洞悉世行制裁與企業應對

文/黃凱斌 編輯/王亞亞

隨著中企國際業務持續深入地開展，越來越多“走出去”的中企面臨全球化監管的要求，其中世界銀行的合規要求給中企帶來了深遠影響。截至9月25日，世界銀行官方網站發布的數據顯示，尚在其制裁名單上的企業和個人達到1219個，其中，中資企業和個人達到219個（不含中國港澳臺地區）。鑒此，有必要深入了解世行的制裁體系與規則，以使中企更好地規避相關風險。

制裁體系及其歷史沿革

根據《國際復興開發銀行協定條款》（下稱《條款》）的規定，世界銀行的宗旨之一是通過對生產事業的投資，協助成員國經濟的復興與建設，鼓勵不發達國家對資源的開發。根據《條款》§III5（a），世界銀行有義務確保任何貸款符合貸款使用目的。在此基礎上，世界銀行制定了《采購指導方針》以及《咨詢顧問指導方針》（下統稱《方針》）。《條款》以及《方針》等規范文件是世界銀行采取制裁手段的法律依據。為了避免欺詐和腐敗侵蝕用于扶貧建設的資源，世界銀行對其制裁體系不斷改革并加以完善。

主要改革如下：（1）2001年設立了廉政部（Department of Institutional Integrity，DII）并在2007年升格為廉政局（the Integrity Vice Presidency,IVP）；（2）至2006年年末，完成雙層制裁裁決系統建設。其第一級制裁機構是“資格暫停與取消辦公室”（下稱“辦公室”），內設評估與資格暫停主管（后更名為資格暫停與取消主管），主要職責是裁定廉政局及其他部門提交的制裁案件的證據是否充足。第二級制裁機構是由7名外部法官組成的制裁委員會。（3）拓展制裁系統范圍至國際金融公司、多邊投資擔保機構以及世界銀行擔保及碳金融運作。（4）2009年在廉政局任命廉政合規主管（下稱“ICO”或“合規主管”）。該主管除了監督受制裁公司的廉政合規情況或個人遵守行為準則的情況外，還負責判定合規條件或由制裁委員會或者評估主管確定的其他條件是否得到了滿足。目前，世界銀行已形成以合規主管領導的廉政局、以資格主管領導的辦公室以及由7名外部法官組成的制裁委員會的制裁體系。

可制裁行為

世界銀行對可制裁行為的定義一直在不斷擴展。1999年，《方針》只提到腐敗、欺詐和共謀；2004年，《方針》在不可接受的行為清單中增加了脅迫性行為，如威脅投標人或政府官員等；2006年《方針》增加了阻礙行為，即妨礙調查的行為，如銷毀證據或威脅證人。目前，《采購指導方針》§1.16（a）對以下五種行為進行了定義：（1）“腐敗”，指直接,或間接地提供、給予、收受或索要任何財物，從而不適當地影響另一方的行為；（2）“欺詐”，指為了獲得經濟利益或者其他利益或者逃避某種合同義務，有意或不計后果地以包括虛假陳述方式、誤導或企圖誤導一方的的任何行為或隱瞞；（3）“共謀行為 ”，指由雙方或多方設計的一種為達到不當目的的安排，包括不適當地影響另一方的行為；（4）“脅迫”，指直接或間接地削弱或傷害、或威脅削弱或傷害任何一方或其財產，以不適當地影響該方的行為；（5）“阻礙”，指故意破壞、偽造、篡改或隱瞞調查所需的證據材料或向調查官提供虛假材料，嚴重妨礙世行對被指控的腐敗、欺詐、施加壓力或串通行為進行調查，和/或威脅、騷擾或脅迫任何一方使其不得透露與調查相關的所知信息或參與調查，或企圖嚴重妨礙世行行使審計合同權利或獲取信息。

根據《世界銀行暫停及取消資格報告（2007—2015）》，在世界銀行制裁的案件中，83%涉及欺詐指控，18%涉及腐敗，8%涉及共謀，4%涉及阻撓，1%涉及脅迫。很明顯，欺詐是主要的法律風控環節。在針對中國被調查的案件中，則90%以上都涉及欺詐指控。在中國，關于民事及商事欺詐的法律規定主要有《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第六十八條。其規定一方當事人故意告知對方虛假情況，或者故意隱瞞真實情況，誘使對方當事人作出錯誤意思表示的，可以認定為欺詐行為。由此可知，我國和世界銀行對欺詐的定義相近，只是世界銀行更強調從獲益或逃避合同義務來解釋欺詐。因此，欺詐對于被調查的中國企業/個人并非是一個陌生的法律概念，而導致中國有較高涉及欺詐指控的原因之一是中企不夠重視合規文化。

制裁程序

世界銀行的制裁程序始于廉政局啟動的調查。廉政局一般采用證人面談、收集文件以及訪問項目現場等多種方法收集證據。調查完成后，證據將提交辦公室評估主管。如證據充分，辦公室將向答辯人發出《制裁審理通知》（下稱《通知》），并列明考慮給予的制裁，同時有權暫停被調查人獲得世界銀行資助項目合同的資格。調查對象在此階段有兩個選擇，一是不提出異議，則列明的制裁將成為終局決定, 辦公室將會對其執行最終制裁措施。二是在接到《通知》后90天內，提出解釋并上訴至制裁委員會。制裁委員會是世界銀行集團資助的發展項目中所有存在爭議案件的最終裁決者。一旦制裁委員會做出裁決，則立即生效且是終局，任何主體都不能對該裁決進行申訴。兩級程序旨在確保每一項制裁決定都以充分的證據為基礎，并以獨立裁決為核心，同時兼顧了迅速解決無爭議案件的需要。

根據世界銀行集團2016年度披露的《世界銀行資格暫停與取消辦公室關于職能、數據和經驗教訓的報告（2007—2015）第二版》，辦公室除發回部分調查案件至廉政局重新調查外，絕大部分由廉政局提交的案件都進入了制裁程序。所以被調查人應對調查環節予以足夠的重視。同時，根據《世界銀行集團制裁制度回顧（2011—2014）》，2011—2014年期間，大部分案件解決在第一層級，大約只有1/3的被調查人提出異議；但在無異議案件中，大約有92%的案件屬于缺席制裁，而大部分這類案件涉及的都是中小企業。

對于中國企業來說，參與調查、制裁程序要注意以下三個方面：一是配合廉政局查明事實，系世界銀行減輕制裁的考量之一。但同時廉政局不具有司法刑事調查的權限，世行也無法給予刑事或民事的直接處罰。廉政局調查本質是行政調查與審計，其權利更多是源自于被調查人與世界銀行簽署的合同義務，并且調查僅限于與世界銀行借貸有關的項目。

二是爭取在調查及制裁階段，提出合理的和解訴求。從2015到2019財年，總共有205名被調查人是通過制裁決定結案，118名被調查人是通過和解結案。從效果看，后者對獲取確定結果、避免損失擴大有積極意義。

三是委員會的聽證程序是保密的。聽證可以由被調查人、廉政局申請提出或者委員會依職權提出。聽證由廉政局先提出指控并輔以證據，再由被調查人陳述觀點。廉政局可以回復被調查人陳述，雙方也可以反駁對方觀點，但雙方都沒有交叉質證的權利。在此期間，委員會可以通過詢問廉政局及被調查人查明事實，也可傳召廉政局提供的證人，但該證據不需經被調查人質證。

合規建議

中資企業建立完善的內部合規體系對防控世界銀行制裁合規風險、避免遭受巨大的經濟和聲譽損失、實現健康穩健發展，至關重要。中企可按照《世界銀行誠信合規指南》（下稱《合規指南》）和《企業境外經營合規管理指引》的要求，搭建健全合規體系。這就需要企業要做到全面識別合規要求、健全合規管理架構、制定合規管理制度、完善合規運行機制、持續改進合規管理體系以及重視合規文化建設。

《合規指南》可成為中國企業建立合規體系的參考，具體包括以下內容：

一是企業需要對其業務和經營活動發生欺詐、腐敗或其他不當行為的可能性進行全面的風險評估，考慮其規模、業務領域、經營地點及其他特有的環境，并定期或者在因為環境變化而有必要的情況下，重新審查和更新風險評估。

二是企業應制定內部合規管理政策，范圍包括：對員工的盡職調查，特別是對公司高管、董事會成員的調查；對前公職官員的限制性安排，禮品、招待、宴請、旅行和支出；公開慈善捐贈和贊助等。對于欺詐、串通舞弊和脅迫行為，《合規指南》要求企業采取特別防護措施、做法和程序來發現和防止腐敗，以及欺詐、串通舞弊和脅迫行為。

三是企業應盡最大努力鼓勵所有與自己有重要業務關系或自己能施加影響的業務伙伴做出同樣承諾，防止、發現、調查不當行為并進行補救。方法包括：對業務伙伴的盡職調查；將廉政合規計劃告知伙伴；要求業務伙伴對自身采取對等的廉政合規計劃，以及對業務伙伴的關系作適當的記錄等。

四是企業應采取合理的、實用的措施，定期傳播其計劃，針對相關的需求、環境、作用和責任，向所有內部人員以及必要的業務伙伴提供有效培訓，并對培訓加以記錄。

五是建立內部報告渠道，包括為不愿意在上級指使或壓迫下違反廉政合規計劃的人，還有為愿意報告內部發生的違反廉政合規計劃行為的人提供溝通渠道和必要的保護機制。