中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)：歷史演進(jìn)及特征分析

熊鴻軍（副教授） 葉金龍（副主任） 富立友（教授）

（1,3.上海電機學(xué)院商學(xué)院 2.中國對外經(jīng)濟貿(mào)易會計學(xué)會自貿(mào)區(qū)財經(jīng)研究專業(yè)委員會）

一、引言

2019年8月6日，國務(wù)院正式印發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》（以下簡稱“總體方案”），標(biāo)志著臨港新片區(qū)正式設(shè)立。按照《總體方案》的部署，臨港新片區(qū)將實施具有較強國際市場競爭力的開放政策和制度，加大開放型經(jīng)濟的風(fēng)險壓力測試，成為我國深度融入經(jīng)濟全球化的重要載體。

面對世界百年未有之大變局，以中國為代表的發(fā)展中國家和新興市場國家正經(jīng)歷著群體性崛起，推動世界朝著多極化發(fā)展。而以美國為首的西方資本主義國家，依然堅守“單邊主義”，試圖以貿(mào)易保護(hù)主義代替自由貿(mào)易原則，竭力維護(hù)壟斷利益。臨港新片區(qū)的設(shè)立擔(dān)負(fù)著繼續(xù)擴大開放的國家戰(zhàn)略，是對標(biāo)國際最高水平經(jīng)濟規(guī)則的壓力測試區(qū)，是中國進(jìn)一步走向世界舞臺中央的起跳板，也是順應(yīng)全球生產(chǎn)鏈重新布局的戰(zhàn)略高地。

面對中國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，黨中央審時度勢，提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，旨在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)資源要素的最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟增長的質(zhì)量和數(shù)量。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效實施，取得了較好的效果。然而，對于我國經(jīng)濟發(fā)展新動能的培育略顯不足。臨港新片區(qū)的設(shè)立，將發(fā)揮先行先試的優(yōu)勢，打造成為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的試驗田。

盡管臨港新片區(qū)已經(jīng)正式落地，然而，對它的認(rèn)識還比較淺顯。因此，本文擬對臨港新片區(qū)的歷史演進(jìn)做一個梳理，以厘清其發(fā)展的脈絡(luò)。同時，對臨港新片區(qū)的“新”“特”之處做一個歸納，便于更好地把握其本質(zhì)和規(guī)律。

二、臨港新片區(qū)的“前世今生”

十一屆三中全會開啟了我國改革開放的大門，此后，中國不斷融入全球化的大潮，最為顯著的是經(jīng)濟的高速發(fā)展。中國之所以取得如此輝煌的成就，最重要的是堅持改革開放，并不斷將改革開放引向深入。臨港新片區(qū)的誕生是伴隨著我國改革開放的逐步推進(jìn)而不斷深化的結(jié)果。

追溯臨港新片區(qū)，并非一蹴而就，而是一個與時俱進(jìn)、逐步演化的過程。

從戰(zhàn)略演進(jìn)層面來看，臨港新片區(qū)是繼深圳特區(qū)、浦東開發(fā)和自貿(mào)試驗區(qū)之后的又一里程碑式的決策，是中國開放型經(jīng)濟建設(shè)的4.0版。需要指出的是，臨港新片區(qū)的設(shè)立不只是簡單的版本升級，而是開放型經(jīng)濟的一次“質(zhì)變”，必將成為中國改革開放再出發(fā)的新起點。

從區(qū)域空間演化的角度來看，臨港新片區(qū)的演進(jìn)歷經(jīng)了五個發(fā)展階段。

第一階段：2005年12月，洋山深水港一期工程啟用，標(biāo)志著全國第一個保稅港區(qū)正式設(shè)立。按照規(guī)劃，洋山保稅港區(qū)面積為8.14平方公里，其中陸域面積6平方公里，島域面積2.14平方公里。根據(jù)功能區(qū)劃，陸域部分主要發(fā)展倉儲、物流、加工、貿(mào)易和服務(wù)等業(yè)務(wù)，島域部分為碼頭作業(yè)區(qū)域。

第二階段：2013年9月，以洋山保稅港區(qū)為基礎(chǔ)，成立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，總面積為28.78平方公里，上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)等被納入，形成4個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。

第三階段：2014年12月，全國人大常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院擴展中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)區(qū)域，在原有4個區(qū)域的基礎(chǔ)上，另將金橋出口加工區(qū)、張江高科技園區(qū)和陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)等3個區(qū)域納入，面積擴展至120.72平方公里。

第四階段：2015年4月，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的實施范圍保持不變，但在制度創(chuàng)新方面進(jìn)一步深化。依據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》（國發(fā)〔2015〕21號），深化完善制度創(chuàng)新體系，充分發(fā)揮金融貿(mào)易、先進(jìn)制造、科技創(chuàng)新等重點功能承載區(qū)的輻射帶動作用，力爭建設(shè)成為開放度最高的自由貿(mào)易園區(qū)。

第五階段：2019年8月，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央總攬全局，科學(xué)決策，做出進(jìn)一步擴大開放的重大戰(zhàn)略部署，規(guī)劃將上海大治河以南，金匯港以東及小洋山島、浦東機場南側(cè)區(qū)域，共計800多平方公里劃為臨港新片區(qū)。按照“整體規(guī)劃，分步實施”原則，先期啟動南匯新城、裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)、小洋山島、浦東機場南側(cè)區(qū)域，面積119.5平方公里。

從洋山保稅港區(qū)到臨港新片區(qū)，不僅僅是面積的成倍放大，更重要的是要承擔(dān)更高的對外開放使命，對標(biāo)國際公認(rèn)的競爭力最強的自由貿(mào)易園區(qū)，打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。

三、臨港新片區(qū)的基本特征

臨港新片區(qū)到底“新”在哪里？同我國已有的自貿(mào)區(qū)和經(jīng)濟特區(qū)相比，主要體現(xiàn)在五個方面，即：新戰(zhàn)略、新制度、新模式、新空間和新產(chǎn)業(yè)。就五者而言，又體現(xiàn)出層次性。新戰(zhàn)略是核心，起著統(tǒng)領(lǐng)作用；新制度和新模式拱衛(wèi)新戰(zhàn)略，是新戰(zhàn)略得以實現(xiàn)的有效保障；新空間和新產(chǎn)業(yè)則是新戰(zhàn)略落地的前提和基礎(chǔ)，以新空間為產(chǎn)業(yè)載體，同時以新產(chǎn)業(yè)為路徑，向高質(zhì)量發(fā)展的深處不斷挺進(jìn)。

（一）新戰(zhàn)略

臨港新片區(qū)是中國特色社會主義進(jìn)入了新時代后的又一重大戰(zhàn)略決策，是中國繼續(xù)奉行對外開放和深化改革的頂層謀劃，承載著特殊的戰(zhàn)略使命。就新戰(zhàn)略而言，又體現(xiàn)在三個層面。

在國際層面，臨港新片區(qū)區(qū)別于國內(nèi)以往的自貿(mào)區(qū)，其目標(biāo)在于深度融入經(jīng)濟全球化，建成具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，而非僅僅打造“國際高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易園區(qū)”。這一定位意味著臨港新片區(qū)在全球化競爭中不再滿足于跟從和迎合，而是要積極逐浪全球化，發(fā)揮先行和引領(lǐng)作用。眾所周知，全球化的趨勢不可阻擋，然而，以美國為首的部分西方資本主義國家卻堅持“本國優(yōu)先”，在“逆全球化”的道路上越行越遠(yuǎn)，嚴(yán)重破壞了全球公平市場競爭秩序。臨港新片區(qū)的設(shè)立既表明了中國維護(hù)全球化的積極姿態(tài)，也體現(xiàn)了中國的大國擔(dān)當(dāng)。

在國家層面，作為黨中央交給上海的“三項新的重大任務(wù)”之一，臨港新片區(qū)要求進(jìn)一步服務(wù)長三角一體化國家戰(zhàn)略，加強與長三角協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，帶動長三角實施新一輪的改革開放。在長三角三省一市中，上海發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”作用，引領(lǐng)長三角對標(biāo)世界級城市群。然而，囿于行政區(qū)劃的限制，上海究竟如何才能有效地發(fā)揮引領(lǐng)作用？臨港新片區(qū)責(zé)無旁貸地?fù)?dān)起這一重任，以其特殊的地位和作用，打破行政壁壘，凝聚各方力量，助力長三角一體化戰(zhàn)略深入實施。

在臨港新片區(qū)自身層面，有著非常明確和具體的戰(zhàn)略目標(biāo)。通過持續(xù)引進(jìn)國內(nèi)外高能級項目，努力保持區(qū)內(nèi)GDP年均增速在20%以上，且到2035年，臨港新片區(qū)將要實現(xiàn)區(qū)域生產(chǎn)總值超過1萬億，相當(dāng)于再造一個當(dāng)前的浦東新區(qū)。

（二）新制度

臨港新片區(qū)不僅是經(jīng)濟特區(qū)，還是制度特區(qū)。根據(jù)黨中央賦予的“特權(quán)”，臨港新片區(qū)可以先行先試，大膽創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有政府職能，突破現(xiàn)有制度框架，探索以自由化為核心的制度體系。

比較《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（2013年）、《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》（2017年）和《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》（2019年）三個方案，不難發(fā)現(xiàn)，臨港新片區(qū)在制度創(chuàng)新方面已有一些部署，將重點聚焦于“五自由、一網(wǎng)絡(luò)、一稅制、一監(jiān)管”（“五自由”為：投資、貿(mào)易、資金、運輸和人員從業(yè)自由；“一網(wǎng)絡(luò)”為：網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)能力；“一稅制”為：稅收政策；“一監(jiān)管”為：風(fēng)險安全監(jiān)管體系）八個方面[1]。

除了上述八個方面，在市場需求較大的教育、醫(yī)療、金融等領(lǐng)域，我們也要爭取更大的開放力度。同時，根據(jù)行業(yè)和企業(yè)需求，積極創(chuàng)新制度，實施最大的便利化。另外，為了適應(yīng)國際競爭的需要，在必要時，甚至可以賦予臨港新片區(qū)獨立的法律地位。例如，迪拜自貿(mào)區(qū)就實行單獨的法律，并取得了空前的成功。

此外，還要完善以全鏈條運作為核心的配套制度體系。圍繞某一特定事項，在確立主體制度體系之后，還需要進(jìn)一步梳理整個鏈條，構(gòu)筑完整的配套制度體系。如此一來，可以有效地避免制度的缺失和重疊。

（三）新模式

作為特殊區(qū)域，臨港新片區(qū)在發(fā)展模式和管理模式上，都將走出一條非同尋常之道。

就發(fā)展模式而言，臨港新片區(qū)將采取港城融合的發(fā)展模式。華中科技大學(xué)教授、光谷自貿(mào)區(qū)研究院院長陳波指出，“新片區(qū)的布局包括‘兩個核心’：南匯新城、臨港裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)，‘兩個觸角’：小洋山島、浦東機場南側(cè)，這就意味著新片區(qū)不是簡單的港口概念，而是采取港城融合的發(fā)展模式，即對標(biāo)國際一流自由貿(mào)易園區(qū)，形成涵蓋總部經(jīng)濟、研發(fā)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟樞紐[2]。”

就管理模式而言，臨港新片區(qū)將參照經(jīng)濟特區(qū)進(jìn)行管理，實行特殊的經(jīng)濟政策和管理體制。特殊經(jīng)濟政策包括充分吸收和利用外資、實施出口導(dǎo)向、給予外商特殊優(yōu)惠和便利等方面。特色管理體制包括政區(qū)合一，人才、戶籍、市場準(zhǔn)入、商事制度等方面的充分授權(quán)等。臨港新片區(qū)根據(jù)國家授權(quán)，實行集約管理體制，賦予管理機構(gòu)更大的自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新管理權(quán)限，自主開展貼近市場的創(chuàng)新業(yè)務(wù)，扎實推進(jìn)各項改革試點任務(wù)，不斷促進(jìn)產(chǎn)城融合，提升城市能級[3]。

此外，在監(jiān)管方式方面，臨港新片區(qū)則將建設(shè)洋山特殊綜合保稅區(qū)，作為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的一種新類型，探索實施以安全監(jiān)管為主、更高水平貿(mào)易自由化便利化監(jiān)管政策[4]。

（四）新空間

如前所述，臨港新片區(qū)在很大程度上是一個全新的物理空間。按照總體規(guī)劃，又可以劃分為兩個空間區(qū)位，一個整體規(guī)劃區(qū)，另一個是先行啟動區(qū)。

就整體規(guī)劃區(qū)而言，是指上海大治河以南、金匯港以東，及小洋山島、浦東國際機場南側(cè)的區(qū)域，總面積約850平方公里，橫跨浙江、上海兩省（市）、浦東和奉賢兩區(qū)。其中，約有97.85%的區(qū)域歸屬上海，所占面積達(dá)到831.7平方公里。浦東新區(qū)所占面積約為290平方公里，占總面積比例為34.12%；奉賢區(qū)所占面積560平方公里，占總面積比例為65.88%。

就先行啟動區(qū)而言，總面積為119.5平方公里，包括臨港地區(qū)南部區(qū)域76.5平方公里、小洋山島區(qū)域18.3平方公里和浦東國際機場南側(cè)區(qū)域24.7平方公里，分別占比為64.02%、15.31%和20.67%。

臨港新片區(qū)在空間布局上也頗有新意。一是沿河湖海灣和交通樞紐布局，其中，有825.3平方公里被大治河、東海、滴水湖、洋山深水港、金匯港、杭州灣所環(huán)繞，24.7平方公里毗鄰上海浦東國際機場。這一布局完全符合自貿(mào)區(qū)布局的規(guī)律。以美國為例，從1936年至2010年，新增270個自貿(mào)區(qū)，其中有沿江、沿湖、沿海分布的自貿(mào)區(qū)為193個，占總數(shù)的71.5%；在不沿江、不沿湖、不沿海的77個自貿(mào)區(qū)中，絕大多數(shù)又緊密依托空港、鐵路、公路等便利的交通條件。二是化零星、分散片區(qū)為集中片區(qū)，形成帶狀或塊狀，有利于貨物的轉(zhuǎn)運，也有利于商品貿(mào)易和制造業(yè)的發(fā)展。世界上比較知名的呈帶狀自貿(mào)區(qū)有美國密西西比河自貿(mào)帶、墨西哥灣自貿(mào)帶等，資源要素在自貿(mào)區(qū)內(nèi)自由流動，極大地降低了成本，提高效率[5]。

（五）新產(chǎn)業(yè)

同上海自貿(mào)試驗區(qū)其他片區(qū)相比，臨港新片區(qū)將“建設(shè)具有國際市場競爭力的開放型產(chǎn)業(yè)體系”放在更加突出和重要的位置。

自2003年臨港地區(qū)啟動開發(fā)建設(shè)以來，緊緊抓住全球人工智能、集成電路、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等智能制造領(lǐng)域突破式發(fā)展的重大機遇，重點培育人工智能和機器人兩大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展高端智能裝備、海洋裝備、智能汽車三大支柱產(chǎn)業(yè)，積極拓展軟件及信息服務(wù)、集成電路及專用裝備、航空航天、節(jié)能環(huán)保四大新興產(chǎn)業(yè)，已初步形成“2+3+4”產(chǎn)業(yè)體系[6]。這些前期的產(chǎn)業(yè)積淀為臨港新片區(qū)的再次騰飛奠定了堅實的基礎(chǔ)。在未來產(chǎn)業(yè)布局方面，臨港新片區(qū)將繼續(xù)從以下幾個方面發(fā)力。

一是重點發(fā)展高端制造業(yè)，在集成電路、人工智能、航空航天、生物醫(yī)藥、新能源汽車、海工裝備、核電裝備、風(fēng)電裝備、民用衛(wèi)星等高端制造業(yè)領(lǐng)域不斷強化，打造成為中國，乃至世界高端裝備制造業(yè)的高地。

二是形成產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮特色優(yōu)勢。目前，臨港新片區(qū)正聚焦于新能源汽車和集成電路兩大產(chǎn)業(yè)，重塑產(chǎn)業(yè)集群新生態(tài)。在新能源汽車領(lǐng)域，隨著“特斯拉”的正式落戶，基本形成了國產(chǎn)自主品牌、外資品牌同臺共舞的局面。在集成電路領(lǐng)域，已有積塔、新昇等30多家企業(yè)入駐，帶動設(shè)計、制造、裝備、材料、封裝和測試等產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的發(fā)展，形成共生共贏的產(chǎn)業(yè)生態(tài)[7]。

三是大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。2019年8月13日，上海市政府發(fā)布《上海市新一輪服務(wù)業(yè)擴大開放若干措施》，提出要將臨港新片區(qū)樹立為服務(wù)業(yè)開放的新標(biāo)桿。依據(jù)臨港新片區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，將主要圍繞金融、航運、商貿(mào)、文化、醫(yī)療、會展、免稅零售、專業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

四、結(jié)語

臨港自貿(mào)新片區(qū)的設(shè)立是中國繼續(xù)深化改革、擴大開放又一重大戰(zhàn)略決策，具有里程碑式的意義，承載著特殊的使命，也承載著中國改革開放再出發(fā)的無限發(fā)展前景。

“五新”對臨港新片區(qū)的建設(shè)實屬重大利好，但也會帶來新的挑戰(zhàn)。就制度建設(shè)而言，還有大量的工作要做。《總體方案》只是給出了框架性建議，后續(xù)的配套制度必須及時跟進(jìn)。尤其是涉及到多部門管理事項，在制度建設(shè)方面可能還得有所突破和創(chuàng)新。另外，制度建設(shè)也是一個長期、動態(tài)的過程，需要根據(jù)國際、國內(nèi)形勢的發(fā)展，不斷調(diào)整，切實適應(yīng)臨港自貿(mào)新片區(qū)的發(fā)展需要。