居家養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目與財(cái)政政策分析

楊敏慧

(北京物資學(xué)院，北京101149 )

一、 問(wèn)題的提出

(一)居家養(yǎng)老發(fā)展服務(wù)產(chǎn)生的背景

2019 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國(guó)60 周歲及以上的老齡人口比重為18.1%，結(jié)合民政部和聯(lián)合國(guó)多層次老齡化社會(huì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的判斷，我國(guó)老齡化社會(huì)程度已較為嚴(yán)重。 我國(guó)要進(jìn)一步構(gòu)建健全的多層次養(yǎng)老綜合服務(wù)體系，即家庭、企業(yè)、社會(huì)相互合作的多層次綜合服務(wù)體系。 由于家庭結(jié)構(gòu)縮小、高齡人口數(shù)量上升、老齡化有地域差異等社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式受到?jīng)_擊，而居家養(yǎng)老服務(wù)模式的出現(xiàn)為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)模式提供了一種操作性較強(qiáng)的服務(wù)方式。

(二)居家養(yǎng)老引入PPP 的背景

2018 年4 月10 日，社科院發(fā)布了《中國(guó)養(yǎng)老精算報(bào)告2019～2050》，預(yù)測(cè)未來(lái)30 年我國(guó)的制度贍養(yǎng)率翻倍，到2028年，當(dāng)期結(jié)余可能會(huì)首次出現(xiàn)負(fù)數(shù)，為-1181.3 億元。 而到2035 年，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余可能耗盡。 而事實(shí)上，“十二五”以來(lái)各級(jí)地方財(cái)政對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)老年人基本福利的直接投入已經(jīng)超過(guò)840 億元，中央財(cái)政直接投入近300 億元，養(yǎng)老福利投入實(shí)現(xiàn)大規(guī)模快速增長(zhǎng)。這意味著我國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)支出、醫(yī)療保險(xiǎn)方面支出的財(cái)政壓力將大幅增加，政府在養(yǎng)老方面的責(zé)任更為重大。 面對(duì)巨大的財(cái)政壓力，學(xué)者更多地認(rèn)為政府應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)作用并注重多元化的主體發(fā)展。

二、 居家養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目及財(cái)政政策現(xiàn)狀

(一)居家養(yǎng)老服務(wù)以及居家養(yǎng)老PPP 運(yùn)行現(xiàn)狀

1. 居家養(yǎng)老服務(wù)與PPP 項(xiàng)目的結(jié)合優(yōu)勢(shì)

居家養(yǎng)老服務(wù)由政府、社區(qū)、企業(yè)以及社會(huì)機(jī)構(gòu)共同提供，使得老年人在家(社區(qū))即可體驗(yàn)專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。 PPP模式的應(yīng)用恰好與之契合，首先，能夠使得來(lái)自政府和社會(huì)的資金有效結(jié)合，一方面降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面企業(yè)在市場(chǎng)激勵(lì)下，能夠增加有效的服務(wù)數(shù)量、提升服務(wù)質(zhì)量，形成投資和服務(wù)主體多元化的局面，有利于改變政府一手包辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的投資體制。 其次，PPP 模式還能夠有效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)承擔(dān)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

2. 居家養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目運(yùn)行現(xiàn)狀

在全國(guó)各個(gè)行業(yè)中，PPP 模式已經(jīng)得到了普遍應(yīng)用，但是養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目還有待改進(jìn)。 從項(xiàng)目數(shù)量看，據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目中心的數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老類PPP 項(xiàng)目?jī)H占所有行業(yè)項(xiàng)目的0.97%，數(shù)量很少，在各行業(yè)中處于倒數(shù)第五。 從項(xiàng)目的主要發(fā)展領(lǐng)域來(lái)看，已經(jīng)落地實(shí)施的養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目主要是養(yǎng)老業(yè)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合兩大類，其中，養(yǎng)老類項(xiàng)目占養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目總數(shù)的一半以上，其他項(xiàng)目占比較少。 從項(xiàng)目規(guī)模看，全行業(yè)平均每個(gè)項(xiàng)目投資金額為15.36 億元，養(yǎng)老類PPP 項(xiàng)目平均僅為6.58 億元，低于10 億元的項(xiàng)目占比62.2%，養(yǎng)老類項(xiàng)目一般規(guī)模較小。

(二)PPP 模式的相關(guān)政策及措施

2015 年5 月，《財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，養(yǎng)老領(lǐng)域也可以實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的結(jié)合；2016 年國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見(jiàn)：采取公建民營(yíng)、民辦公助等方式支持供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。 2017 年8 月財(cái)政部《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》指出，要重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)PPP模式參與養(yǎng)老服務(wù)供給。 與此同時(shí)，財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，“十三五”期間開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)后，政府將合計(jì)投入2908 億元用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)建設(shè)，年均581.6 億元，年均增長(zhǎng)18.2%，財(cái)政支持力度明顯加大。

三、 居家養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目以及財(cái)政政策存在的問(wèn)題

(一)居家養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目存在問(wèn)題

1. 政企利益沖突

PPP 理念融入居家養(yǎng)老是合理的，政府應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮政企雙方的優(yōu)勢(shì)，提高居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展質(zhì)量以及效率。 但由于主體的多元，導(dǎo)致利益分配問(wèn)題產(chǎn)生。 在引入PPP 模式時(shí)，并沒(méi)有明確的規(guī)定對(duì)于利益如何進(jìn)行劃分，導(dǎo)致各方存在利益沖突。 如何維持政府追求的社會(huì)福利與社會(huì)資本追求的盈利的平衡還尚待解決。

2. 發(fā)展方向偏離

社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目的投資方向與我國(guó)養(yǎng)老模式趨勢(shì)還未完全匹配。 我國(guó)養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目的投資領(lǐng)域集中在養(yǎng)老業(yè)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目很少，這與我國(guó)所推崇的社區(qū)居家養(yǎng)老模式為主的趨勢(shì)相離。 同時(shí)，已有的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目規(guī)模也比較小。 政府如何引導(dǎo)市場(chǎng)投資的方向，激發(fā)市場(chǎng)主體投資居家養(yǎng)老服務(wù)的熱情，制定合理的運(yùn)行機(jī)制非常重要。

(二)財(cái)政政策的問(wèn)題

1. 政策覆蓋范圍有限，激勵(lì)不足

基于居家養(yǎng)老服務(wù)制定政策，應(yīng)當(dāng)對(duì)老年人口的基礎(chǔ)信息、服務(wù)需求、業(yè)務(wù)提供者的信息等有較為系統(tǒng)的了解，在有充分了解的基礎(chǔ)上綜合判斷，制定科學(xué)有效的財(cái)政支持政策。 我國(guó)在耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等方面，出臺(tái)了許多與養(yǎng)老服務(wù)供給相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，但是對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)而言，以家庭和社區(qū)為主，一般不涉及其他占地，因此，居家養(yǎng)老服務(wù)所能獲得的稅收優(yōu)惠僅限于后幾項(xiàng)稅目，且依據(jù)相關(guān)法律，能夠享受這些優(yōu)惠政策的大多屬于福利性、非營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)，很大程度上限制了社會(huì)資本的進(jìn)入。

2. 政策的預(yù)算評(píng)估不準(zhǔn)確

財(cái)政部對(duì)于PPP 項(xiàng)目的總體支出和單個(gè)項(xiàng)目支出都做出了規(guī)定，例如，不準(zhǔn)超出預(yù)算的10%，同時(shí)也給出了統(tǒng)一的測(cè)算數(shù)據(jù)和方法，但是項(xiàng)目主體只注重自己的項(xiàng)目運(yùn)行情況，不會(huì)兼顧整體行業(yè)PPP 項(xiàng)目的情況，因此會(huì)產(chǎn)生支出超出預(yù)算的可能性。 此外，地方政府與中央政府之間存在信息不對(duì)稱，地方政府可能會(huì)有意降低風(fēng)險(xiǎn)率，隱藏風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而可以減小政府的支出責(zé)任，增加一般公共支出的總量。 這些因素都會(huì)導(dǎo)致未來(lái)的財(cái)政支出不足，養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目運(yùn)行艱難。

四、 居家養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目實(shí)施與財(cái)政政策完善對(duì)策

針對(duì)以上所述項(xiàng)目本身以及財(cái)政政策存在的問(wèn)題，可以通過(guò)調(diào)整財(cái)政政策規(guī)定予以改進(jìn)：

(一)完善財(cái)政法在養(yǎng)老PPP 投入的預(yù)算機(jī)制

項(xiàng)目的評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等都影響著預(yù)算的制定。 對(duì)于養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有一套制定標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算其風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)政策轉(zhuǎn)變或與實(shí)際情況不符的情況設(shè)定緊急應(yīng)對(duì)機(jī)制，提高PPP 項(xiàng)目的效率。 政府應(yīng)當(dāng)合理評(píng)估單個(gè)項(xiàng)目成本和整體的財(cái)政資金水平，聘請(qǐng)專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)于政府的支出做出準(zhǔn)確的測(cè)算，考慮我國(guó)的分稅制財(cái)政體制做出預(yù)算，避免出現(xiàn)財(cái)政支出不足的現(xiàn)象。

(二)擴(kuò)大政策支持范圍，增強(qiáng)政策的激勵(lì)性

對(duì)于營(yíng)利企業(yè)，也應(yīng)當(dāng)采取各項(xiàng)補(bǔ)貼和耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等一系列的稅收優(yōu)惠。 PPP 項(xiàng)目引進(jìn)社會(huì)資本，也是引入市場(chǎng)機(jī)制的過(guò)程，想要養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目順利建設(shè)運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)將社會(huì)資本投入和福利性機(jī)構(gòu)的地位等同，給予相應(yīng)的補(bǔ)貼或免稅，讓企業(yè)真正地從中獲益。

(三)稅收優(yōu)惠政策區(qū)別化，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展居家養(yǎng)老

目前運(yùn)行的各項(xiàng)政策都是對(duì)于養(yǎng)老整體服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)定，從養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，企業(yè)更傾向于投入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合中。 稅收政策應(yīng)當(dāng)更加細(xì)化，根據(jù)行業(yè)性質(zhì)進(jìn)行明確的劃分，給予不同的稅收優(yōu)惠，激勵(lì)企業(yè)投入居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)，迎合我國(guó)發(fā)展居家養(yǎng)老的大趨勢(shì)。

(四)明確政府企業(yè)定位，緩解利益沖突

政府是政策制定者，為解決政企雙方在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行中的利益沖突問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)制定明確的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)，政府的政策補(bǔ)貼、社會(huì)資本的投入管理標(biāo)準(zhǔn)。 由于PPP 項(xiàng)目引入養(yǎng)老服務(wù)還處于初級(jí)階段，還有學(xué)者提出一些不同的激勵(lì)措施，例如對(duì)于養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)、中小高新技術(shù)企業(yè)等享受同樣力度的優(yōu)惠，在股權(quán)持有滿2 年的當(dāng)年抵扣其應(yīng)納稅所得額，當(dāng)年不足抵扣的，可以在以后納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵扣。