農村水利轉移支付資金實行“大專項+任務清單”管理方式實施情況調研

◎文/天津市財政局農業處

一、管理方式改革實施情況

根據 《國務院關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》（國發〔2017〕54號）和《天津市人民政府關于探索建立我市涉農資金統籌整合長效機制實施方案的通知》（津政辦函〔2018〕14 號）要求，天津于2017 年在財政支農資金領域實行統籌整合改革， 對本市農村水利轉移支付資金全面推行“大專項+任務清單”管理方式。

（一）歸并設置“農村水利發展資金”大專項

堅持問題導向， 針對天津農村水利資金使用分散、效益不高等問題， 參照中央涉農水利資金專項設置，天津積極探索創新， 優化頂層設計，通過政策梳理和甄別，有序推進資金整合工作。 首先， 將農村水利行業內交叉重復的市級專項資金予以清理，歸并原12 項農村水利專項資金，統籌設置為“農村水利發展資金”1 個大專項資金， 在預算編制環節進行源頭整合，做到統籌協調，減少交叉重復。同時，結合大專項政策目標和當前重點工作，會同行業主管部門及時出臺了 《天津市農村水利發展資金管理暫行辦法》，明確部門職責， 規定了大專項資金支出方向和范圍， 規范了資金使用和績效管理等事項，初步形成了統一規范的專項資金管理體系。

（二）制定農村水利發展任務清單

在建立大專項資金基礎上， 天津農村水利資金全面施行“大專項+任務清單”管理模式。 市級主管部門依據大專項資金具體支出方向、行業發展規劃及年度任務安排， 統籌考慮各涉農區水利發展實際， 制定需各涉農區承擔的年度農村水利發展任務清單。 任務清單分為約束性任務和指導性任務， 約束性任務主要包括體現黨中央、國務院和市委、市政府明確要求的涉及國計民生的事項、重大規劃任務、新設試點任務以及農業生產救災等，指導性任務是指約束性任務以外的其他任務。 按照不同任務屬性給予區級不同資金整合權限，實施差別化管理，允許各涉農區結合本行政區發展需要，區分輕重緩急，在農村水利大專項內不同支出方向之間調劑使用資金。

（三）同步分解下達資金與任務清單

市財政會同市水務部門以各區自然資源稟賦條件、經濟社會發展現狀、 農村水利布局規劃等因素為依據，采用因素法、項目法等方式，科學合理分配農村水利發展大專項資金， 加強資金分配與任務清單的銜接匹配，確保資金投入與任務相統一，實現大專項資金和任務清單同步下達、同步考核。 同時，加大對經濟薄弱、 農村水利建設重點區的支持力度。

二、管理方式改革取得的成效

2017 年，全市統籌整合市級財政農村水利轉移支付大專項資金共計63889 萬元，用于實施農業節水灌溉、農村飲水提質增效、 農村國有揚水站更新改造、 農用橋閘涵維修改造、 水土保持等方面農村水利工程建設，解決72.83 萬農村居民飲水提升問題， 進一步改善農村居民飲水水質； 完成更新改造國有揚水站10 座、新啟動7座， 維修改造農用橋閘涵166 座， 新增節水灌溉面積1.8 萬畝，建設灌溉計量設施2350 臺套，有效提高農業灌溉用水效率和農村排澇能力； 治理平原區水土流失面積5 公頃， 治理坑塘1303座，溝渠1220 條，切實改善農民生產生活條件和農村水生態環境。 通過實施資金管理方式的改革， 進一步推進了財政“兩基”建設，有效提高農村水利資金管理水平，取得明顯的改革成效。

（一）進一步理順和明晰部門職責關系

涉農資金整合， 重點在于各方協作、上下聯動，形成市級部門宏觀指導和涉農區自主統籌的管理體系。 涉農資金整合實施方案和 《農村水利發展資金管理辦法》等改革相關配套制度文件，均明確了市級主管部門和涉農區各部門的職責， 市級部門負責總體規劃、業務指導、資金和任務的分配下達、 監督問效， 各涉農區相關部門負責項目審批、項目規范管理、建立項目庫、資金規范使用。明晰的職責分工， 為農村水利發展資金的進一步整合奠定了基礎， 逐步建立健全了農村水利資金協商使用機制，初步形成了權責明確、有效制衡、 齊抓共管的管理格局， 同時也有助于推進合理劃分市級和區級水利領域事權和支出責任。

（二）有效提高農村水利資金使用效益和管理水平

通過對多項性質相同、用途相近的農村水利資金的歸并整合， 從根本上解決了天津農村水利資金交叉重復、使用分散、效益不高等問題， 加大在預算編制環節的統籌整合力度， 統一了資金流向和支出方向， 在資金規模上形成聚集效應， 在資金使用上形成合力， 提高了資金科學安排和統籌使用的能力， 真正做到“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，能夠集中財力解決制約天津農村水利發展的瓶頸問題， 極大地提升了本市農村水利資金的使用效益。 同時，通過管理方式的改革，促進對現行涉農資金管理制度進行清理、修訂和完善，做到每一個大專項至少對應一個資金管理辦法、 每一項重點任務對應一個建設規劃，進一步完善了資金管理制度體系， 有利于增強和優化資金管理效能， 有效提升資金管理水平。

（三）有效提高區級開展農村水利建設的自主性

按照簡政放權、放管結合的總體要求，市財政會同行業主管部門，在統籌考慮投資主體、項目性質等因素的情況下，將符合條件的涉農項目審批權限下放到各涉農區，充分賦予了各涉農區相機施策和統籌資金的自主權。 “農村水利發展資金”中除市級重點項目由市發展改革委負責審批外，其他農村水利項目均由各涉農區相關部門負責審批。 在資金安排上，積極推行“切塊下達”“捆綁使用” 等方式，資金分配方式也由項目法改成因素法分配，分配因素包括任務因素、 規模因素、財力因素、績效因素以及改革因素， 有效增強各區統籌使用農村水利資金的能力。 資金分配方式的改革和審批權限下放， 強化了各涉農區統籌使用農村水利發展資金的責任， 提高了各區項目決策的自主權和靈活度。同時，通過采取“大專項+任務清單” 管理模式倒逼市級主管部門改進涉農項目資金管理監管方式， 逐步由分資金、定項目、管項目轉變為定政策、抓指導、抓考核。

三、面臨的問題

天津農村水利資金實施管理方式改革取得較大成效的同時， 在實踐當中也存在和面臨著一些問題：

（一）行業間涉農資金統籌整合力度有待加強

目前，行業間農村水利資金多頭管理、交叉重復問題仍然存在，在預算編制環節統籌協調力度有待加強。主要表現為多個部門安排性質相同、用途相近的農村水利建設資金，如農業綜合開發部門管理的高標準農田建設項目和水利部門的小型農田水利建設項目等項目性質相同，資金用途相似。 但由于建設標準不一致、補助政策不統一且由不同主管部門分頭管理，難以實現統籌整合。

（二）區級統籌使用資金主體責任亟待加強

按照“簡政放權、放管結合、優化服務”原則，市級主管部門改革涉農項目管理方式總體目標是將涉農項目審批權限下放到各涉農區，賦予區級相機施策和統籌資金的自主權。 但由于長期形成的工作慣性和思維慣性，各涉農區在資金統籌整合使用發揮主體作用還不夠充分，主要表現為科學編制發展規劃能力不足， 研究制定資金使用方案和綜合考評驗收制度等工作體制機制尚未建立， 項目審批權限下放之后區級主管部門 “接的住”和“管的好” 的矛盾凸顯等等。這些現象和問題成為影響涉農項目實施進度和涉農預算執行進度的重要因素， 應當引起高度重視。

四、對策建議

為進一步推進天津涉農資金管理方式改革， 完善相關政策和制度體系建設，針對實踐中存在和面臨的問題，結合本市實際，現提出以下意見和建議：

（一）加大行業間專項資金統籌整合力度

在積極推進行業間市級財政農村水利資金在預算執行環節整合基礎上， 以機構改革為契機， 大力推動行業間資金在預算編制環節整合， 逐步實現一類事項原則上由一個部門統籌， 一件事情原則上由一個部門負責，形成統一資金流向、 統一建設標準、統一支持方式、統一管理辦法、 統一考核驗收的資金和項目管理格局， 從根本上解決多頭管理和交叉重復問題， 提升涉農資金使用效益。同時，對“大專項”資金內各個支出方向設置和撤并等問題進行統一規范， 實現大專項資金各個支出方向之間政策導向有機融合。

（二）加強對區級農村水利轉移支付資金績效考評

市級主管部門應進一步清理、修訂和完善現行資金管理制度，做好各項管理制度的銜接，重點通過績效考評等形式，加強對區級主管部門業務工作指導和任務清單考核，逐步建立以政策目標實現情況、任務清單完成情況、資金使用管理情況為主要內容的績效評價指標體系， 形成績效評價結果為導向的任務清單設置和資金分配機制。 同時，應進一步加強政策培訓，強化制度執行， 對區級統籌使用農村水利轉移支付資金實施全過程、 動態化監管，逐步形成權責明確、有效制衡、齊抓共管的涉農資金管理格局，確保資金發揮效益。

（三）加快水利領域事權和支出責任劃分

國家和市級層面應積極推動水利領域事權和支出責任劃分， 在明確中央和地方水利領域事權和支出責任的基礎上， 合理劃分市級和區級相應事權和支出責任，同時， 相應制定約束性任務和指導性任務劃分政策規定，為形成科學有效、 務實管用的任務清單劃分機制提供制度保障。