行政事業單位內控管理制度完善路徑探析

周鍇

摘 要：近年來，各行業的重要工作領域必須建立完善內控管理制度，無論是在資金分配使用方面，還是國有資產監管，抑或是公共工程建設方面，都需要分事行權，通過這種方式能夠有效規避權力濫用等情況，完善內控制度，提高單位的管理水平，杜絕各類違規現象。據此，本文分析了相關問題，并結合行政事業單位管理實踐提出對策建議，以供參考借鑒。

關鍵詞：行政事業單位;內控制度;財務管理

一、行政事業單位資金活動的特點

內部控制最早應用于企業，現在行政事業單位以及一些非營利組織也將內部控制引入自身管理工作。雖然都借鑒了COSO《內部控制整合框架》，但行政事業單位的運作目標、組織結構和資金活動的特點與企業不盡相同，其內部控制必然有其自身的特點，具體表現在以下方面。

1.建立或運作目標為非營利性

行政事業單位是以服務社會、服務公眾為宗旨，與國有及國有控股企業不同，對行政事業單位并沒有國有資本保值增值的要求。現階段，雖有少數事業單位仍在從事營利性活動，但數量較少，而且還在進行轉制。

2.資金來源的無償性

行政事業單位的資金主要來源于財政撥款，事業單位取得的事業收入、經營收入也是為了彌補經費不足，很多單位沒有資本金的概念，不存在向投資者分配利潤的問題。

3.資金運用的限定性

行政事業單位的資金全部納入預算管理，屬于政府財政資金管理范疇。按照現行的預算管理體制，預算一經批復，單位應當按照批復的預算執行，無權自行調整。

二、行政事業單位內部控制的內容

從行政事業單位的內部控制內容來看，主要以《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）為基礎，對內部控制的目標進行明確，在明確目標的基礎上結合實際情況進行不斷優化。主要內容包括對違規現象進行預防，對舞弊現象進行防范，保證單位經濟活動的合法性和合規性，確保財務信息真實有效，提升公共服務水平等等。

在對內部控制制度進行建立、實施的過程中，必須要以全面性原則為基礎，不斷強調適應性原則，合理運用不同的控制方法，無論是內部授權審批控制還是財產保護控制都需要包括在其中，對信息進行內部公開，不斷提升會計控制水平。

三、行政事業單位加強內部控制建設的意義

1.加強內部控制是依法行政的重要舉措

加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。行政事業單位直接面向公眾，為居民提供公共服務，行政事業單位有效依法依規履職，是依法進行公共管理的基礎，而通過內部控制進行自我約束和規范，是保障有效依法依規履職的具體路徑。

2.加強內部控制是預防腐敗的重要手段

行政事業單位內部控制從單位經濟活動入手，將制衡機制等控制措施有效嵌入單位日常管理活動之中，實現“關口前移”，筑起“不能腐”的制度籬笆，可以有效堵塞單位經濟活動中的漏洞，消除風險隱患，預防和減少腐敗現象的發生。

3.加強內部控制是強化預算硬約束的必然要求

新《預算法》第十三條明確規定：經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。因此，要實現預算硬約束，必須從源頭的制度建設、流程控制上入手，限制擅自調整預算以及無預算支出的行為。

四、行政事業單位內部控制建設存在的問題

1.對內部控制建設的重視程度不夠

以前，行政事業單位資金來源比較單一，經費預算有限，資金去向相對固定，財務核算較為簡單，對財務工作普遍重視不夠，這種理念依然存在。由于不以營利為目的，行政事業單位對內部控制的需求不迫切，特別是當內部控制體系尚不完善、運行尚不順暢時，甚至會降低工作效率。對于很多單位來講，內部控制建設缺乏動力，完全是為了滿足上級要求，為建而建，流于形式。

2.崗位分工控制不到位

實際工作中，由于行政事業單位編制受限、人員緊張，崗位安排不到位，很多單位存在一人多崗的情況，不相容崗位難以有效分離，更不要奢談定期輪崗。部分單位沒有專職的內部審計部門，僅有兼職內審員，內部審計人員由于沒有足夠的獨立性，又缺乏必要的專業知識，無法有效、合理地評價以及反饋內部控制的執行情況。

3.內部控制制度體系不完善

經過近幾年的內部控制制度建設，內部控制制度建設取得了一定的成效。但是，還存在生搬硬套上級部門或其他單位內控制度，沒有針對本單位的具體情況，制度可操作性差;制度碎片化，不成體系，制度與制度間的銜接不夠緊密、有空白點，或對同一事項的規定相互沖突，使執行者無所適從。

而且，與企業相比，行政事業單位缺少類似股東大會的權力機構，“三重一大”決策制度只是對領導班子集體決策進行了規定，如何對領導班子進行制約、設置權力“天花板”還需進一步完善制度。

4.內部控制信息化程度不高

行政事業單位行政管理方面信息化程度普遍不高，財務核算、資產管理、采購、辦公自動化系統間數據不能共享，部分審批流程在不同系統存在重復，部分關鍵節點仍然依賴人工控制。

5.內控應用措施執行存在問題

對于內部控制管理制度來說，涉及具體的應用措施，只有對應用措施進行有效執行，才能真正發揮其作用。但是對于規模較小的單位來說，往往存在著內部授權不明確的情況，導致應用措施在執行過程中會受到很多阻礙。

五、行政事業單位加強內部控制建設的措施

1.提升對內部控制建設的重視程度

行政事業單位的管理者應該充分認識到，按照提升政府治理體系現代化水平的總體要求，原來的管理方式已經滿足不了當前單位管理的要求。一個運作良好的內部控制體系，能夠提高單位的工作效率，能夠防范和化解廉政風險。將內部控制納入管理文化建設，從要我建轉變成我要建，讓各部門、各層次的管理人員能夠自覺參與內部控制。

2.重視內部控制建設人才的培養

在對內部控制建設人才進行培養的過程中，必須要對其專業素質進行考核。只有具備良好的專業素質，才能夠讓其上崗，在工作人員上崗后還需要定期進行培訓，不斷適應新的要求。

3.建立完善部門內部控制制度政策

以部門或一級地方政府作為一個整體，在一個總體構架下，構建統一領導、分級授權的內部控制制度體系。在流程梳理的基礎上，構建符合《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求的內部控制體系。

要特別強調制度間的整體性，制度之間是分工協作的關系，不能相互沖突。要處理好上級單位制度和下級單位制度關系問題，下級單位制度是對上級單位制度的細化和補充;當上級制度適用范圍涵蓋下級單位，且已較為詳細具有可執行性時，應允許下級單位可以直接采用，不再編制本單位相應制度。

上級主管單位應當切實負起對下級單位的監管責任，尤其是當下級單位因資源限制難以執行崗位輪換等控制措施時，更應當由上級主管單位組織實行專項審計等替代性控制措施。

4.促進內部控制信息系統的建設

利用信息化手段整合優化內部控制系統，實現計算機程序控制，有效避免人為干預。自身信息化水平不高的單位，可以將內部控制信息系統外包給第三方軟件公司;自身信息化基礎較好的單位，可以將多個與內部控制密切相關的管理系統、業務系統同內部控制系統進行集成，或者直接將內部控制管理功能嵌入現有系統。

無論使用哪種方式，應特別關注內控系統和其他系統之間、上下級單位系統之間數據的交互性，有條件的單位建議在系統搭建的初始階段即確定標準數據接口，方便以后的數據共享及功能擴展。

5.加強內控方法的運用

對各業務進行標準化和流程化管理，合理設置崗位和控制節點，綜合運用各種內控方法，并將內控要求嵌入內部控制信息系統，以信息化手段加強內部控制的剛性約束。應該在內部控制評價和審計中引入第三方機構，當然要注意信息安全和保密工作。

六、結語

總之，內部控制建設的路還很長，還會遇到各種各樣新的問題。在內部控制體系完善過程中，增強問題意識，堅持問題導向，防范和化解風險，為建設公眾滿意的廉潔政府、創新政府、高效政府和服務型政府助力。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）