關(guān)于財政扶持實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干思考

劉研研 何 紅 鐘國勇

一、定海區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

隨著舟山群島新區(qū)建設(shè)開發(fā)的力度不斷加大，作為核心區(qū)塊的定海以爭當(dāng)新區(qū)建設(shè)排頭兵為目標(biāo)，全面部署促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)型升級的有力舉措，不斷開創(chuàng)定海跨越式發(fā)展的新局面。

（一）經(jīng)濟(jì)總體保持高速增長

2013—2017年，定海區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值由2013年的380.30億元增長到2017年的508.71億元，年均增長9.9%，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，呈現(xiàn)穩(wěn)中向好態(tài)勢。2015—2016年，定海區(qū)連續(xù)兩年入選全國中小城市綜合實力和投資潛力“雙百”強區(qū)。財政總收入由2013年的44.98億元增長到2017年的53.00億元，年均增長3.8%，財政收入增速慢于GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）增速，增長趨勢與GDP增長趨勢呈現(xiàn)出不一致性。

（二）主要動力長勢強勁

2014—2017年，定海區(qū)規(guī)上戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值由2014年的221.41億元增長到2017年的320.63億元，年均增長20.9%，截至2017年底，占全區(qū)規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值的56.5%；規(guī)上裝備制造業(yè)產(chǎn)值由2014年的238.21億元增長到2017年的239.1億元，年均增長18%（因統(tǒng)計口徑不斷調(diào)整，按同比增長計算得出），截至2017年底，占全區(qū)規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值的42.1%；規(guī)上高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值由2014年的214.46億元增長到2017年的239.40億元，年均增長14.9%，截至2017年底，占全區(qū)規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值的42.2%。2016年，全區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)躋身全省第二方陣，獲評省工業(yè)強區(qū)綜合評價先進(jìn)單位。

（三）特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢凸顯

2017年，綠色石油化工業(yè)、船舶與海洋工程裝備業(yè)、機械（螺桿）制造業(yè)、海洋農(nóng)副食品加工業(yè)規(guī)上產(chǎn)值分別為158.91億元、181.75億元、40.90億元、73.20億元，分別占區(qū)規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值的28.0%、32.0%、7.2%、12.9%，合計為80.1%。定海區(qū)基本形成了以上述四大特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)結(jié)構(gòu)。

二、現(xiàn)行財政政策

財政一般通過收入、支出、國債等政策發(fā)揮職能作用。由于收入政策具有法定性，國債的分配效應(yīng)在區(qū)域內(nèi)體現(xiàn)不明顯，縣（區(qū)）級財政可以靈活運用扶持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，主要包括直接的支出政策和間接幫扶企業(yè)融資的舉措。

（一）財政專項資金直接扶持

2014—2017年，各級財政下達(dá)定海區(qū)扶持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政專項資金由30797萬元減少到28990萬元（圖1），其中省市級財政資金下降趨勢較為明顯，符合當(dāng)前浙江省財政專項資金改革方向，即逐步退出競爭機制有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，2017年受部分競爭性分配項目影響，省級補助資金有所增加。2017年，省級補助占比為13.9%，市級補助占比為13.8%，區(qū)級補助占比為72.3%。

1.實施清單化管理。為推進(jìn)“四張清單一張網(wǎng)”工作，進(jìn)一步提高財政專項資金的績效，2015年4月，定海區(qū)開展財政專項資金清理整合工作，將2015年預(yù)算安排的50類141個專項合并為9類40個專項，形成2015年定海區(qū)區(qū)級財政專項資金管理清單并向社會公開，其中包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展類工業(yè)轉(zhuǎn)型升級、海洋經(jīng)濟(jì)、科技專項等7個財政專項資金，引導(dǎo)實體經(jīng)濟(jì)提升發(fā)展質(zhì)量。

2.重點扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。抓緊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“牛鼻子”，制定并完善石油化工業(yè)、航運業(yè)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)扶持政策，通過成本補償、地方貢獻(xiàn)獎勵、貼息等優(yōu)惠措施，直接減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展。2017年，全區(qū)七大主要行業(yè)實現(xiàn)規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值511.88億元，同比增長15.3%，占全區(qū)規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值的90.2%。

3.扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能，相繼出臺了扶持文化創(chuàng)意、電子商務(wù)、企業(yè)上市和新三板掛牌等政策意見，通過房租減免、進(jìn)場獎勵等措施，引導(dǎo)相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有序引導(dǎo)企業(yè)掛牌新三板或上市。培育出森森集團(tuán)、遠(yuǎn)洋漁業(yè)集團(tuán)等一批網(wǎng)上交易額超過3000千萬元的線上線下融合發(fā)展的大企業(yè)，浙江舟山龍文精密設(shè)備股份有限公司成功“破冰”掛牌新三板。

4.支持公共載體與平臺發(fā)展。根據(jù)區(qū)政府產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局，相繼出臺了扶持區(qū)產(chǎn)業(yè)服務(wù)中心、伍玖文化創(chuàng)意中心、定海海洋科學(xué)城等公共載體與平臺發(fā)展的政策意見，通過土地出讓優(yōu)惠、房租減免等措施，打造企業(yè)集聚區(qū)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。

（二）多渠道幫扶中小企業(yè)融資

2017年區(qū)財政幫扶企業(yè)融資64.25億元，同比增長28.1%，有效解決了中小企業(yè)融資的難題。

1.創(chuàng)新推廣應(yīng)急轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)。2017年，區(qū)經(jīng)濟(jì)擔(dān)保公司與銀行簽訂合作協(xié)議，創(chuàng)新推廣中小企業(yè)應(yīng)急轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)，省略第三方借貸企業(yè)資金流通環(huán)節(jié)，確保業(yè)務(wù)無縫銜接。將轉(zhuǎn)貸對象擴大到合作銀行符合續(xù)貸條件的所有貸款客戶，為378家中小企業(yè)應(yīng)急轉(zhuǎn)貸59.87億元，同比增長38.3%，節(jié)約企業(yè)短期融資成本約1500萬元。

2.調(diào)整優(yōu)化擔(dān)保業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。區(qū)經(jīng)濟(jì)擔(dān)保公司不斷補足管理制度短板，切實提高服務(wù)中小企業(yè)的能力。2017年，主動壓縮高風(fēng)險擔(dān)保業(yè)務(wù)，將資金適當(dāng)轉(zhuǎn)投經(jīng)營情況良好的中小企業(yè)，為69家中小企業(yè)融資提供擔(dān)保2.76億元。

3.推行專項信用貸款。區(qū)財政局與市財政局聯(lián)動，合理調(diào)度財政間隙資金專儲于協(xié)作銀行，協(xié)作銀行按1∶2或1∶3比例配套資金，組成中小企業(yè)專項信用貸款。2017年，為64家中小企業(yè)發(fā)放貸款1.62億元。

三、當(dāng)前財政政策支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在的問題

（一）財政調(diào)控能力偏弱，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要

財政支出占GDP的比重稱為財政依存度，它反映政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運行和影響社會資源配置的能力。2013—2017年，全區(qū)財政支出（狹義的財政支出僅指預(yù)算內(nèi)支出）由27.7億元增長到36.26億元，年均增長6.9%。財政支出占GDP的比重由7.3%下降到7.1%，呈現(xiàn)波動下滑態(tài)勢，年均約為7.3%，較省、市年均財政支出占GDP比重14.2%、20.3%，分別低6.9%、13%，反映出區(qū)財政對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力偏弱。

（二）切塊資金碎片化分配，未形成扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展合力

定海區(qū)在分配省市級因素法分配的專項性一般轉(zhuǎn)移支付資金時，并沒有充分發(fā)揮資金統(tǒng)籌作用，資金分配存在較大的隨意性，并且處于相關(guān)區(qū)級專項資金管理辦法的監(jiān)管之外，未形成支持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力。

（三）專項資金整合難度大，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)扶持不力

區(qū)級財政專項資金普遍存在“上馬預(yù)算下不來”的現(xiàn)象，專項資金清理整合難度較大，仍存在部分使用效益不明顯、對個別發(fā)展相對成熟能適應(yīng)市場競爭環(huán)境的企業(yè)、項目的優(yōu)惠扶持政策。同時，缺少對海洋經(jīng)濟(jì)方面的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的扶持。其根源主要是區(qū)級政府的扶持政策沒有適時調(diào)整，部分政策沒有規(guī)定實施期限。

四、助推實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政政策建議

（一）增強財政調(diào)控能力，有力支撐產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

定海區(qū)一般行政成本下降空間有限，增加扶持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政支出只能依靠“開源”。

1.尋找新的稅收增長點。營改增后拉長的產(chǎn)業(yè)鏈條擴大了稅基，促進(jìn)新動能成長和產(chǎn)業(yè)升級。應(yīng)抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能，如近年來發(fā)展較快的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，有針對性地強化稅收征管，排查征管漏洞，做到應(yīng)收盡收。

2.強化重點項目稅收落地管理。定海區(qū)重點項目畝產(chǎn)稅收低于規(guī)上企業(yè)年均畝產(chǎn)稅收，亟待加強重點項目的稅收評估和后續(xù)財力培育工作，全面排查重點項目，確保項目簽約時約定的業(yè)務(wù)，稅收就地全額繳納。

（二）提高資金統(tǒng)籌能力，明確政策扶持重點

統(tǒng)籌使用省市因素法分配的支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付資金，將其納入?yún)^(qū)本級資金管理辦法監(jiān)管范圍，提高資金使用績效。同時，明確系列財政政策扶持的重點，實現(xiàn)財政政策“有所為”。

1.著力支持小微企業(yè)發(fā)展。扶持小微企業(yè)有利于最大限度地發(fā)揮區(qū)級財政資金的功效，也符合“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的時代要求，形成“省市扶持重大項目、區(qū)級扶持小微企業(yè)”的良性互補格局。應(yīng)借鑒杭州市小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范作用，向符合條件的小微企業(yè)免費發(fā)放服務(wù)券，減輕其成本負(fù)擔(dān)。

2.支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。應(yīng)加快發(fā)展以電子信息、生物醫(yī)藥、新能源新材料為代表的三大海洋新興產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建區(qū)級三大海洋新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)名錄庫，針對新興產(chǎn)業(yè)形成初期的融資難、科研成果轉(zhuǎn)化難兩大突出問題，給予產(chǎn)業(yè)基金、融資擔(dān)保、科技項目補助等方面的傾向性扶持，助力其發(fā)展壯大。

3.鼓勵科技創(chuàng)新。順應(yīng)浙江省新出臺的“升級版”扶持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策導(dǎo)向，切實加大科技投入，引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)加大科研經(jīng)費投入，著力提高全社會研發(fā)經(jīng)費投入水平。同時，注重引導(dǎo)科技成果轉(zhuǎn)化，鼓勵企業(yè)與全國各大高等院校合作，充分利用科技大市場等成果轉(zhuǎn)化平臺，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合。

（三）探索專項資金退出機制，提高資金使用效益

以績效評價為手段，探索建立財政專項資金退出機制，實現(xiàn)財政政策“有所不為”。

1.全面推進(jìn)績效評價。全面推進(jìn)區(qū)級財政專項資金的績效評價，對評價結(jié)果符合績效目標(biāo)預(yù)期、有必要繼續(xù)執(zhí)行的專項資金，可繼續(xù)保留；對績效目標(biāo)相近或雷同的，予以整合；對績效目標(biāo)發(fā)生變動或?qū)嶋H績效與目標(biāo)差距較大的，予以取消或調(diào)整；對績效目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)或取消的，予以退出。實現(xiàn)財政政策支持由“嚴(yán)進(jìn)寬出”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩掃M(jìn)嚴(yán)出”。

2.合理設(shè)置績效評價指標(biāo)體系。綜合考慮三方面因素，合理設(shè)置指標(biāo)體系。一是績效目標(biāo)，設(shè)置立項規(guī)范性、績效目標(biāo)合理性、績效指標(biāo)明確性等評價指標(biāo)；二是項目管理，設(shè)置資金到位率、管理制度健全性、使用合規(guī)性等指標(biāo)；三是實際績效，設(shè)置項目完成率、稅收增長率、銷售收入增長率等指標(biāo)。

（四）拓展扶持方式，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境

竭力破解縣（區(qū)）級財力不足的困境，帶動金融資本和社會資本有效投入。

1.發(fā)展科技金融。充分利用自貿(mào)試驗區(qū)開展科技金融先行先試的優(yōu)惠政策，搭建區(qū)政府、銀行和擔(dān)保機構(gòu)合作服務(wù)創(chuàng)新型企業(yè)的平臺，為科技創(chuàng)新企業(yè)提供資金支持；著力幫扶沒有固定資產(chǎn)抵押的科技型企業(yè)解決融資難題，推進(jìn)新舊動能的轉(zhuǎn)換；同時有利于推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的招商工作。

2.加強與社會資本合作。創(chuàng)新投融資機制，有序引導(dǎo)社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，特別是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺方面基礎(chǔ)設(shè)施的投入。同時，建立合理的投資回報機制，按照風(fēng)險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。優(yōu)化實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，增強經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力。

3.優(yōu)化政務(wù)環(huán)境。深入推進(jìn)最多跑一次改革，集中力量解決企業(yè)投資審批環(huán)節(jié)多的改革難點問題，對企業(yè)投資項目推行高效審批和告知承諾制，實行用地審批、立項審批、項目報建同步進(jìn)行、并聯(lián)推進(jìn)，實現(xiàn)企業(yè)投資項目全流程審批最快48個工作日完成。進(jìn)一步拓寬統(tǒng)一公共支付平臺執(zhí)收項目與繳費渠道，選取受眾面廣、繳費業(yè)務(wù)量多的項目納入平臺執(zhí)收項目，完善線下線上繳費渠道，基本實現(xiàn)政府非稅收入“不上門”繳費，讓群眾和企業(yè)“少跑路”。