全面禁食野生動(dòng)物法律制度的范疇界定與實(shí)施機(jī)制

段 葳

(黃岡師范學(xué)院 政法學(xué)院，湖北 黃岡 438000)

2020年以來(lái)，新冠疫情在全國(guó)范圍內(nèi)爆發(fā)，全國(guó)各地均在1-3月緊急進(jìn)入了全面的防疫控疫活動(dòng)中。為了能在源頭防范、控制重大公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，2020年2月24日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，在這之后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部又于3月4日公布《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于貫徹落實(shí)〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定〉進(jìn)一步加強(qiáng)水生野生動(dòng)物保護(hù)管理的通知》。通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的決定以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的通知，我國(guó)初步建立起了全面禁食野生動(dòng)物的制度框架。

全面禁食野生動(dòng)物制度實(shí)施的首要問(wèn)題在于明晰野生動(dòng)物概念的范疇，從而為動(dòng)物物種的禁食與準(zhǔn)予食用劃出清晰的界限。而在我國(guó)，由于野生動(dòng)物的保護(hù)與管理同時(shí)涉及《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《漁業(yè)法》等多部法律以及與此相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，與此同時(shí)，各類與野生動(dòng)物管理相關(guān)的名錄、清單又十分多樣、復(fù)雜且變動(dòng)頻繁，從目前來(lái)看，“野生動(dòng)物”這一概念的具體范疇并不完全清晰、明確，這潛在地為全面禁食野生動(dòng)物制度的實(shí)施制造了不便。本文將在現(xiàn)行法律制度體系框架下，為全面禁食野生動(dòng)物的基本范疇進(jìn)行初步界定，并總結(jié)其中存在的困境與缺陷，進(jìn)而設(shè)計(jì)出一個(gè)未來(lái)實(shí)施全面禁食野生動(dòng)物法律制度的整體機(jī)制，旨在為我國(guó)重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的防范以盡綿薄之力。

一、野生動(dòng)物概念范疇的界定基準(zhǔn)

(一)“野生動(dòng)物”概念界定基準(zhǔn)的潛在分歧

“野生動(dòng)物”一詞本身并不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍睢囊话阌^念上來(lái)看，野生動(dòng)物通常指代那些非經(jīng)人工繁育和飼養(yǎng)，在野外大自然生態(tài)環(huán)境下生存的動(dòng)物物種。在現(xiàn)代社會(huì)背景下，基于人與自然和諧共存的價(jià)值觀念的考慮，對(duì)野生動(dòng)物有必要設(shè)置一系列保護(hù)政策與法規(guī)，此時(shí)，如何依照一定的基準(zhǔn)對(duì)“野生動(dòng)物”這一概念進(jìn)行界定，從而劃分野生動(dòng)物管理與保護(hù)的基本界限，就成了一個(gè)十分重要的任務(wù)。

總體而言，在對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行概念界定過(guò)程中，可能涉及到如下三個(gè)方面的基準(zhǔn)分歧：

1.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與物種標(biāo)準(zhǔn)。從基本語(yǔ)義上來(lái)看，“野生動(dòng)物”是以客觀的棲息環(huán)境為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定的，而非動(dòng)物的物種類型。換言之，即便是同一種動(dòng)物物種類型，也會(huì)因?yàn)槭欠駥儆谌斯し庇⑷斯わ曫B(yǎng)的差別而區(qū)分為野生動(dòng)物和非野生動(dòng)物。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刂v，即便是豬牛羊、雞鴨鵝等在觀念上屬于家畜、家禽的動(dòng)物物種，如果其符合在野外大自然生態(tài)環(huán)境下生存的構(gòu)成要件，也應(yīng)當(dāng)界定為野生動(dòng)物；與之相對(duì)應(yīng)的，如果一類動(dòng)物物種在傳統(tǒng)上通常屬于野生，但經(jīng)過(guò)成熟的人工繁育技術(shù)予以培育、繁殖，此部分動(dòng)物也不適宜界定為野生動(dòng)物。這類人工繁育的“野生動(dòng)物”技術(shù)在實(shí)踐中有助于減少野外種群的保護(hù)壓力。[1]但是，如果完全采取此種基準(zhǔn)界定野生動(dòng)物的概念，就會(huì)為實(shí)踐中的野生動(dòng)物管理與保護(hù)制度制造不便，使野生動(dòng)物的界定缺乏一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)潔的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。此時(shí)，采取物種標(biāo)準(zhǔn)去界定野生動(dòng)物的范圍，就是一個(gè)相對(duì)而言比較可操作性的手段，即直接根據(jù)一個(gè)動(dòng)物物種是否在觀念上屬于“野生動(dòng)物”的范疇進(jìn)行判斷，如果答案是肯定的，則不論其是否真實(shí)地在大自然環(huán)境下生長(zhǎng)、生存，均統(tǒng)一將其界定為野生動(dòng)物。

2.陸生標(biāo)準(zhǔn)與陸生兼水生標(biāo)準(zhǔn)。依照棲息地的不同，動(dòng)物可分為陸生動(dòng)物與水生動(dòng)物，廣義的野生動(dòng)物概念通常采取陸生兼水生標(biāo)準(zhǔn)，即統(tǒng)一包含陸生與水生的野生動(dòng)物。但野生動(dòng)物的概念范疇一直存在一個(gè)偏狹義的觀點(diǎn)，即將野生動(dòng)物界定為專指陸生野生動(dòng)物，或另包括一部分水陸兼生的野生兩棲動(dòng)物、爬行動(dòng)物等，但對(duì)于純粹的水生野生動(dòng)物，則有很多觀點(diǎn)不將其納入在“野生動(dòng)物”的概念范疇內(nèi)。這是因?yàn)椋懮吧鷦?dòng)物與人類的棲息地更加毗鄰，這便更多地涉及如何協(xié)調(diào)、平衡與人類關(guān)系的問(wèn)題，與水生野生動(dòng)物相比，陸生野生動(dòng)物更加符合一般觀念中“野生動(dòng)物”的基本假設(shè)。與之相比，對(duì)水生野生動(dòng)物的管理與保護(hù)則更適合歸口于漁業(yè)管理、海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的制度體系當(dāng)中。另外，從遺傳學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，親緣關(guān)系越遠(yuǎn)的物種越不容易傳染疾病，與陸生野生動(dòng)物相比，水生野生動(dòng)物可能招致的重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)也更小一些。[2]

3.一般標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與瀕危標(biāo)準(zhǔn)。之所以要在法律層面界定所謂“野生動(dòng)物”的概念，是因?yàn)樵诃h(huán)境法律制度所維護(hù)的法益體系下，某些動(dòng)物物種具有予以管理或保護(hù)的特殊需要。[3]換言之，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)需求的不同決定了其區(qū)分于其他動(dòng)物類型的必要性。依照這種保護(hù)需求程度的不同，野生動(dòng)物的概念范疇可以區(qū)分為廣義、中義、狹義三層標(biāo)準(zhǔn)：廣義的標(biāo)準(zhǔn)是“一般標(biāo)準(zhǔn)”，即涵蓋任何野生動(dòng)物物種，而不再做任何細(xì)致區(qū)分；中義的標(biāo)準(zhǔn)則為“價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”，即將野生動(dòng)物界定為對(duì)人類具有生態(tài)、科學(xué)或社會(huì)價(jià)值的野生動(dòng)物范圍(這在我國(guó)常被簡(jiǎn)稱為“三有”野生動(dòng)物)，而不包括除此之外的一般野生動(dòng)物；而狹義的標(biāo)準(zhǔn)則更為促狹，它僅指代那些稀缺、珍貴、瀕危的野生動(dòng)物類型。

(二)《野生動(dòng)物保護(hù)法》對(duì)野生動(dòng)物概念范疇的界定

我國(guó)自1988年便通過(guò)了《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》，該法經(jīng)多次修改，目前實(shí)施的是2018年修正的版本。《野生動(dòng)物保護(hù)法》是我國(guó)對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行管理和保護(hù)的基本法律依據(jù)，該法在加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)、規(guī)范和限制野生動(dòng)物利用等方面發(fā)揮了重要作用。[4]根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第2條第二款、第四款的相關(guān)規(guī)定，本法所保護(hù)的野生動(dòng)物，“是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”，“珍貴、瀕危的水生野生動(dòng)物以外的其他水生野生動(dòng)物的保護(hù)，適用《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》等有關(guān)法律的規(guī)定。”另外，根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第10條規(guī)定，國(guó)家分別設(shè)置國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄(下設(shè)一級(jí)保護(hù)和二級(jí)保護(hù)名錄)，地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄以及有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄，對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行分類分級(jí)保護(hù)制度。綜合《野生動(dòng)物保護(hù)法》第2條、第10條的上述相關(guān)規(guī)定，我國(guó)對(duì)野生動(dòng)物概念范疇的界定遵循了如下標(biāo)準(zhǔn)：

首先，在野生動(dòng)物環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與物種標(biāo)準(zhǔn)的分歧上，《野生動(dòng)物保護(hù)法》擇取了物種標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)采取了分別設(shè)立國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄、地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄和“三有”野生動(dòng)物名錄的分類分級(jí)保護(hù)的形式，亦即凡不在各類名錄列舉范圍內(nèi)的動(dòng)物物種，不論其是否屬于在野外大自然環(huán)境下生長(zhǎng)的動(dòng)物，均不將其視為“野生動(dòng)物”。

其次，在野生動(dòng)物陸生標(biāo)準(zhǔn)與陸生兼水生標(biāo)準(zhǔn)的分歧上，《野生動(dòng)物保護(hù)法》主要擇取了陸生標(biāo)準(zhǔn)，僅適度兼顧了部分水生野生動(dòng)物。《野生動(dòng)物保護(hù)法》明確規(guī)定，只有珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和“三有”陸生野生動(dòng)物屬于野生動(dòng)物的范疇，而除了珍貴、瀕危的水生野生動(dòng)物之外的其他水生野生動(dòng)物則屬于《漁業(yè)法》的調(diào)整范圍，不屬于本法所保護(hù)的“野生動(dòng)物”。

最后，在野生動(dòng)物一般標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與瀕危標(biāo)準(zhǔn)的分歧上，《野生動(dòng)物保護(hù)法》綜合擇取了價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與瀕危標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于屬于《野生動(dòng)物保護(hù)法》調(diào)整范圍內(nèi)的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，則均屬于珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物的范疇，此處主要采取了野生動(dòng)物概念界定時(shí)的瀕危標(biāo)準(zhǔn)；而對(duì)于有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄，則屬于“三有”野生動(dòng)物的范疇，此處則主要采取了野生動(dòng)物概念界定時(shí)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，除了上述兩類野生動(dòng)物以外的其他一般野生動(dòng)物則不屬于該法的調(diào)整范圍。之所以作此種規(guī)定，是因?yàn)楝F(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》主要遵循了“資源論”的指導(dǎo)思想，即主要將各類野生動(dòng)物視為人類資源利用的客體[5]，除了珍貴、瀕危的野生動(dòng)物和“三有”野生動(dòng)物外，其他一般野生動(dòng)物欠缺獨(dú)有的資源利用價(jià)值，則被排除在了該法的調(diào)整范圍之外。

二、全面禁食野生動(dòng)物相關(guān)制度對(duì)禁食范圍的基本界定

在新冠疫情發(fā)生后，2020年2月24日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，在這之后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部又于3月4日公布《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于貫徹落實(shí)〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定〉進(jìn)一步加強(qiáng)水生野生動(dòng)物保護(hù)管理的通知》。通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的決定以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的通知，我國(guó)建立起了全面禁食野生動(dòng)物制度的基本框架，其中，全國(guó)人大常委會(huì)決定主要禁食的陸生野生動(dòng)物范圍，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主要禁食的水生野生動(dòng)物范圍，具體內(nèi)容明顯超出了《野生動(dòng)物保護(hù)法》所調(diào)整的“野生動(dòng)物”概念范疇。現(xiàn)對(duì)兩大規(guī)范性文件的具體內(nèi)容分別總結(jié)梳理如下：

(一)全國(guó)人大常委會(huì)決定所禁食的陸生野生動(dòng)物范圍界定

全國(guó)人大常委會(huì)決定第二條第一款規(guī)定：“全面禁止食用國(guó)家保護(hù)的‘有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物’以及其他陸生野生動(dòng)物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物。”據(jù)此，禁食的陸生野生動(dòng)物范圍并不局限于《野生動(dòng)物保護(hù)法》所調(diào)整的范圍，而是囊括任何陸生野生動(dòng)物，而且，全國(guó)人大常委會(huì)決定還明確規(guī)定，即使是人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物，亦屬于禁食范疇。事實(shí)上，在新冠疫情發(fā)生前，原國(guó)家林業(yè)局分別于2003年、2017年發(fā)布《商業(yè)性經(jīng)營(yíng)利用馴養(yǎng)繁殖技術(shù)成熟的陸生野生動(dòng)物名單》和《人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物名錄(第一批)》，依照彼時(shí)的規(guī)定，這兩份名單包含了目前法律允許人工繁育、飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物，除僅供觀賞的動(dòng)物和國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物之外，其他動(dòng)物物種均未被法律明確禁止食用[6]。尤其是在2003年所列的名單中，原國(guó)家林業(yè)局明確規(guī)定“其中馴養(yǎng)繁殖產(chǎn)品依法經(jīng)動(dòng)物檢疫合格作為食品的，其衛(wèi)生檢驗(yàn)、監(jiān)督，還應(yīng)依照國(guó)家食品衛(wèi)生法律法規(guī)的規(guī)定辦理。”[7]換言之，依照當(dāng)時(shí)的規(guī)定，在履行程序符合法律要求的前提下，此部分人工繁殖、飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物是準(zhǔn)予食用的。但在此次全國(guó)人大常委會(huì)決定之后，此類準(zhǔn)予食用的野生動(dòng)物也將被禁食。

另一方面，全國(guó)人大常委會(huì)決定第三條則列明了準(zhǔn)予食用的陸生動(dòng)物范圍，本條規(guī)定：“列入畜禽遺傳資源目錄的動(dòng)物，屬于家畜家禽，適用《中華人民共和國(guó)畜牧法》的規(guī)定。”“國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政主管部門依法制定并公布畜禽遺傳資源目錄。”換言之，對(duì)于在《畜牧法》調(diào)整范圍內(nèi)的動(dòng)物(畜、禽、蜂、蠶)，均不屬于禁食范圍，該范圍內(nèi)的具體動(dòng)物物種應(yīng)由畜禽遺傳資源目錄所列明。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在3月初已經(jīng)發(fā)布通知，表示將盡快制定該目錄，進(jìn)一步明晰準(zhǔn)予食用的動(dòng)物范圍[8]；在這之后的4月8日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也已經(jīng)在網(wǎng)上公布了《國(guó)家畜禽遺傳資源目錄(征求意見稿)》，并公開向社會(huì)征求意見。[9]

(二)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部通知所禁食的水生野生動(dòng)物范圍界定

全國(guó)人大常委會(huì)決定所禁食的野生動(dòng)物范圍雖然超出了《野生動(dòng)物保護(hù)法》所界定的概念范疇，但并未突破陸生野生動(dòng)物的范圍；至于禁食水生野生動(dòng)物的具體范圍，則是通過(guò)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒發(fā)的通知所明確。根據(jù)該通知第二條前半段，“對(duì)于列入國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物名錄、《〈瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約〉附錄水生動(dòng)物物種核準(zhǔn)為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》以及《人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物名錄》的物種，要嚴(yán)格按照《決定》要求進(jìn)行管理，對(duì)凡是《野生動(dòng)物保護(hù)法》要求禁止獵捕、交易、運(yùn)輸、食用的，必須一律嚴(yán)格禁止。”換言之，凡是屬于《野生動(dòng)物保護(hù)法》所保護(hù)的珍貴、瀕危的水生野生動(dòng)物，均屬于禁食范圍。而第二條后半段則規(guī)定：“對(duì)于列入《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)經(jīng)濟(jì)水生動(dòng)植物資源名錄》的物種和我部公告的水產(chǎn)新品種，要按照《漁業(yè)法》等法律法規(guī)嚴(yán)格管理。”亦即在此范圍內(nèi)的水生動(dòng)物不屬于禁食范圍。

通過(guò)圖1，可以依照水生動(dòng)物、陸生動(dòng)物的區(qū)別以及是否屬于禁食動(dòng)物的區(qū)別，繪制由四個(gè)象限構(gòu)成的平面直角坐標(biāo)系，本圖綜合統(tǒng)籌了此次全國(guó)人大常委會(huì)決定、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部通知所禁食的野生動(dòng)物范圍，并精準(zhǔn)地表達(dá)出其與《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《漁業(yè)法》、《畜牧法》等法律調(diào)整范圍之間的關(guān)系。

圖1 全面禁食野生動(dòng)物法律制度的具體適用范圍

三、全面禁食野生動(dòng)物范疇界定的困境與隱憂

通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的決定與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的通知，我國(guó)界定出了禁食的陸生野生動(dòng)物、水生野生動(dòng)物的基本范圍框架，但是，由于全面禁食野生動(dòng)物涉及的法律、法規(guī)以及各類動(dòng)物物種名錄紛繁復(fù)雜，依然存在禁食范圍的不清晰、不明確之處，從而為全面禁食野生動(dòng)物制度的實(shí)施制造了一定的困難與不便，這主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。

(一)相關(guān)物種名錄不匹配

此次全面禁食野生動(dòng)物制度的制定和實(shí)施，實(shí)際上是在新冠病毒引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的大環(huán)境下，基于公共衛(wèi)生安全的考慮所實(shí)施的一種應(yīng)急性、過(guò)渡性政策。欲真正建立穩(wěn)固的全面禁食野生動(dòng)物法律制度，依然需要通過(guò)系統(tǒng)性修正《野生動(dòng)物保護(hù)法》的形式進(jìn)行，還有一些學(xué)者則認(rèn)為，有必要由國(guó)務(wù)院制定專門的“禁止食用野生動(dòng)物條例”[10]。在相關(guān)法律制度未整體修訂的背景下，由人大決定和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部通知所實(shí)施的全面禁食野生動(dòng)物制度呈現(xiàn)出較強(qiáng)的碎片化、倉(cāng)促性特征。也正是由于這些特征，目前與全面禁食野生動(dòng)物相關(guān)的動(dòng)物物種名錄彼此之間存在一些不匹配、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

一方面，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定，除了畜禽遺傳資源目錄所列物種之外，其他陸生動(dòng)物物種原則上均屬于禁食范圍，但是，由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部尚未正式出臺(tái)該目錄，在目前的過(guò)渡期內(nèi)，禁食的陸生野生動(dòng)物范圍并不明晰；另一方面，在此之前一些已經(jīng)準(zhǔn)予商業(yè)性養(yǎng)殖和銷售的陸生動(dòng)物物種，它們?cè)谟^念上或許并不屬于“畜禽”的范圍，但食用此類物種并不存在額外的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，如甲魚、牛蛙等爬行動(dòng)物、兩棲動(dòng)物，如果未來(lái)因未被列入畜禽遺傳資源目錄而遭遇禁食，并不合理[11]。事實(shí)上，從目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公開的畜禽遺傳資源目錄征求意見稿來(lái)看，上述此類動(dòng)物也確實(shí)未被列入[9]。針對(duì)此問(wèn)題，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的通知第二條中，增加了如下規(guī)定：如果一些兩棲動(dòng)物、爬行動(dòng)物列入了《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)經(jīng)濟(jì)水生動(dòng)植物資源名錄》(如烏龜、中華鱉)或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告的水產(chǎn)新品種名錄(如牛蛙)，則按照水生動(dòng)物進(jìn)行管理，屬于準(zhǔn)予食用的范疇。但是，該規(guī)定無(wú)法完全解決問(wèn)題。一方面，從規(guī)范性文件的效力上來(lái)看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的規(guī)定只能在全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)則的基礎(chǔ)上制定實(shí)施細(xì)則，前者不能改變后者的制度框架[12]，但將兩棲動(dòng)物、爬行動(dòng)物解釋為水生動(dòng)物的做法，涉嫌變相限縮全國(guó)人大常委會(huì)決定的禁食范圍，存在合法性上的瑕疵；另一方面，部分在實(shí)踐中準(zhǔn)予商業(yè)性養(yǎng)殖、銷售和食用的動(dòng)物，如田雞等兩棲動(dòng)物物種、可食用的昆蟲等，未被列入上述相關(guān)名錄，依然會(huì)遭受禁食[6]。由此可見，由于全面禁食野生動(dòng)物涉及的名錄過(guò)多、過(guò)雜，彼此之間可能發(fā)生較嚴(yán)重的交叉、重合與矛盾，協(xié)調(diào)性、匹配性不足，這為全面禁食野生動(dòng)物制度的系統(tǒng)化實(shí)施制造了不便。

(二)禁食范圍涉嫌法威懾過(guò)度

全國(guó)人大常委會(huì)決定和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部通知有關(guān)禁食野生動(dòng)物規(guī)定的基本精神是：對(duì)陸生野生動(dòng)物的禁食持嚴(yán)格態(tài)度，原則上禁食一切在觀念上不屬于畜禽的陸生動(dòng)物；而對(duì)水生野生動(dòng)物則持寬容態(tài)度，原則上僅將具有重要生態(tài)價(jià)值的珍稀、瀕危的水生動(dòng)物納入到禁食的范圍。在全國(guó)人大常委會(huì)的決定中，亦明確表明禁食的陸生野生動(dòng)物“包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物”。但是，由于在此之前，我國(guó)已經(jīng)針對(duì)一些人工繁育技術(shù)較成熟的野生動(dòng)物品種開放了商業(yè)化的養(yǎng)殖與銷售，這就有可能造成法威懾過(guò)度，侵犯到這批養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟(jì)利益。比如，對(duì)于養(yǎng)殖技術(shù)成熟、養(yǎng)殖規(guī)模龐大的泰國(guó)虎紋蛙(我國(guó)南方俗稱為“田雞”)，由于該物種未被列入《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)經(jīng)濟(jì)水生動(dòng)植物資源名錄》或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告的水產(chǎn)新品種名錄，未能獲得像牛蛙、美國(guó)青蛙一樣“網(wǎng)開一面”的待遇，就被列入了禁食的野生動(dòng)物范圍。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部通知公開后，我國(guó)珠三角地區(qū)數(shù)千萬(wàn)斤田雞滯銷，遭受了較嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。[13]再比如，對(duì)于在此之前已頗具養(yǎng)殖規(guī)模的竹鼠，屬于“三有”陸生野生動(dòng)物，自然也被納入到了禁食范圍，由此可能招致以“華農(nóng)兄弟”為代表的養(yǎng)殖戶的利益損失。[14]除此之外，已具備一定養(yǎng)殖規(guī)模的食用鱷、昆蟲、獾、豪豬等，均有可能遭遇與之相類似的境地。

如果一類動(dòng)物物種已經(jīng)具備成熟的人工養(yǎng)殖技術(shù)，在經(jīng)過(guò)嚴(yán)格檢驗(yàn)檢疫和流程控制的前提下，并不會(huì)嚴(yán)重增加公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)；更何況，上述動(dòng)物物種的養(yǎng)殖戶均是在已被授予合法行政許可的前提下所進(jìn)行的養(yǎng)殖、繁育與銷售，如今又直接禁止，這有法威懾過(guò)度之嫌，不符合行政執(zhí)法的比例原則與信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。當(dāng)然，基于應(yīng)對(duì)新冠疫情和全面防控公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的考慮，即便在此前已屬合法養(yǎng)殖的動(dòng)物物種，如果證實(shí)其確實(shí)具有較高風(fēng)險(xiǎn)，也有必要將其納入禁食范圍①，但這也應(yīng)建立在如下兩大前提之上：其一，對(duì)此類動(dòng)物物種的禁食應(yīng)遵循“同等情況同等對(duì)待”的邏輯，比如，牛蛙、美國(guó)青蛙、泰國(guó)虎紋蛙均屬具有成熟養(yǎng)殖技術(shù)的兩棲動(dòng)物，其公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)程度是一致的，理應(yīng)同等對(duì)待；其二，對(duì)于此前已經(jīng)獲準(zhǔn)合法養(yǎng)殖的養(yǎng)殖戶，應(yīng)當(dāng)尊重并適度補(bǔ)償其可能損失的經(jīng)濟(jì)利益，而不應(yīng)草率地一“禁”了之。

四、全面禁食野生動(dòng)物法律制度實(shí)施機(jī)制的構(gòu)建

針對(duì)全面禁食野生動(dòng)物具體范疇的不清晰、不明確所造成的困境，必須通過(guò)改進(jìn)實(shí)施機(jī)制的形式，為全面禁食野生動(dòng)物構(gòu)建健全的法律保障體制。這有賴于一個(gè)“兩步走”的改進(jìn)體系：短期來(lái)看，應(yīng)當(dāng)對(duì)多類動(dòng)物物種名單進(jìn)行統(tǒng)籌制定與修正，劃定清晰的野生動(dòng)物禁食范圍；而長(zhǎng)期來(lái)看，則必須對(duì)以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為代表的野生動(dòng)物法律體系進(jìn)行系統(tǒng)性改進(jìn)，進(jìn)而為全面禁食野生動(dòng)物、防控公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制。下文即是對(duì)此“兩步走”實(shí)施機(jī)制構(gòu)建方案的詳論。

(一)短期策略：多類動(dòng)物物種名單的統(tǒng)籌制定與修正

如前所述，一方面，當(dāng)前全面禁食野生動(dòng)物的實(shí)施困境主要在于多類動(dòng)物物種名單紛繁復(fù)雜，這為確定禁食范圍制造了不便，提高了執(zhí)法、守法成本。另一方面，名單之間不協(xié)調(diào)、不匹配的情形，也可能造成具有類似風(fēng)險(xiǎn)程度的動(dòng)物物種法律待遇不平等的問(wèn)題，比如，田雞與牛蛙、甲魚的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)程度是類似的，但處置“待遇”卻截然不同；而竹鼠、豪豬、獾等此前已準(zhǔn)予合法養(yǎng)殖的動(dòng)物，也會(huì)由于名單之間的不協(xié)調(diào)可能遭遇禁食，這會(huì)為相關(guān)養(yǎng)殖戶造成經(jīng)濟(jì)損失。為彌補(bǔ)這些缺陷，必須對(duì)我國(guó)紛繁復(fù)雜的多類動(dòng)物物種名單進(jìn)行統(tǒng)籌制定或修正，這主要包括如下兩個(gè)方面：

首先，應(yīng)當(dāng)盡快制定畜禽遺傳資源目錄，明確此前準(zhǔn)予人工繁育、人工飼養(yǎng)的各類野生動(dòng)物物種是否禁食的問(wèn)題。在全國(guó)人大常委會(huì)全面禁食陸生野生動(dòng)物的基本精神下，畜禽遺傳資源目錄中所列舉的動(dòng)物物種是唯一的“白名單”，必須盡快制定。在該名單中，除了應(yīng)當(dāng)將禽、畜、蜂、蠶等在觀念上屬于家禽、家畜的動(dòng)物物種類型予以周延列舉外，還應(yīng)當(dāng)解決如下問(wèn)題：一些在觀念上雖被視為“野生動(dòng)物”，但已經(jīng)具有成熟的人工繁育、人工飼養(yǎng)技術(shù)，在實(shí)踐中也已經(jīng)具備一定的產(chǎn)業(yè)鏈的動(dòng)物物種，應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待？這一問(wèn)題實(shí)質(zhì)上反映了在野生動(dòng)物概念范疇的界定基準(zhǔn)中，物種標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)兩類基準(zhǔn)的分歧與矛盾問(wèn)題。而從目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公開的畜禽遺傳資源目錄征求意見稿來(lái)看，除了火雞、羊駝、鹿類等少數(shù)超出一般家禽家畜觀念的動(dòng)物物種之外，整體上依然傾向于回避將此前已具備成熟人工繁育、人工飼養(yǎng)技術(shù)的野生動(dòng)物納入到禁食范疇，這依然存在禁食范圍過(guò)廣的問(wèn)題。對(duì)此問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)重新評(píng)估食用此類動(dòng)物物種的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，如果經(jīng)評(píng)估確實(shí)不會(huì)招致風(fēng)險(xiǎn)提高的，應(yīng)當(dāng)將其吸納進(jìn)畜禽遺傳資源目錄范圍內(nèi)，準(zhǔn)予合法養(yǎng)殖、銷售與食用；如果此類動(dòng)物物種經(jīng)評(píng)估后確實(shí)具有一定風(fēng)險(xiǎn)，則仍然應(yīng)當(dāng)全面禁食，但是，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中此類動(dòng)物物種的合法養(yǎng)殖戶，則不應(yīng)一“禁”了之，而是應(yīng)當(dāng)給予其適度的寬限期，防止其產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失。

其次，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌各類水生動(dòng)物物種名錄，進(jìn)一步明晰水生野生動(dòng)物的禁食界限，并統(tǒng)一對(duì)水生兼陸生的爬行、兩棲動(dòng)物適用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確。與陸生野生動(dòng)物被全面禁食不同，水生野生動(dòng)物禁食的范圍較小，但依然存在名錄復(fù)雜、交叉的問(wèn)題。一方面，對(duì)于列入禁食范圍的珍貴、瀕危的水生野生動(dòng)物物種，就同時(shí)存在國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物名錄、《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》附錄中水生動(dòng)物物種核準(zhǔn)為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄、人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物名錄等多個(gè)清單，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部可考慮針對(duì)所涉及的動(dòng)物物種予以統(tǒng)籌，將其合編于一體，從而方便在執(zhí)法過(guò)程中進(jìn)行速查。另一方面，對(duì)于國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)水生動(dòng)植物資源名錄所列物種、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告的水產(chǎn)新品種等準(zhǔn)予食用的動(dòng)物物種，則也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適度統(tǒng)籌和更新。此外，還應(yīng)當(dāng)制定單獨(dú)的名錄，對(duì)鱷、龜、蛙、蛇等爬行動(dòng)物、兩棲動(dòng)物依照水生動(dòng)物予以管理的具體適用范圍予以明確，防止再行產(chǎn)生與田雞相類似的同類物種而不同類處理的情形。

(二)長(zhǎng)期策略：野生動(dòng)物保護(hù)法律制度的體系性改進(jìn)

對(duì)各類動(dòng)物物種進(jìn)行統(tǒng)籌修改的形式能夠在短期內(nèi)解決禁食野生動(dòng)物的范圍不清晰、制度不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，但這并非長(zhǎng)久之計(jì)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，全面禁食野生動(dòng)物的有效實(shí)施依然需要回歸《野生動(dòng)物保護(hù)法》的體系性改進(jìn)上。必須通過(guò)轉(zhuǎn)變立法理念、提高保護(hù)力度、擴(kuò)大保護(hù)范圍的形式，使《野生動(dòng)物保護(hù)法》成為全面禁食野生動(dòng)物的基本性法律依據(jù)，為捍衛(wèi)國(guó)家公共衛(wèi)生安全和保護(hù)野生動(dòng)物利益保駕護(hù)航。具體來(lái)說(shuō)，《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)致力于如下兩個(gè)方面的系統(tǒng)性改進(jìn)：

首先，《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)推進(jìn)立法理念的改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物保護(hù)法律制度從“資源觀”向“倫理觀”的適度過(guò)渡。整體而言，現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)主要建立在“資源觀”的基調(diào)基礎(chǔ)上，即主要將野生動(dòng)物視為人類利用的資源客體，而忽視、淡化了其作為生命應(yīng)有的倫理問(wèn)題和權(quán)利問(wèn)題。[5]在這一指導(dǎo)思想下，被禁止食用的野生動(dòng)物主要局限于珍貴、瀕危動(dòng)物和“三有”動(dòng)物這兩類在資源意義上更具保護(hù)意義的動(dòng)物范圍，而忽略了其他野生動(dòng)物。而我國(guó)民間長(zhǎng)期存在的食用野生動(dòng)物的陋習(xí)也難以在這種立法理念下得到有效的調(diào)適和淡化。因此，有必要推進(jìn)《野生動(dòng)物保護(hù)法》立法理念的轉(zhuǎn)變，適度淡化將野生動(dòng)物單純視為客體的“資源觀”，向野生動(dòng)物保護(hù)的“倫理觀”過(guò)渡，增加動(dòng)物福利觀念在野生動(dòng)物保護(hù)制度中的權(quán)重，將遵守生命倫理和維護(hù)生物安全增設(shè)為該法的基本原則[15]，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建全面禁食野生動(dòng)物的法律制度，從而“維系和保護(hù)人們的善性乃至人類自身的文明。”[10]

其次，《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)在拓展受保護(hù)的野生動(dòng)物范圍的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化執(zhí)法效果與法律責(zé)任體系。基于野生動(dòng)物保護(hù)的“資源觀”，現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》限縮了受保護(hù)的野生動(dòng)物范圍，未將相關(guān)制度拓展至全部陸生野生動(dòng)物的保護(hù)，而是以保護(hù)珍貴、瀕危動(dòng)物與“三有”動(dòng)物為主[5]，這一做法兼顧了野生動(dòng)物保護(hù)的經(jīng)濟(jì)利益需求和生物多樣性需求。[16]但是，過(guò)于狹窄的保護(hù)范圍忽視了未被列入各類名錄的一般野生動(dòng)物可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)拓展受保護(hù)的野生動(dòng)物的范圍，確立普遍保護(hù)原則，除了畜禽、寵物物種以外的其他任何陸生動(dòng)物物種均應(yīng)視為野生動(dòng)物，全部納入到保護(hù)范圍，并根據(jù)不同物種的珍貴、瀕危程度等因素，對(duì)其進(jìn)行分級(jí)、分類的全面保護(hù)。[16]在此基礎(chǔ)上，《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全與野生動(dòng)物保護(hù)有關(guān)的行政執(zhí)法效果與法律責(zé)任體系，提高對(duì)與野生動(dòng)物保護(hù)有關(guān)的違法行為的威懾力。

五、結(jié) 語(yǔ)

顯而易見，2020年的新冠疫情對(duì)我國(guó)乃至全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活均將造成了重大影響。在全民防疫控疫的背景下，值此契機(jī)，對(duì)我國(guó)民間長(zhǎng)久流傳的食用野生動(dòng)物的不良習(xí)氣進(jìn)行徹底反省和禁絕，自是題中之義。本文對(duì)當(dāng)前我國(guó)全面禁食野生動(dòng)物制度的范疇界定問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)分析和梳理，并對(duì)其存在的困境和缺陷進(jìn)行了反思，在此基礎(chǔ)上為構(gòu)建和完善我國(guó)全面禁食野生動(dòng)物法律制度的實(shí)施機(jī)制進(jìn)行了初步探討，希望本文能為未來(lái)我國(guó)構(gòu)建起健全的重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制起到拋磚引玉的作用。

注釋：

① 尤其是對(duì)于竹鼠、豪豬這類嚙齒目野生動(dòng)物，它們屬于此次新冠疫情期間高度可疑的中間宿主，與其他野生動(dòng)物相比，此類動(dòng)物即便通過(guò)成熟的技術(shù)予以人工繁育，其公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)依然比一般的畜禽類動(dòng)物要高。從公共安全的角度來(lái)看，全面禁食此類野生動(dòng)物有其合理性。