預算績效管理結果與預算管理掛鉤機制的研究

◎文/李 晶

項目支出全過程預算績效管理，是由績效目標、運行監控、績效評價和結果運用等多個環節構成的閉環管理體系。近年來，隨著天津財政資金支出規模的不斷增長，財政支出責任不斷強化，全過程預算績效管理工作的重要性日益突顯。自2007年試點推行項目支出績效評價工作以來，天津在績效指標設置、績效運行監控和績效評價工作上開展了大量的實踐和探索活動，在增強財政資金的使用效益、降低使用風險上成效明顯。但在預算績效管理結果的應用、與預算管理掛鉤上仍存在薄弱環節。因此，如何結合天津預算績效管理工作實踐，提高預算績效管理全過程的結果質量，建立將結果與預算管理掛鉤機制問題是當前研究的重點課題。

一、天津工作開展情況及成效

（一）建章立制，強化整體設計

建立健全預算績效管理制度體系，先后出臺了近20項制度規定和操作規范，詳細規定工作規程，并于2020年初印發了《關于全面推進預算績效管理的實施方案》，關注目標管理、執行監控、績效評價等重點環節，建立全過程預算績效管理鏈條，推動形成全方位預算績效管理格局。

（二）端口前移，強化目標管理

制發《天津市財政項目支出績效評價共性指標體系》，搭建囊括經濟效益、社會效益、環境效益以及數量、質量、時效等多維度指標的績效目標指標體系。形成涵蓋16個 行 業 領 域、1200余項績效指標的績效指標庫。制發18類通用項目績效目標模板，實現部門預算支出金額500萬元以上的項目績效目標規范填報全覆蓋。

（三）齊抓共管，推行項目自評

推動項目單位自評，制定統一的績效評價自評體系和自評報告模板，對項目單位開展自評的內容、方法、標準等做出明確具體的規定。自評單位對照年初批復的績效目標，對績效目標實際完成情況進行自我評價，由主管部門匯總審核后報送市級財政部門進行集中審核，并在績效評價中增設自評分數，有效提高了預算主管部門配合的積極性，及項目績效目標執行質量。

（四）整體聯動，增強重點評價

建立“上下聯動、整體推進”工作機制，著重選擇民生部門和社會關注度高的重點、重大項目，更好地發揮評價結果對下一年度預算安排的參考作用。截至2018年，對70個重點項目實施重點評價，涉及財政資金344億元，涵蓋教育、農業、醫療衛生、保障性住房等重點民生領域。其中委托專家和第三方機構實施績效評價項目24個。

（五）獎優罰劣，實現結果運用

建立績效問責機制，建立了各區績效預算考核制度。天津16個區全部實行預算績效管理考核，對考核名次靠前的區財政局通報表彰。2018年，開展2017年度區級財政預算績效管理考核，設置涵蓋六方面的29項考核指標，對16個區財政局預算績效管理工作進行全面考評，并首次將考核結果通報各區人民政府，預算績效管理結果反饋機制初步形成。

二、其他省市先進經驗與做法借鑒

（一）先試先行，實現理念創新

北京為進一步提高預算績效管理工作質量，提升預算績效結果的有效性，創新地實施全過程預算績效管理。一是創新管理理念。開展預算績效成本預算試點，開創性地引入成本效益理念，將成本效益分析貫穿于預算績效管理全過程。二是加大事前評估。要求填報績效目標的項目不少于部門預算項目的30%，提高預算績效管理覆蓋規模。對第二年預算項目開展事前評估，評估結果決定資金申報結果。三是加強結果應用。將事前評估報告結論應用于預算安排?？冃С杀绢A算試點的成本分析結果直接用于部門預算編制。市級部門抽取重點項目實施績效評價，并將評價結果納入政府績效考評范圍。

（二）機制設計，推動制度創新

重慶為有效運用監督檢查結果和績效評價結果，激勵約束市級各部門、各區縣提高財政資金使用效益，出臺《重慶市市級預算安排與監督檢查和績效評價結果掛鉤辦法》，對掛鉤機制在制度層面進行具體明確。掛鉤機制分為與部門預算掛鉤、與轉移支付掛鉤、與政策和項目預算掛鉤三類。重點考核市級以上各類審計結果、績效評價結果和中央及市級財政部門的各類監督檢查、考核的結果，實施綜合評價和單項評價。對排名靠前和靠后的部門或區縣進行獎懲，按照整改要求和該專項資金管理辦法要求進行整改。問題項目屬于非必需項目的，通過騰退調整等方式，縮減該項目支出規模直至取消。

（三）明確標準，創建指標體系

廣東省圍繞“全覆蓋、定標準、強應用、深融合、多創新”的工作思路，做細做實做好預算績效管理。一是實現預算績效評價范圍全覆蓋。將項目支出自評范圍擴大到所有專項資金。二是率先構建預算績效指標和標準體系。制定印發《廣東省財政預算績效指標庫》，收錄52個子類、277個資金用途、2589個績效指標，在全國率先建立較為領先的預算績效指標和標準體系。三是建立績效結果硬約束機制。根據績效重點評價結果，對預算安排進行壓減、調整；督促主管部門公開績效自評報告；落實績效目標不合格不得納入預算要求；將一級項目績效目標申報表和重點項目績效評價報告提交人大參閱。

三、天津預算績效管理結果運用存在問題及原因

（一）存在問題及具體表現

近些年來，在人大決算審議和上級監管過程中發現，天津仍存在部分財政資金閑置沉淀、使用效率不高，財政資金管理上存在撥付進度慢、管理不規范等情況。這些情況的產生，說明天津預算績效管理在制度設計、流程規范、結果運用方面存在著不足和差距。具體來看，包括：

一是預算績效評估結果質量不夠高。項目單位在項目申報環節中，制式表格中績效目標填寫內容過于簡單模糊，難以據此判斷預期效益和預算績效，績效目標指標庫建立尚不完善，定量、定性指標的標準還不夠明確，項目事前績效評估環節的結果質量不夠高，尚不能直接作為決定預算編制的有效依據。

二是績效運行監控結果質量不夠高。目前，天津績效運行監控責任主體和評判標準尚不完善，僅通過上報進度報表進行情況監控的手段過于零散，不易開展行業橫向、時間縱向的對比，除非出現重大問題，否則難以對績效運行監控結果進行反饋，實現對項目預算的及時調整或壓減、追加。

三是預算績效評價結果質量不夠高。預算績效評價中的重要環節之一為項目單位自評，自評結果的權威性和有效性易存在質疑；財政部門開展預算績效評價中，被評價項目選取缺乏具體標準，缺乏可供行業橫向、時間縱向比較的足夠的評價規模；評價環節缺乏專家庫管理，在專家的選取和確定環節易產生信任質疑和結果質疑；實施第三方評價過程中，第三方評價機構的規范管理和評價標準參差不齊，易導致對評價結果的質疑。評價結果質量不高，難以成為下一周期預算編制的基礎。

四是預算績效管理結果應用質量不高?？冃гu價結果向社會公開還做的不到位，很難形成社會監督的氛圍；缺乏績效評價結果的具體運用辦法，在預算管理應用方式多為“加以利用”“優先考慮”等的模糊表述，無明確的具體的數量上的懲治措施；評價結果的應用存在時滯，項目績效評價在項目完成后即下一年度進行，而下一年度部門預算安排則需在當年完成，這就意味著當年的績效評價結果只能應用于第三年的預算安排，若為一次性項目，則無法對其預算管理產生影響。

（二）原因分析

天津在探索開展實施預算績效管理工作上，雖有了一定的進展和成效，但總體上仍處于起步階段，與要實現的全過程管理相比還存在很大差距。

一是重績效理念尚未牢固樹立。從當前實際情況看，長期形成的“重評價、輕管理，重過程、輕結果”的觀念依然存在，預算單位在爭取預算額度上重視較高，而在提高資金使用效益、花錢問效上意識不足，制度改革深入推進存在一定的思想阻礙。

二是信息化手段應用尚不到位。信息數據庫建設不足，共建共享的數據庫和交流平臺尚未形成，在信息系統建設上尚未有成型、完善的模式，為預算績效管理提供的信息技術支撐作用還不強。信息化手段應用不足，不能隨時得到相關信息，績效運行監控難以精準實施。

三是全過程績效管理尚不完善。要實現預算績效管理結果與預算管理的充分融合，前提要確保全過程管理各環節結果的高質量、高標準。天津全面實施預算績效管理制度剛剛起步，各項配套工作還尚在完善和銜接過程中，具體操作細則尚未出臺，部分工作環節開展缺乏操作規范。

四、政策建議

要實現預算績效管理結果與預算管理掛鉤，前提是確保預算績效管理各個環節結果的真實、可靠，通過理順工作責任、梳理工作流程、加強外力管控等手段，重點解決當前存在的事前績效評估、績效運行監控、績效評價應用等各環節結果質量不高的問題，進而為有效構建出預算績效管理結果與預算管理掛鉤機制打好基礎。

（一）提高管理結果質量的政策建議

一是理順工作責任，深化績效理念。區政府和市級各部門是預算績效管理的責任主體，通過強化事前績效評估環節提升績效理念，從而認識到績效在項目申報過程中的重要性，進一步提升績效目標填報的詳細度和準確性；財政部門作為財政資金的管理部門，具有項目資金審批、資金撥付等職能，成立專門的預算績效管理部門，進一步加強工作開展，落實管理責任。通過構建專家庫、項目庫，規范第三方評價管理，理順財政職能，將財政部門當前在預算績效管理工作中的“答卷人”身份轉為“閱卷人”，更加客觀有效地開展績效管理。對預算績效管理情況進行信息公開，有利于實現外部監督，提高責任各方的績效理念。

二是利用信息技術，有效借助外力。建立囊括各個行業專家的專家庫，在績效評價開展時根據項目特點進行業內專家隨機盲選，提高評價結果的權威性和有效性；搭建項目庫，實行項目滾動管理，按照量化指標體系和專家評價進行打分排序，并依次提供資金安排意見，提高財政資金使用透明度，方便于項目選取和外部監督；打造績效管理信息系統，對資金流向、項目實施進行即時監控和動態監管，形成預算、審批、撥付、使用、評價一體化的云管理系統，為專項資金的事中績效控制提供一個穩定可靠并且有效的監督和信息共享的工具，便于專項資金監管過程中第三方機構的數據監督和信息應用。

三是夯實工作基礎，打造閉環體系。從制度層面強化全過程預算績效管理的整體設計，在事前績效評估、績效目標設立、績效運行監控、預算績效評價、評價結果運用等環節進行閉環體系構建，完善各環節的流程標準。在事前績效評估環節加強對績效目標的審核，將績效目標的實現預期與預算編制進行掛鉤；按照行業特點對績效目標體系進行完善，形成“共性指標＋個性指標”的指標體系；對預算績效目標落實情況和項目執行進度開展“雙監控”，及時調整或削減、追加預算；逐步形成規范的第三方預算績效評價，將項目評價費的支付權收回財政部門，待財政部門對評價結果的真實有效性進行審核確定后予以支付，保持第三方評價的客觀公正性；采取具有可操作性的結果運用手段，實現結果與政策調整、預算安排等掛鉤。

（二）構建“三掛鉤”機制的政策建議

在確定預算績效管理結果的真實有效的基礎上，依據預算管理流程，借鑒其他省市先進經驗，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，解決存在的突出問題，實現財政資金使用效益最大化，建議構建預算績效管理結果與預算管理的“三掛鉤”機制。

一是建立事前績效評估結果和預算編制的掛鉤機制。借鑒北京事前績效評估的先進經驗，加強對中介機構和行業專家對績效的評估作用，實現績效評估前置于項目實施；借鑒廣東省績效目標編制經驗，根據天津市產業、行業特點，組織編制完善的績效目標庫。按照目前預算編制采取的“二上二下”流程，要求各項目部門上報預算的同時，將項目的績效目標、績效預期進行一并報送，財政部門、人大對其進行一并審閱、調整、批準。若項目績效評估結果不支持項目開展，則不能將項目列入當年預算，這個環節的結果運用能有效解決一次項目難以對預算管理產生影響的問題，有利于實現預算精準編制，剔除不必要的資金支出，避免形成財政資金沉淀。

二是建立績效運行監控結果和預算調整的掛鉤機制。對績效目標落實情況和項目執行情況實施“雙監控”，打造績效管理信息系統與預算指標管理系統、政府采購系統、國庫集中支付系統等的互聯互通，直觀對比分析項目執行過程中存在的問題，實行“紅綠燈”分級預警機制。對客觀因素導致預算執行進度緩慢或績效目標無法實現的，實行黃牌警告，實事求是及時調整預算和績效目標；若發現嚴重問題，包括預算執行偏差較大、造成重大浪費、項目開展質量極差等情況，需“紅牌罰下”，暫時停止項目實施，將預算撥付調減或停止，實施糾偏止損。

三是建立預算績效評價結果和預算安排的掛鉤機制。對經常性項目而言，預算績效評價結果將對其預算資金的后續撥付及第二年項目預算編制產生影響，評價結果較好的可繼續安排，評價結果較差則將削減預算甚至取消；擴大預算績效評價項目覆蓋面，參考重慶市先進經驗，具體化獎懲制度，將當年開展的預算績效評價結果和區級及以上審計結果按照等級進行綜合計分，納入區縣及市級部門預算管理考核，分別按照排名進行獎優罰劣。對于評價排名前3名、后3名的部門及區縣，按總體項目資金安排的5%進行獎勵或懲罰，其中市級部門不超過500萬元，區縣不超過2000萬元。對評價靠后的給予通報批評，同時調低部門或區的績效考核成績。