央行數字貨幣：概念厘清、政策考量與各國進展

基于各國國情不同，其發行CBDC的主要激勵有所差異。全球主要國家都在積極探索CBDC發行的可行性，但在是否有必要發行CBDC以及如何發行CBDC等方面，還存在較大分歧。

貨幣緣起于一般等價物的職能，長期充當貨幣的是金、銀等貴金屬。而在國家層面上，則始終試圖對貨幣發行權進行壟斷。這種嘗試一直到法幣本位制推出后才得以實現。而在新的數字經濟時代，私人加密數字的興起再次帶來貨幣發行非國家化的挑戰。央行數字貨幣作為對私人加密數字貨幣的有效應對，是國家貨幣主權意識在數字經濟時代的貫徹與體現。

厘清央行數字貨幣概念

什么是央行數字貨幣（CBDC）？央行數字貨幣與我們接觸到的其他類型貨幣有什么區別？在回答上述問題之前，需要先從四個維度來認識數字貨幣：一是貨幣的發行主體是央行還是其他；二是貨幣存在的形態是電子的還是物理的；三是貨幣的發行對象是普通公眾還是特定機構；四是貨幣的轉移機制是采用中心化還是去中心化的方式。從這四個維度來看，日常使用的人民幣紙鈔就是央行發行的、物理的、面向公眾使用的、去中心化的貨幣；而商業銀行在央行繳納的存款準備金，則可以視為央行發行的、電子狀態存在的、面向特定機構使用的、中心化的貨幣。在沒有央行數字貨幣的時代，作為普通的老百姓沒有渠道能夠直接接觸電子化的以央行作為債務人的貨幣。人們在商業銀行電子賬戶中的存款，其發行主體并非人民銀行，本質是商業銀行發行的、電子狀態存在的、面向公眾的、中心化轉移機制的貨幣。而CBDC的發行之所以成為一件舉世矚目的事情，主要是因為應用于零售端的CBDC將成為公眾首次能夠使用到以央行作為負債人的電子化貨幣，從而對于經濟和金融市場產生深遠的影響。

從嚴格的界定看，CBDC是央行發行的、電子狀態存在的貨幣，并存在不同的類型：按發行對象區分，可以分為針對普通老百姓發行的零售型CBDC以及僅限于商業銀行等機構使用的批發型CBDC；按轉移機制劃分，又可以分為基于賬戶制的CBDC以及基于代幣制的CBDC，前者的技術路線更靠近商業銀行的銀行存款賬戶管理，而后者的技術路線則靠近私人加密數字貨幣的數字錢包管理。此外，基于央行貨幣的主權性質，CBDC還可以分為用于境內使用的CBDC，以及用于跨境支付的CBDC。其中設計為跨境支付的CBDC多為金融機構間使用，故多定位為批發型CBDC，因而對當前主導跨國支付清算的SWIFT體系會構成直接挑戰，而對CBDC發行國之外的主權國家的法定貨幣則沖擊較小。但如果跨境CBDC可用于零售支付，就會給應用國的主權貨幣帶來較大沖擊，甚至不排除某些國家的法定貨幣因價值缺乏穩定性而被廢棄。定位于境內使用的CBDC，如果應用于機構間支付，其應具有優化傳統機構間支付所依托的賬戶體系的作用，因而區塊鏈技術的去中心化解決方案將成為一種選擇；而如果應用于境內零售場景，則CBDC在技術路線上選擇的空間會更大，是當下理論研究和實務探索的一大重點。

發行央行數字貨幣的政策考量

關于各國央行為什么要發行CBDC，尤其是零售型CBDC，眾說紛紜。就央行發行CBDC的激勵而言，主要有下面幾種觀點：

一是為了鑄幣稅。有觀點認為，以銀行電子存款為代表的私人電子貨幣的廣泛使用，減少了老百姓對于現金的需求，導致央行鑄幣稅的減少，從而造成央行的開支將來需要依靠財政。央行出于穩定鑄幣稅進而維護央行在財務上的獨立性角度的考慮，需要發行CBDC。

二是提高貨幣政策的效率。目前，歐美等主要經濟體的主要央行，為刺激經濟，基本實行的是零利率甚至負利率。但因為紙幣現金的存在，公眾完全可以持有現金以對抗存款的負利率，使負利率貨幣政策很難維持。但如果CBDC取代現金，將有望通過對于CBDC支付負利率來限制居民持有現金的額度，進而倒逼實現銀行部門的負利率。

三是增加支付系統的競爭力。對于一些發達經濟體而言，市場自發形成的卡組織寡頭市場格局導致了零售支付費率過高的問題，給經濟發展帶來了不利影響；而通過獨立于現有支付清算體系的CBDC的發行，則有利于激發零售支付市場的活力。

四是提高金融的普惠程度。一些國家銀行的金融寬度仍有所不足，導致部分弱勢群體因沒有被銀行賬戶體系覆蓋而無法獲取基本的金融服務。由于代幣制的CBDC依托的是數字錢包，不需要設立銀行賬戶，因而可在一定程度上填補市場空白，提高金融服務的可獲得性。

五是減少犯罪。由于交易的完全匿名性，現金的過度使用往往與恐怖融資、偷稅漏稅以及洗錢相聯系，帶來各種經濟和社會問題。相較于現金，CBDC的優勢在于可控、匿名，且在實現交易雙方匿名的同時，可以實現對作為第三方的央行不匿名。這極大便利了從資金監控的角度防范偷稅、恐怖融資以及洗錢等違法行為。

六是應對私人加密數字貨幣對于主權貨幣的挑戰。在一些存在惡性通貨膨脹或者嚴格外匯管制的國家或地區，比特幣等私人加密數字貨幣已經對其本國法幣構成挑戰，而Facebook計劃發行帶有超主權貨幣性質、直接面向數十億終端零售客戶的穩定幣Libra，更給全球各國央行帶來危機感。

基于各國國情的不同，其發行CBDC的主要激勵也有所差異。相比較而言，對于發達經濟體而言，考慮到低息的環境，貨幣政策的考量是一個重要因素；但對于發展中國家而言，普惠金融以及便捷零售支付的考量或是更重要的維度；而對于一些主權貨幣信譽已經崩潰的國家而言，應對私人數字貨幣的挑戰，則構成了其重要考量。減少現金使用、強化對于經濟體資金流向的管控能力，對于各國都有現實價值。相對而言，在各國央行的考量中，鑄幣稅因素并不重要。

然而，就CBDC的經濟影響而言，其并非只會帶來好處。很多學者研究的結論是，CBDC可能使金融體系變得更脆弱。對于最為激進的CBDC設計而言，每個公民和企業都可以直接在中央銀行開設賬戶，與中央銀行直接發生借貸關系。在這種設計下，中央銀行直接構成與商業銀行之間的業務競爭，商業銀行的存貸業務無疑將會出現急劇萎縮甚至消失。即使對于央行發行的CBDC予以修正，不允許基于CBDC放貸，也會對商業銀行的活期存款構成較大威脅。尤其是在銀行體系風險加大時，公眾會加快擠兌商業銀行背書的銀行存款，兌換成央行信用背書的CBDC，進一步放大危機時期的金融不穩定性。對此，一些央行在設計CBDC時，建議對CBDC采取限額手段，即限制公眾持有CBDC的總額度。由于擔心支付正利息的CBDC會拉高商業銀行吸收儲蓄存款的成本，導致銀行為維持息差而進行更高風險放貸，國際上一般建議CBDC不支付正利息。

此外，最讓政策制定層所期待的CBDC的貨幣政策職能，也令人質疑。央行發行類現金的零利率CBDC，提升了公眾規避負利率的能力，使得負利率更難實施。而如果對于CBDC實行負利率，理論上雖具有可行性，但從現實操作角度看會面臨兩個問題：一是央行作為負債人對公眾支付不可拒絕的負利率，容易招致公眾對政府的普遍反感，引發政治問題；二是商業銀行可能不會跟進，從而使得CBDC的負利率不一定會傳導至銀行體系的負利率。此外，也有觀點認為，負利率的實施不一定需要CBDC的引入，歐洲部分國家已經通過限制現金額度的部分持有，在事實上實現了大額存款儲蓄的負利率。基于CBDC對于貨幣政策以及貨幣傳導機制影響的不確定性，許多學者強調，CBDC的設計應盡量保持對貨幣政策的中性影響。

不同的政策目標會導致CBDC不同的方案設計。例如：如果出于對銀行部門的不信任，可以設計最極端的CBDC，即央行直接對居民部門開設賬戶，居民與央行之間可直接借貸。而如果出于減少對銀行部門的不確定沖擊的考慮，很多人則支持符合現金特性的CBDC，具體包括如下幾個要點：（1）央行通過銀行部門向公眾投放CBDC；（2）銀行可以在央行開賬戶，或者到已在央行開有賬戶的清算行去開賬戶；（3）銀行在運營投放CBDC時執行KYC（充分了解你的客戶）、AML（反洗錢）、CFT（反恐怖融資），但一旦CBDC被取出則完全匿名；（4）居民、企業無法從央行直接獲得CBDC。我國在研發CBDC時，從減少CBDC對于商業銀行體系沖擊的角度出發，采取了“中央銀行-商業銀行”二元信用投放模式，明確將CBDC定位為替代M0，由商業銀行在中央銀行開設賬戶兌換CBDC頭寸；但對于商業銀行向居民部門的投放是采取賬戶制還是代幣制的技術路線，則允許多種可能的存在。

各國發行CBDC的進展情況

國際貨幣基金組織（IMF）曾發文指出，全球主要國家都在積極探索CBDC發行的可行性，但在是否有必要發行CBDC以及如何發行CBDC等方面，還存在較大分歧。一些國家正在審查和修訂立法，旨在為正式發行CBDC時提供法律支持；還有一些國家正在積極開展試點項目，以探索CBDC發行的可行性以及其潛在的經濟影響。大多數國家的央行都與私營部門展開了密切合作，以拓展CBDC和金融科技研究的資源。

欠發達國家的發行激勵相對而言更為充足，在推進零售型CBDC方面也更為激進，但至今尚無成功的案例。例如厄瓜多爾，由于本國的惡性通貨膨脹，致使其于2001年就放棄了本幣蘇克雷而實施了美元化；私人加密數字貨幣的興起，及其所導致的居民開始大量使用比特幣，給了厄瓜多爾政府以CBDC形式重新發行本國法幣的啟發，并于2015年2月正式落地發行厄瓜多爾幣。但電子化的央行信用并未能挽救老百姓對于本國央行的信任，得不到民眾使用的厄瓜多爾幣在2018年4月份不得不宣告停止運行。另一個例子是烏拉圭，該國央行于2017年11月也啟動了一項試點計劃，旨在發行、流通和測試e-Peso（電子比索），以推進其更廣泛的普惠金融目標。但在6個月的比索數字化試點后，最終放棄了繼續使用電子比索，并取消了所有已發行的電子比索。

對于發達經濟體而言，正式試點落地的CBDC還未出現，更多是在實驗研究階段。其中的新加坡和加拿大兩國，在批發型CBDC研發中進展相對較快。加拿大銀行和新加坡金管局于2019年合作開發了Jasper-Ubin項目，在沒有中介代理的環境下，實現了跨境、跨幣種和跨平臺支付中應用CBDC。歐洲中央銀行（ECB）則于2019年年底發布了名為EURO chain的CBDC概念驗證項目，也主要定位于批發型CBDC。在Facebook于2019年年中宣布其天秤幣（Libra）計劃之后，發達經濟體對CBDC研發的興趣大大增加。

我國央行自2014年就開始研究CBDC，走在全球的最前列。中國版的CBDC被稱為DC／EP（Digital Currency／Electronic Payment）。盡管我國對CBDC進行了長達六年的研究，但現在談論DC/EP何時正式落地以及應用于哪些場景，仍存在一定的不確定性。2020年4月10日，央行辦公廳主任周學東在2020年一季度金融統計數據發布會上指出，關于數字貨幣，央行正按照原定計劃有序推進。但目前尚無公開信息顯示我國CBDC正式發行落地的計劃時間點。今年4月份，有關CBDC在蘇州和成都等地場景試點進行內測的內容被媒體披露，吸引了社會輿論的普遍關注。但這些披露的信息也僅為技術研發過程中的內部封閉試點測試，與其他主流國家的試點測試沒有本質區別，并不意味著DC/EP很快就能正式落地發行。

當前透露出來的數字貨幣測試的內容主要涉及零售支付場景，這與DC／EP從研發早期就定位為零售型CBDC相符。但原央行行長周小川在2019年年底財新年會上的演講則表示，“理論上講，央行搞的數字貨幣也可以為零售服務，但為零售服務又會給現有的金融體系帶來很大沖擊，因此大家也是非常謹慎的”，故而“央行可能更加注重于批發，在銀行之間、在第三方支付之間為做好批發而搞一種數字貨幣”。基于上述信息，對于DC／EP的最終落地究竟以批發為主還是零售為主，仍有待后續觀察。

事實上，對于我國而言，國內零售支付市場已經足夠發達，DC/EP即使定位為零售型CBDC，其發行對于現有零售支付市場更多也是補位的作用，而并不一定要起到主導作用。但DC/EP在推動普惠金融服務更加精準化的應用中，則存在想象空間。這些年，我國金融機構在推進普惠金融戰略方面取得的成效舉世矚目。而如果要通過DC／EP的投放使得普惠金融的服務更加精準，則需要應用一些改變固有金融思維的技術創新。例如，真正讓DC/EP成為可編程的智能化貨幣，通過DC/EP推動帶有智能合約屬性的普惠金融服務，實現普惠金融的精準化和動態可調整。

對于我國而言，發行CBDC最為值得期待的價值在于推動人民幣的國際化。我國人民幣國際化已經推進了許多年，但是實質性的成果仍然相對有限，部分原因在于跨境支付結算體系仍由美元主導；而DC/EP如果能夠運用于跨境支付，則有可能建立全新的跨境支付結算體系，這無疑會為人民幣的國際化打開新的局面。當前“一帶一路”國家的移動支付基礎設施建設相對薄弱，基于DC/EP的移動支付解決方案無疑將有助于推動這些國家和地區的現代金融基礎設施建設的加快，進而實現雙方的共贏。考慮到各國對于貨幣主權的審慎態度，在推動DC/EP國際化的過程中，應當更加強調跨境支付解決方案的定位，淡化其貨幣角色。