三江源流域生態補償橫向轉移支付制度研究

魏幫勝

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

國家十分重視三江源自然保護區生態環境保護和建設，是與三江源獨特的生態地位和戰略發展地位分不開的。三江源地區不僅有著豐富的水資源，還是高寒地區生物資源的基因庫以及我國和東南亞地區氣候的調節器。保護好三江源區的生態環境，實現該地區人與自然的和諧發展，不僅對保障長江、黃河、瀾滄江中下游流域的生態安全具有重要意義，還對維系全球的氣候穩定與生態平衡有著重要影響。

1 建立三江源流域生態補償橫向轉移支付的必要性

首先，三江源地區素有“中華水塔”之稱，其中河流密布，湖泊、沼澤眾多，是長江、黃河和瀾滄江的發源地，長江水量的25%、黃河水量的49%、瀾滄江水量的16%都來自這一區域[1]。如今，三江源地區生態環境脆弱，草場退化、土地沙化等問題突出，水源涵養功能日益減退，對三江源地區乃至全國的生態安全和可持續發展構成了嚴重威脅。

其次，我國幅員遼闊，自然資源分布不均衡。我國重點生態功能區大都分布在東北、西北、西南等邊境地區，該地區屬于生態資源豐富同時又具有生態脆弱、經濟落后特征，即“三位一體”地區。生態環境的保護行為具有典型的正外部性特征，貧困地區犧牲發展機會提供生態產品，財力充足的經濟發達地區卻享受著“免費搭車”的待遇，這與公平正義的發展理念相悖。

再次，“十三五”時期是全面建成小康社會、實現我們黨確定的第一個百年奮斗目標的決勝階段。生態功能區大都是集中連片特困地區，是扶貧攻堅的主戰場，保障貧困地區的生存發展權，不讓生態產品提供地的居民“餓著肚子呼吸新鮮空氣”，生態地區居民才有力氣和積極性去管護生態環境。重點生態功能區等資源豐富的地區，少數民族占有比例較高，25個國家重點生態功能區有23個在民族地區[2]，三江源自然保護區就是藏民聚居區，藏民約占總人口的90%以上。因此，生態功能區的生態問題、貧困問題和民族問題相互交織，加大對生態功能區的補償力度，拓寬生態補償資金渠道，對于維護民族團結，促進社會安定、經濟發展意義重大。國家一直秉持的“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念、以及習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”科學論斷，為三江源等生態功能區建立完善的轉移支付形式提供了理論基礎和政治保障。

最后，建立三江源流域生態補償橫向轉移支付制度是對財政政策的有益補充。目前，對于生態損益關系相對不明確的區域如森林、草地、濕地等生態補償，主要通過中央政府縱向轉移支付的方式進行補償。但限于縱向轉移支付資金數額不足、覆蓋范圍有限等原因，使得縱向轉移支付在生態補償方面發揮作用有限。完全由中央財政主導的縱向轉移支付難以體現“誰受益、誰付費”的原則，也不利于生態服務外部性的內部化。2016年5月國務院辦公廳印發的《關于健全生態保護補償機制的意見》指出，要在中央轉移支付的縱向生態補償之外，推動建立橫向生態補償制度。但是，構建全面的橫向生態補償機制是一項復雜的系統工程，在生態環境亟需改善又不能即刻出臺橫向生態補償法律法規的背景下，通過發揮生態受益區地方政府在橫向生態補償中的積極作用，由生態受益區地方政府代表生態受益區購買生態產品，即進行橫向轉移支付來實現對生態產品提供地的補償，一方面對保護生態環境可以起到積極作用，另一方面也能夠減輕貧困地區政府和中央政府的財政壓力，喚起受益地區自覺分擔生態建設成本的意識。

2 三江源流域生態補償轉移支付存在的問題

2.1 缺乏系統穩定的法律保障

20世紀80年代以來，國家先后制定了多部有關生態環境保護建設的法律、法規，青海省也先后制定了20多部生態環境及相關的地方性法規、單行條例，但在三江源區生態保護和建設問題上卻未制定有統一、專門的法律法規。目前三江源區實施的生態補償主要以《青海三江源自然保護區生態保護和建設總體規劃》和《三江源生態補償機制試行辦法》為標準，沒有明確的法律依據，存在極大的不確定性，缺乏長效性。

考慮到法制統一的要求和三江源區生態環境的特殊性，采用中央立法和地方立法相結合的體制模式比較符合實際[3]。三江源地區的生態保護具有極大的外部經濟性，因而這一地區的立法涉及該地區與其他地區，特別是流域中下游地區的關系，這種關系的協調只有通過中央立法的模式來解決。三江源地區的生態保護建設又具有特殊性，結合該地區的實際情況在法律制度上進行大膽創新，制定適合當地生態經濟發展的地方法律有助于從制度上筑牢三江源生態保護屏障，對完善三江源區生態環境保護的制度體系具有重要意義。

2.2 生態補償主體單一，補償資金規模小

三江源地區生態保護難度大，成本高，工業發展十分緩慢，主體功能區劃分后，禁止和限制開發區面積占三江源區總面積的98.9%，而且核心區、緩沖區和實驗區人口和城鎮分布不連續，生態保護建設具有一定的特殊性。三江源地區草場超載、退化現象嚴重，鼠害猖獗。由于草場過度放牧、礦產開采和氣候變化等原因，致使三江源地區草地沙化面積達9 434.6km2，占三江源地區總面積的3.01%;黑土灘面積合計47 083.2km2，占三江源地區總面積的15%；鼠害面積達32 400.2km2,占三江源地區總面積的10.34%[4]。如果不進行治理將會持續惡化三江源“中華水塔”的水源涵養和水土保持能力。“人—草—畜”關系失衡是三江源區生態退化的根本原因[5]，實施生態移民是緩解草場壓力、維持畜牧平衡的有效方式之一，但要實現生態移民“遷得出，穩得住，富得起”，政府就必須采取一系列措施支持移民發展。就三江源區生態補償而言，補償主體是國家，地方政府配套相應資金，生態補償方式主要有兩種類型：一是退牧還草工程補償，主要包括每年每戶3 000—8 000元不等的飼料糧款以及800—2 000元/戶不等的取暖與燃料補助；二是國家其他生態建設工程補償，包括退耕還林(草)工程、天然林保護工程、生態公益林補償等，標準一般在1.75—5元/畝。補償資金來源渠道單一，補償標準偏低，有限的資金以下毛毛雨的形式，分散用于各個地區的各種生態補償，造成資金的低效使用和浪費。

2.3 考核激勵機制和生態補償績效評價體系不完備

根據《生態文明制度改革總體方案》，跨省流域橫向生態補償以“中央引導，地方補償為主”，但目前仍主要通過中央財政縱向轉移支付平衡地方財力的方式進行，跨區域間橫向轉移支付難以落地實施，其中原因一方面與橫向轉移支付的復雜性有關，另一方面則是因為地方政府對建立橫向轉移支付的積極性不高。為提高區縣政府生態保護的積極性，環保部(現生態環境部)于2012年開始以縣域生態環境指標(EI)為標準進行生態績效考核評估。由于縣域生態環境狀況不僅與區縣政府進行生態保護的努力程度相關，一定程度上還受到自然氣候變化等外部隨機性因素影響，并且區縣政府進行環境保護的努力成效也不能立竿見影地體現在生態環境指標之中，造成中央政府與區縣政府之間存在信息不對稱的局面。當重點生態功能區區縣政府面對生態環境改善的不確定性和風險規避程度較大時，僅以EI指標作為激勵性轉移支付的依據將產生較大的代理成本，影響激勵機制的效果[6]。2008年國家頒布實施《國家重點生態功能區轉移支付辦法》，由財政部直接將資金撥付給各地，并更新完善相關管理規定。但這些規定沒有制定詳細的資金使用辦法，也沒有提出明確的資金使用監管措施，導致生態補償資金被擠占挪用現象嚴重。現階段國家重點生態功能區轉移支付的績效評價體系僅包括縣域生態環境指標(EI)，所能揭示的區縣政府生態環境保護努力信息較為有限。缺乏完善的績效評價體系，使得生態補償轉移支付過程存在巨大風險，無法準確監測財政資金的使用情況以及生態補償效果的分析總結，不利于后續財政資金有效投入和監管。

3 完善三江源流域橫向轉移支付制度的建議

建立三江源流域橫向轉移支付制度，明確規定橫向轉移支付的主體、范圍、標準、路徑和方式等，是解決三江源流域生態服務有效供給問題的重要途徑，有助于激勵起貧困地區保護生態環境的積極性，形成生態補償和環境保護的良性互動關系。

3.1 明確三江源流域橫向轉移支付的主體和對象

生態補償橫向轉移支付資金主體的確定取決于生態補償受益范圍的大小，理論上所有受益于三江源的地區都應作為橫向轉移支付的主體。但由于三江源區的生態產品惠及全國乃至全球，把大多數國家和政府列為橫向轉移支付的主體不具有可行性和現實性，因此筆者建議將受益關系較為密切的省份作為轉移支付的主體，隨著社會經濟的發展再進行完善。目前，以流域補償為主的三江源自然保護區橫向轉移支付的主體包括“兩江一河”的中下游經濟發達地方政府，橫向轉移支付的對象即三江源自然保護區所在地政府。由經濟相對發達的中下游地區承擔三江源的保護責任，有利于減輕源頭地區生態建設負擔，助力全面打贏脫貧攻堅戰。

3.2 界定三江源流域橫向轉移支付的范圍和標準

退牧還草、退耕還林等縱向轉移支付很難滿足三江源區生態保護多方位、多層次的建設需要。因此，三江源區橫向轉移支付的范圍，還應包括推進生態保護與建設、改善居民生產生活條件、提高基本公共服務能力三個方面。中國工程院專家組成員依據以上三項標準，估算出三江源區2010—2030年基于生態保護成本總投入的補償總資金為4 095.4億元(詳情參見表1)。2005年國務院批準實施了《三江源自然保護區生態保護和建設總體規劃》，明確三江源生態保護和建設一期工程總投資75.07億元，用于2005—2020年間的森林草原防火、鼠害防治、退耕還林、能源建設等22個子項目；2013年國務院通過了保護區二期總體規劃，計劃投資160.57億元，進一步加強三江源生態功能區生態保護建設。雖然國家單方面的投入在三江源生態建設龐大的資金需求面前稍顯單薄，但是“眾人拾柴火焰高”，其他受益發達地區通過橫向轉移支付，攜起手來就能將生態保護成本的資金缺口堵住。

生態補償標準的確定一直是建立生態補償機制的難點和核心問題。國外傾向于采用協商方式確定生態補償標準，我國縱向轉移支付根據財政收支缺口等因素對補償標準進行量化，但是生態補償橫向轉移支付標準的核算要受到眾多因素的限制。以三江源自然保護區為例，由于缺乏統一、權威的指標體系和測算方法，而且大量環境數據難以獲得，導致生態系統服務價值評估核算難以取得各方滿意的結果。因此，筆者建議在方法和技術有限的情況下，以生態保護成本和發展機會成本的變動為理論參考，結合國家相關生態補償標準以及青海省三江源區的具體情況確定合理可行的補償標準。生態保護成本是指為保護、維持或恢復生態環境而投入的直接成本或付出的經濟代價，是實際發生的支出和費用。發展機會成本指生態服務生產者為保護和建設生態環境而放棄的社會經濟發展機會，并由此造成的機會損失。三江源區發展機會成本主要包括由于執行更加嚴格的環保標準而喪失的經濟發展機會損失和為治理生態環境而放棄的基本經濟生產生活損失，尤其是生態移民造成的生活成本增加[7]。

表1 三江源區生態補償各項目及分階段資金估算表 (單位：億元)

3.3 拓寬三江源流域橫向轉移支付的路徑和方式

2020年4月，財政部、生態環境部、水利部和國家林草局聯合印發《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，明確規定了黃河流域橫向生態補償機制的指導思想、實施范圍和期限、主要措施和組織保障，為我國全面建立流域橫向生態補償以及重點生態功能區橫向生態補償指明了方向。

三江源地區作為“兩江一河”的發源地，流域源頭的治理情況將直接影響全流域的保護治理成本，因此三江源流域是探索建立流域橫向生態補償的重點和優先試驗地區。三江源地區橫向生態補償涉及省份眾多，補償數額巨大且情況復雜，僅通過青海省與其他省市很難在補償標準、范圍等方面達成一致，這就需要中央政府從中協調引導，為三江源自然保護區橫向生態補償的建立掃清障礙。可以借鑒清潔發展機制，由四部門會同有關部門和地方在“兩江一河”流域上下

游各省間建立三江源生態環境共建共享機制[8]或者流域生態補償機制工作平臺，強化溝通協商，督促工作開展，確保相關數據準確客觀全面。中央財政每年從水污染防治資金中安排一部分資金，支持引導三江源地區生態補償橫向轉移支付的建立，資金納入中央生態環保資金項目儲備庫管理，采用因素法分配。三江源自然保護區中下游地區聯合設立三江源保護橫向轉移支付基金作為生態補償資金轉移的中轉站和蓄水池。同時，三江源地區可實行動態生態補償，將補償資金數額與保護效果掛鉤，生態保護效果好的區縣增加補償資金，保護效果差的區縣維持或者減少補償資金，實現生態補償權責統一，促進行政部門的有效管理。

3.4 完善三江源流域橫向轉移支付的激勵機制和績效評估體系

我國財政體制的完善需要其他領域的配套改革，同樣，我國生態補償橫向轉移支付的完善也需要相應激勵機制的革新。完善激勵機制的重點就是提高發達地區進行生態補償的自覺性，以及貧困地區進行生態保護修復的積極性。在縣域生態環境指標(EI)之外，將區縣的生態環境保護資金投入、產業準入負面清單實施情況作為生態補償激勵時的參考，加強對區縣政府生態環境保護活動的監管，從而提升生態補償轉移支付的激勵效果。努力促進發達地區政府由推動型橫向轉移向自發型橫向轉移支付轉變，探索建立差異性政績考核機制。通過衡量不同地區在生態服務功能方面貢獻的差異，將環境建設與生態保護的成效和貢獻納入指標體系中。此外，經過制度設計為生態功能區提供一定的社會保障和給予稅收優惠政策，以提高生態地區提供生態產品和管護生態環境的積極性。

按照主體功能導向建立橫向轉移支付的績效評估體系，可以將三江源自然保護區的績效評價分為過程績效評價和結果績效評價[9]。過程績效的評價指標主要包括橫向轉移支付機制的導向明確程度、機制健全度、轉出資金的適當性和及時性、轉入資金分配的合理性和橫向流動渠道暢通度；結果績效的評價指標主要包括主體功能量化值的變化率和主體功能量化值的偏離度等。嘗試將區域氣候條件等有利于揭示區縣政府面臨的外部風險指標納入轉移支付的績效評價體系，改變基于絕對績效的激勵機制，探索構建基于相對績效的激勵評估體系。