項改革政策法律制度協同難

全面深化改革的背景下，與廣東鄉村振興戰略的實施相關的改革措施包括但不限于農村土地制度改革、粵港澳大灣區建設、國土空間規劃體系構建、自然資源產權制度改革、農村集體產權股份合作制改革等，在農村土地制度改革中又有承包地“三權分置”、農村土地征收、宅基地管理與“三權分置”、集體經營性建設用地入市、承包土地的經營權、農民住房財產權、集體經營性建設用地使用權抵押貸款、利用集體建設用地建設租賃住房等改革試點。各項改革政策和法律制度之間如何實現有機協同，政策目標能否以及如何實現立法表達，均有待進一步探討。廣東外語外貿大學土地法制研究院“肇慶現代農業發展”課題組調研過程中，發現德慶縣作為承包土地的經營權抵押貸款試點縣，承包土地的經營權抵押貸款試點與承包地“三權分置”改革并未有效協同推進，導致貸款實踐中出現諸多制度性難題。如因未給土地經營權人登記頒證，土地經營權人欲向銀行等金融機構申請貸款需要農民提供土地承包經營權證書；但土地承包經營權證書以戶為單位發放，每戶土地承包經營權證書上列有多塊承包地，若欲以其中一塊或幾塊設定抵押則無從辦理登記。目前，德慶縣采取在土地承包經營權證書復印件上加注的權宜之計解決，但已失去抵押登記的公示性和嚴肅性，亦不利于土地經營權抵押貸款業務在全國范圍內予以推廣。

2.改革方案銜接協調可操作性難

根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》有關“立法要與改革相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”的要求，各項試點改革均有與之配套的暫行辦法，但是實踐中各試點地區罔顧試點辦法各行其是的情況多有發生，難以形成可復制可推廣的試點經驗，并在立法過程中予以提煉和總結。不僅如此，各改革方案之間銜接協調性差的問題亦較為突出，典型的如中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》未建立起農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革之間的聯動機制，新修改的《土地管理法》關于土地征收補償費、安置補助費標準及其考量因素的規定，以及集體經營性建設用地流轉參照同類用途的國有建設用地執行的規定，必然帶來集體經營性建設用地入市后與農村土地征收制度如何協調的問題。①參見高飛：《集體土地征收法制改革研究：法理反思與制度重構》，北京：中國政法大學出版社，2019 年，第100—120頁。如此規定，能否克服一元化的建設用地供應弊端，是否會帶來土地二元化供應的新的缺陷，如因供應機制和價格體制的不同，農民集體和開發人普遍傾向于選擇集體經營性建設用地入市，導致因公共利益征收集體土地變得愈發困難等。除此之外，改革方案或立法草案等往往由各主管部門負責起草，不可避免地在其中夾雜部門利益和地方利益，使得立法缺乏普遍性、民主性和科學性。

（四）行動理論視角下的鄉村發展用地實施難

行動理論是公共政策領域研究行動對公共政策執行和反饋的分析框架。②邁克·希爾、彼特·休普：《執行公共政策》，黃健榮譯，北京：商務印書館，2011年，第34—75頁。在鄉村發展用地的場域，行動者是各級政府及其相關職能部門、農民集體、農民個體、家庭農場、農業企業、農民專業合作社等各類參與主體，各類參與者通過政策制定和執行，基于收益和成本分析對政策的效果予以反饋。具體到鄉村振興的用地政策執行，主要是在執法和監督視角下表現為土地監管和違章用地合法化轉化過程中的實施困境。

1.鄉村產業發展占用土地監管難

如前所述，囿于鄉村產業發展建設用地指標供應不足、項目前期投入過大項目主體急于收回成本等原因，實踐中未批先建、少批多建、建而不批等現象多有發生，違章用地和違法建設行為屢禁不止。加之各行政主管部門條狀的事權分割與基層政府塊狀的職責結構之間存在執法人員和執法能力的不匹配，以及農村地區的熟人社會特質，鄉村產業發展中占用土地的監管難度極大。各級行政主管部門往往采取彈性執法、運動式執法的方式查處違法違章行為，執法力度不足，違法行為人篤定執法部門不會拆除違建，更進一步損及土地管理和規劃管制的權威。③參見謝志巋：《彈簧上的行政——中國土地行政運作的制度分析》，北京：商務印書館，2015年，第21—40頁。課題組在調研中發現，當地存在作為歷史文化遺產的“年例”④茂名年例，以嶺南祭祀文化為核心，在粵西茂名市及附近湛江吳川市、廉江市及廣西北流市等地區，以冼夫人文化為主體，以宗親文化為維系，受高涼文化、潘茂名文化、諸神信仰、祖宗崇拜的影響，由歷史上多次南遷帶來多元文化與土著文化交融補充，不斷發展演化，經過沉淀、傳承、繁衍而來的一種嶺南文化。年例期間，無論在地農民還是外出村民，無論是否還是原農民集體成員，均需回鄉祭祖、宴請賓客，客觀上需要在農村地區仍有居所，因此外出務工或戶口遷出人員回鄉建房之風頗盛，村民戲稱，“村里建的好的房子都是沒人住的房子”，土地資源閑置和浪費現象較為普遍。風俗使得大量外出務工甚至已有穩定職業的城市居民回鄉建房，一戶多宅、宅基地超標準、超面積現象嚴重，違法占用農用地較為普遍，但法難責眾，地方政府及相關主管部門執法力度較弱，難以有效遏制違法用地行為。

2.部分違章用地事后合法轉化難

違章用地的形成原因頗為復雜，有基于政策、法律修改等原因造成的，有基于歷史原因未及時辦理集體土地權屬證明或者建設規劃許可的，有未履行農用地轉用審批手續擅自改變土地用途的，亦有違反控制性詳細規劃確定的土地使用性質及其兼容性等用地功能控制要求，容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率等用地指標的。因違章建筑已存在、拆除的成本往往很高，或者即便拆除亦難以恢復土地的原用途，且部分情況下并非基于行為人主觀上的違法故意，應允許部分違章建筑事后采取補救措施實現合法化轉化。但目前相關立法對此種合法化轉化的條件、程序以及法律效果等均無明確規定，造成僵化執法的同時，進一步損害土地利用效率。

綜上所述，鄉村發展用地難題體現為供應鏈視角下的供給難、權利變動視角下的流轉難、行動理論下的實施難以及立法論視角下的制度制定難，其中既有全國層面的體制機制原因，又有各地地方立法層面的特殊成因，需要結合各地鄉村振興和土地治理的實際，進行點面結合、普遍與特殊兼顧的對策研究。

三、破解鄉村發展用地難題的對策建議

（一）更新理念，科學思維

鄉村振興戰略作為我國“三農”問題的總抓手，始終要以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本指導，以人民為中心，堅持貫徹新時代發展理念，全面落實“三農”工作的農業農村優先發展思想的總方針。

以人民為中心是指導各項事業的根本理念，鄉村振興是農業農村農民的全面發展，根本上是人的發展，就是要從根本上解決城鄉發展的不平衡，解決農業農村農民發展的不充分。鄉村振興工作千頭萬緒，在發展中面臨著各種各樣的難題，亟須貫徹新發展理念予以破解。用地難是其中的一個節點問題，牽涉面甚廣，更需要增強整體性、系統性和協調性。

我們需要正確闡釋“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，并在破解鄉村發展用地難題中精準貫徹。就創新理念而言，科學技術的創新、生產經營的創新是基礎性要求，而體制機制創新尤應得到重視，是創新理念新的更高層次的要求。在破解鄉村發展用地難題時要更加重視從制度上著手，避免臨時性、突擊性和個案性的解決方案，提供制度化的解決方案，避免出現各環節各主體不聯通不聯動的脫節、缺位、錯位問題，健全完善問題解決方案的運行機制。就協調理念而言，協調發展既是發展理念，也是方法論，是駕馭復雜局面的思維工具。只有協調才可能和諧。鄉村發展用地難題的破解需要協調城鎮鄉村用地、工業農業用地、生態產業發展用地、鄉村一二三產業用地、傳統與現代農業用地、農業生產與農設施用地，等等。就綠色理念而言，就是建設生態文明、建設美麗中國，就是要堅持綠水青山就是金山銀山理念，在鄉村振興中就是生態宜居鄉村美。這要求我們在破解鄉村發展用地難題時對用地產業的篩選和引入要把綠色原則作為基本考量因素，更加重視土地的節約集約使用，從農業鄉村的特質出發依托、補充和增強擴展農業的發展動能從而發揮協同放大效應。就開放理念而言，開放的實質是事物特別是市場要素的有序自由流動，既包括一般意義上的對外開放，也包括對內開放，還應統籌兩個開放。在鄉村振興戰略實施中，要開門修路架橋拆墻。破解鄉村發展用地難題在觀念上要避免自我設限，不盲目排斥某種事物和做法；在思維上注重雙向互動而不是單向流動；在路徑上拆除土地之間的藩籬積極整合，既要擴展增量更要挖掘存量。就共享理念而言，是以人民為中心發展思想的根本要求和集中體現。鄉村振興的主體是農民，是鄉村，但農民和鄉村并非鄉村振興的全部整體，不能唯我獨尊，更非專享獨享。鄉村發展用地難題背后的成因是利益失衡、利益短缺，因此破解之道是做大蛋糕分好蛋糕，前者是基礎，后者是關鍵。

農業農村優先發展有著深刻內涵，需要處理好各類矛盾和關系。“優先發展”至少具有以下內涵：①張紅宇：《堅定不移推進農業農村優先發展》，《中國黨政干部論壇》2019第3期，第6—11頁。一是發展理念優先，構建和形成對“三農”問題的現代認知觀，包括對農業多重功能、農民多重屬性、農村多重價值的認知。二是制度創新優先，在理念和行為上瓦解城鄉二元體制機制，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。三是政策安排優先，著眼于促進財政稅收、金融信貸、農業保險、基礎設施、公共服務、人才等各類資源要素向農業農村傾斜，調整政策思路和政府行為，構建農業農村優先發展的長效機制。“優先”發展至少需要處理好以下幾對關系：①韓長賦：《堅持農業農村優先發展 大力實施鄉村振興戰略》，《農村工作通訊》2019第8期，第5—8頁。一是城鄉融合和鄉村優先的關系。兩者不是替代與排斥的關系，具有內在的一致性，鄉村優先應置于城鄉融合的時代架構中推進。二是長期目標和階段任務的關系。在政策制定和落實中既要注重階段性，又要慮及連續性，在長期目標指引下確定并完成階段任務。三是總體要求和重點突破的關系。各地實施鄉村振興的總體要求一致，階段目標和要求以及相應的突破重點因地制宜因時制宜因勢制宜，路徑方式多元，避免遍地開花、齊步走。四是市場機制與政府行為的關系。要充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，完善產權制度和要素市場化配置改革，同時更好地發揮政府作用，強化鄉村振興的制度性供給，防止“唯市場論”等片面論調、等靠要等依賴思想和運動式、盆景式、撒胡椒面等不良做法。五是實踐創新與政策設計的關系。不能為了創新而創新，創新要能落地生效進而上升為政策制度設計。農業農村優先發展是破解用地難的“尚方寶劍”，需要在國土空間規劃和土地用途管制、土地供應（的數量、區域、層次）、土地集約節約利用、土地使用審批、土地執法和監督、相關配套保障制度等方面貫徹和體現。

（二）革新制度，健全體制

1.健全國土空間規劃

其一，從“城市偏向”到“農業農村優位”。在我國，“城市偏向”不僅體現在價格扭曲，還體現在公共服務領域，②參見楚成亞、劉祥軍：《當代中國城市偏向政策的政治根源》，《當代世界社會主義問題》2002年第4期，第75—81頁。并擴展至各種規劃特別是國土空間規劃等領域。農業農村優先發展總方針要求各種資源、要素優先向農業農村配置。國土空間規劃對農業農村發展有重要影響，必然要求貫徹農業農村優先發展的總方針。這具體體現為規劃理念、規劃重點、規劃編制和調整、民主決策和公眾參與等各個環節和層次。農業農村優先發展的目標是城鄉平等發展融合發展，城鄉互動互助，因此也要求國土空間規劃要摒棄城鄉對立分割的舊觀念，以城鄉融合一體發展為追求目標。③王華、陳烈：《西方城鄉發展理論研究進展》，《經濟地理》2006年第3期，第467頁。

其二，國土空間規劃農業農村優位的貫徹。我國城鄉土地利用的規劃具有多類型、多部門管理的特點。④土地利用規劃的演變體現了國家治理體系現代化的過程中，從國家直接支配土地，到“兩權分離”下的地方土地發展權管理，再到資源環境約束下中央-地方兩級土地發展權分級管理，進而到當前生態文明建設背景下兩級土地發展權歸口管理的歷程。林堅、趙冰、劉詩毅：《土地管理制度視角下現代中國城鄉土地利用的規劃演進》，《國際城市規劃》2019年第4期，第23頁。黨的十九大提出的鄉村振興戰略，對國土空間規劃提出新要求，即：轉變國土空間用途規劃的城市優位，全面有效貫徹農業農村優先發展理念。一要改變傳統國土空間重“物”輕“人”、重“建設”輕“生態”、重“村莊”輕“農業”、重“技術”輕“政策”的導向。二要對涉農的政策進行匯集和共享，并構建面向鄉村全域的“多規合一”體系。三要全面拓展國土空間規劃的內涵，以涵蓋城鄉生態保育、城鄉空間重塑、城鄉產業共榮、城鄉設施對接和城鄉文化融合等內容。⑤邱杰華、何冬華、趙穎：《廣州鄉村地區發展的土地依賴與模式轉型》，《規劃師》2018年第10期，第110頁。

其三，國土空間規劃的編制、實施與監管。國土空間規劃編制要體現戰略性，提高科學性，加強協調性，注重操作性。鑒于我國條塊管理體制的現實，國土空間規劃由自然資源部門主導，并且還因中央和地方而有不同。這就要求國土空間規劃的編制必須高度重視農業農村部門的參與，充分聽取農業農村部門的意見，建立健全農業農村部門的決策參與機制。在地方層面，地方國土空間規劃編制除了相關部門參與外，還應尊重地方農村的實際要求，聽取尊重農業一二三產業界的意見。國土空間規劃的調整應嚴加控制，應根據鄉村振興產業用地實際需求適當增加調整的事由、改進調整的條件。特別是要考慮鄉村振興產業用地企業的實際和特點，避免點狀供地后可能形成的零碎化問題。①據有關資料統計，我國中小企業的存活年限約為3年，而涉農企業主要為中小企業甚至是個體工商戶。這也就意味著鄉村振興產業企業停業、轉產或倒閉后，其用地極易處于閑置或零散分布的狀態。實施和監管的前提是強化規劃權威，避免隨意修改、違規變更，必須健全用途管制制度，將國土空間規劃執行情況納入自然資源執法督察內容。

2.改革農村土地制度

健全城鄉要素合理流動體制機制，在要素配置上優先滿足鄉村發展用地，亟須改革農村土地制度，破除阻礙要素自由流動、平等交換的體制機制壁壘，改變資源要素向城市單向流動格局，構建城鄉互補、全面融合、共享共贏的互利互惠機制，讓土地、人才、資金、技術、科技等各類發展要素更多流向農業農村。②韓長賦：《堅持農業農村優先發展 大力實施鄉村振興戰略》，《農村工作通訊》2019第8期，第5—8頁。

其一，集體建設用地入市改革。經營性建設用地與公益性建設用地在助推鄉村振興戰略實施上既有分工又有配合。必須實現集體經營性建設用地依法依規自由平等入市，構筑貫徹新理念、立足實踐探索、符合法理邏輯的規則體系。集體公益性建設用地對鄉村振興的基礎性保障作用，要求高度重視集體公益性建設用地及其制度建設，統籌村莊規劃、土地利用規劃和鄉村振興規劃，明晰具體規則，及時確權，把權利變動納入法制軌道，暢通各類型建設用地之間的轉用渠道。

其二，農村宅基地制度改革。實踐證明，現行制度設計和權利構造既無法有效保證農民一戶一宅，又是造成土地閑置等粗放低效利用現象的重要誘因，還影響農民流動和城鄉融合發展。在宅基地制度改革中，又尤以“穩定”與“放活”的矛盾最為突出。作為解決上述“穩定”與“放活”矛盾的創新之舉，宅基地“三權分置”改革應純化財產屬性，顯化其財產價值，發揮市場機制在宅基地資源配置中的決定性作用，實現從資源到資產的跨越。③參見耿卓：《宅基地“三權分置”改革的基本遵循及其貫徹》，《法學雜志》2019年第4期，第34—44頁。

其三，集體土地征收制度改革。新《土地管理法》在集體土地征收方面既有成就，亦有可改進、細化之處：一是把“由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設”用地和“成片開發建設”用地納入征收范圍，既與征收所要求的公共利益不盡符合，又與仍在試點改革的集體土地上建租賃房政策有所沖突，在某種意義上可能會不利于鄉村振興；二是征收補償方式單一化，并未對實踐探索且適用地域擴大的實物補償方式如征地留用地、返還地予以回應，與鄉村發展用地來源多元化需求有所不合。鄉村振興的用地是多元的，既需要產業發展所需的集體經營性建設用地，還需要集體公益性建設用地。從新《土地管理法》第66 條等的規定來看，集體公益性建設用地供應涉及的集體土地使用權收回就與集體土地征收有頗多類似之處。為保護被收回人的合法權益，應參照集體土地征收的規定實施對集體土地使用權的收回。

其四，土地制度改革協同聯動。破解鄉村發展用地難題的關鍵是在遵循制度變遷內在邏輯的基礎上協同相關制度的建設與改革。④參見張夢琳：《農村宅基地流轉模式分析與制度選擇》，《經濟體制改革》2014年第3期，第85—89頁。鄉村發展用地所涉及的各類土地之間的協同聯動可以從以下方面著手：一是宅基地與集體建設用地之間的轉換特別是宅基地向集體建設用地的轉換；二是產業用地與耕地之間的轉換；三是鄉村發展用地與國土空間規劃和用途管制等制度改革的協同問題。此外，還應與現有改革政策協同，并用好用足。例如在廣東省，鄉村發展用地難題與“三舊”改造政策密不可分，具有政策目標一致性，均有整治閑置宅基地、房屋、空心村以節約集約土地利用、發展集體經濟和增加農民收入的目的。從改革政策實施來看，“三舊”改造實施多年，具有豐富的實踐和成熟的制度可供借鑒。

3.節約集約利用土地

農村產業發展用地保障中的問題在于我國實行的最嚴格耕地保護制度和節約集約用地制度之間的緊張關系。對此，應遵守規劃，供給公共服務，支持產業發展，平衡各方利益，實現生態文化宜居；完善鄉村發展用地保障機制，拆舊復墾，擴大指標使用、調劑范圍，優化城鄉建設用地增減掛鉤政策。

其一，全域土地整治。全域土地綜合整治是對鄉村生態、農業、建設空間進行全域優化布局，對田水路林村進行全要素綜合整治，對高標準農田進行連片提質建設，對存量建設用地進行集中盤活掛鉤，對新農村和產業融合發展用地進行精準保障，對鄉村人居環境進行統一治理修復，是實施鄉村振興戰略推動城鄉融合發展的有力抓手。以全域土地綜合整治為契機，結合鄉村特色，著力解決好資源整合、平臺建設、投入保障三個問題，融合多個產業，科學安排農民安居、村莊建設、基礎配套、公共服務等各項用地，用好田園共同體建設模式，以全域土地綜合整治項目為基礎保障，通過創新土地制度供給和要素保障，優化農村生產、生活、生態用地空間布局，進而助推鄉村振興。

其二，鄉村振興供地節約利用。總的原則就是嚴格耕地保護、守住綠水青山，對非農用地立足盤活存量，充分利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，有計劃開展農村宅基地、工礦廢棄地以及其他存量建設用地復墾，合理安排新建區塊，為農村一二三產業融合發展和城鄉融合發展提供土地要素保障，努力優化增量。

其三，鄉村發展用地節約集約利用。在新時代，經濟增長方式以從外延式向內涵式轉變，經濟發展已從高速度轉向高質量發展，鄉村振興必然是內涵式的高質量振興，產業用地的節約集約利用是鄉村振興的必由之路。一是規模用地，對零星、碎片化產業用地進行整合、整治、置換，實現小塊變大塊，滿足產業規模發展需求；實現生地變熟地，滿足第三產業的發展需求；實現生態環境美化，滿足高端農業產業的發展需求。二是騰籠換鳥。建立引導機制，根據產業發展特點和趨勢逐步改造、淘汰低效產業，提高利用強度。三是立體化利用。結合高精尖農業及其產業的特點，選擇部分試點，積極探索土地利用的立體化。

4.完善支撐保障制度

其一，推進確權登記頒證。土地確權是按照法律規定的內容與程序，對土地上權利的主體、客體、內容予以確定，劃定權利的邊界。土地確權可以定紛止爭，穩定權利人對土地利益的預期，從而提高土地利用效益。土地確權是鄉村發展用地的基礎性前提性工作，只有通過對土地的確權，才能使得對土地的各種利用穩定有序，才能保障鄉村振興順利推進。對于集體建設用地，應明確集體建設用地使用權的確立和規劃原則。對于宅基地使用權，充實宅基地使用權的收益權能，完善宅基地使用權的用途限制規則，減少限制，細化與整合宅基地使用權取得、有限轉讓和收回制度，完善宅基地使用權的確權登記制度。

其二，有效實施管理制度。土地利用規劃實施監管框架體系建設是推動規劃實施監管,保護我國有限耕地資源，保障國家糧食安全，以及促進土地集約節約、合理、高效利用的有效措施，①戴建旺等：《土地利用規劃實施監管研究進展與體系框架建設構想》，《中國土地科學》2012年第7期，第91頁。因此應以常態化、全覆蓋為基本要求，強化規劃的管控作用，破解鄉村產業發展占用土地監管難。堅持依據國家關于土地法規制度執行農村土地整理和整治管理的標準。②農村土地綜合開發治理投資課題組：《關于探討農村土地綜合開發治理利用、征購儲備、供應占用和財政籌融資監管體系完善的途徑（下）》，《經濟研究參考》2017年第20期，第61頁。面向建設用地動態監管工作內容，按照“批、供、用、補、查”的業務全流程、全覆蓋監管要求，整合監管主體、監管環節和內容、監管技術手段和監管系統平臺，在縱向上實現國家—省—市—縣四級聯動，在橫向上實現建設用地全程動態管理，支撐建設用地管理全業務、全流程的信息化監測與監管。①王志杰、何立恒：《建設用地動態監管理論框架與技術模式》，《資源開發與市場》2014年第11期，第1312頁。針對土地利用監管的硬指標遭遇“軟執行”，要避免政府自身角色沖突，相對分離政府作為土地利用監管者與“以地招商”參與者的職責，引入公開、獨立的“第三方”。

其三，妥善處置違法用地。對于實踐中存在的各類違法用地，我們應堅持尊重歷史、實事求是、分步分類規范的原則，破解部分違章用地事后合法轉化的難題。在認定違法占地時，不應以是否有建設規劃許可證作為唯一標準，而應具體案件具體考慮，根據有關法律、法規的基本原則，結合各地實際，區分違法程度，分別予以處理。

結語

本文引入多個視角對鄉村發展用地難題的表現做了歸納、總結，視角的選取也對制度成因有所揭示，但畢竟用地難的成因復雜多元，難以一網打盡。我們還應適當運用多學科的理論和方法，分析用地難制度成因中的正式制度與非正式制度，立足政策、制度的特點，助推治理體系及其能力現代化。本文在法治框架下從理念和制度兩個層面對破解鄉村發展用地難題進行了探索，但囿于精力并未對各地在實施鄉村振興戰略中積極探索、大膽實踐所形成的經驗做法予以充分關注；事實上，各地在解決其他領域用地難題時也積累了大量經驗，值得進一步關注。

總之，全面有效實施鄉村振興戰略是一項事關全局的系統性戰略性工程，我們需要繼續堅持問題導向、需求導向、目標導向和實踐導向，堅持法治思維，從鄉村振興戰略實施和土地制度改革的高度揭示鄉村發展用地難題的內在邏輯，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，運用多學科理論，搭建分析框架，進一步探尋鄉村發展用地難的制度成因，在制度分析的基礎上依托實地調研，厘清頂層設計與實踐探索之間關系，以為未來的試點改革和制度創新奠定基礎，最終實現體制機制創新和制度供給的優化。