關(guān)于行政事業(yè)單位 內(nèi)控報(bào)告的編制及內(nèi)控現(xiàn)狀的思考

郭敏珉

（中國(guó)濕地博物館，浙江 杭州 310013）

一、內(nèi)部控制報(bào)告編制的背景

為全面推進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，財(cái)政部先后印發(fā)財(cái)會(huì)（2012）21號(hào)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、財(cái)會(huì)（2015）24號(hào)《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》來(lái)加強(qiáng)指導(dǎo)行政事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系。各省市區(qū)積極響應(yīng)并出臺(tái)了各類(lèi)規(guī)范和制度，紛紛要求各行政事業(yè)單位按照指導(dǎo)文件全面對(duì)照檢查，重新梳理內(nèi)部控制流程、編制內(nèi)部控制手冊(cè)和完善內(nèi)控監(jiān)督措施，以保證內(nèi)部控制的全面性、合理性和有效性。

隨著各地內(nèi)部控制規(guī)范和制度的落地，財(cái)政部并不僅僅要求建立內(nèi)控框架，而是制定了（2017）1號(hào)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，統(tǒng)一部署了內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，通過(guò)內(nèi)控報(bào)告反應(yīng)本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況，用內(nèi)控報(bào)告結(jié)果的優(yōu)劣來(lái)督促各單位完善內(nèi)部控制。至此內(nèi)部控制報(bào)告編制工作已然成為每年的常規(guī)性工作也是年度重點(diǎn)工作，統(tǒng)一部署，分級(jí)負(fù)責(zé)、嚴(yán)格落實(shí)、層層上報(bào)，用以表促建的方法敦促各行政事業(yè)單位完善內(nèi)控機(jī)制。

二、內(nèi)部控制報(bào)告編制的新要求

2019年的內(nèi)部控制報(bào)告編制工作正在進(jìn)行，通過(guò)填報(bào)要求及政策解讀我們可以看到不管在單位內(nèi)部控制建設(shè)層面還是業(yè)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)層面，今年的內(nèi)控報(bào)告編制更強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)一致性和數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性，同時(shí)也在原有內(nèi)控報(bào)告基礎(chǔ)上增加了不少重要指標(biāo)，例如首次提出建立風(fēng)險(xiǎn)清單，要求我們建立內(nèi)部控制建設(shè)的同時(shí)，關(guān)注單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比對(duì)分析。2019年內(nèi)部控制報(bào)告編制的新要求主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）加大督查力度，逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋

通過(guò)近幾年的編報(bào)要求，我們可以發(fā)現(xiàn)以往年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)匯總后，內(nèi)控報(bào)告的信息質(zhì)量監(jiān)督檢查是采用抽查方式，按規(guī)定采取適當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)確定檢查對(duì)象，并對(duì)內(nèi)部控制報(bào)告存在明顯質(zhì)量問(wèn)題或以往年份監(jiān)督檢查不合格單位進(jìn)行重點(diǎn)核查。而今年的內(nèi)部控制報(bào)告，對(duì)內(nèi)控報(bào)告編報(bào)工作和內(nèi)控報(bào)告內(nèi)容的真實(shí)性、完整性和規(guī)范性進(jìn)行檢查從抽取一定比例的所屬單位內(nèi)部控制報(bào)告，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)所有行政事業(yè)單位內(nèi)控報(bào)告編制檢查的全覆蓋。這就要求各單位提高責(zé)任意識(shí)、重視內(nèi)控報(bào)告編制工作，不得瞎報(bào)漏報(bào)、弄虛作假和敷衍了事。

（二）新增內(nèi)容指標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)口徑數(shù)據(jù)

今年的內(nèi)控編報(bào)新增調(diào)整了重要指標(biāo)內(nèi)容，尤其是業(yè)務(wù)層面，與2018年相比，2019年在業(yè)務(wù)層面的指標(biāo)增加了21個(gè)。而從新增的指標(biāo)內(nèi)容來(lái)看今年的內(nèi)控報(bào)告更注重要求內(nèi)控是否具體落實(shí)和單位是否有效執(zhí)行。內(nèi)控制度方面新增“建立和更新是否正式發(fā)文”，防止編報(bào)單位為了完成內(nèi)控報(bào)告的編制應(yīng)付檢查而弄虛作假，特制一份“報(bào)告制度”，出現(xiàn)制定制度和實(shí)際執(zhí)行兩張皮現(xiàn)象，導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)流于形式，未能有效實(shí)施。新增“是否建立風(fēng)險(xiǎn)清單”督促單位開(kāi)展內(nèi)控自查，對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)制定措施及時(shí)管控。今年內(nèi)控報(bào)告編制的相關(guān)數(shù)據(jù)要求與年終決算報(bào)告、國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告等口徑一致，統(tǒng)籌安排編報(bào)。

三、現(xiàn)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）部分單位內(nèi)控意識(shí)淡薄，對(duì)內(nèi)控工作重視度不夠，尚未形成良好的內(nèi)部控制氛圍

單位內(nèi)控意識(shí)的增強(qiáng)必須要由單位負(fù)責(zé)人做起，不僅因?yàn)閱挝回?fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，而且內(nèi)控有效實(shí)施是為了控制管理和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，為領(lǐng)導(dǎo)保駕護(hù)航，因此要求單位領(lǐng)導(dǎo)必須提高內(nèi)控意識(shí)，重視內(nèi)控實(shí)施并強(qiáng)化科室聯(lián)動(dòng)，形成工作合力。然而事實(shí)上每年內(nèi)控報(bào)告的會(huì)議卻僅僅是召集編制人員參加，會(huì)后再把精神傳達(dá)給主要領(lǐng)導(dǎo)，這種由下而上推行的方式并不能引起單位領(lǐng)導(dǎo)足夠的重視，導(dǎo)致全員缺乏認(rèn)識(shí)，對(duì)內(nèi)控工作不甚了解和關(guān)注，造成單位內(nèi)控工作難以有效開(kāi)展。

（二）內(nèi)控制度流于形式，與實(shí)行執(zhí)行相脫節(jié)，且未能及時(shí)有效進(jìn)行更新

部分單位尚未建立內(nèi)控制度或內(nèi)控制度缺失，為了應(yīng)付內(nèi)控報(bào)告生搬硬抄了上級(jí)部門(mén)的制度，而不是充分了解并梳理本單位的管理制度及流程重新制定，所以業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)際發(fā)生時(shí)未按內(nèi)控操作流程，而是仍按單位固有模式執(zhí)行，出現(xiàn)了制度和執(zhí)行相脫離的現(xiàn)象。內(nèi)控制度懸而高掛僅成了內(nèi)控報(bào)告的產(chǎn)物，而未能真正發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管控的作用。還有些單位把內(nèi)控制度的建立當(dāng)成一項(xiàng)一次性任務(wù)，完成后就不再關(guān)注高高掛起，即使上級(jí)部門(mén)更新了相關(guān)制度，以為只要業(yè)務(wù)層面遵照?qǐng)?zhí)行即可，而怠于更新本單位的內(nèi)控制度，也造成了內(nèi)控制度流于形式，與實(shí)際執(zhí)行相脫節(jié)。今年的內(nèi)控報(bào)告編制里除了是否更新制度，還要求單位按實(shí)填報(bào)是否發(fā)文，遏制了部分單位搞形式主義，為了完成內(nèi)控報(bào)告而特制一份“報(bào)告制度”的不良行為。

（三）權(quán)力運(yùn)行制衡不到位，未嚴(yán)格實(shí)行分崗設(shè)權(quán)、分事行權(quán)和分級(jí)授權(quán)

部分單位在內(nèi)部控制設(shè)計(jì)上由于人員不足或缺乏內(nèi)控意識(shí)導(dǎo)致內(nèi)部控制中的重要崗位權(quán)責(zé)不清，未實(shí)行不相容崗位職責(zé)分離，存在一人多崗、不相容職務(wù)兼崗等問(wèn)題，不同崗位之間沒(méi)有有效的牽制。例如在固定資產(chǎn)管理中對(duì)實(shí)物資產(chǎn)和賬務(wù)資產(chǎn)實(shí)行綜合管理，在采購(gòu)管理中采購(gòu)人員和保管人員同屬一人。還有部分單位在內(nèi)部授權(quán)上未進(jìn)行分級(jí)審批，管理結(jié)構(gòu)混亂，信息不對(duì)稱(chēng)，越權(quán)和脫離集體決策制度時(shí)有發(fā)生，缺乏對(duì)重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控。除此之外，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)鍵崗位既不安排輪崗也不對(duì)這些領(lǐng)域進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)完全缺失，也會(huì)加大行政事業(yè)單位廉政風(fēng)險(xiǎn)。

四、推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)施途徑

（一）發(fā)揮單位一把手作用，強(qiáng)化員工內(nèi)部控制意識(shí)

單位負(fù)責(zé)人是單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的第一責(zé)任主體，單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控的認(rèn)知意識(shí)和態(tài)度決定整個(gè)單位員工運(yùn)行內(nèi)控系統(tǒng)的能動(dòng)性和執(zhí)行內(nèi)控制度的有效性。上級(jí)部門(mén)除了內(nèi)控報(bào)告編制會(huì)議外，應(yīng)多舉辦單位負(fù)責(zé)人層面會(huì)議，不僅要強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的重要性，更要把內(nèi)部控制作為年度重點(diǎn)工作列入單位年終考核，以考核為抓手提高單位負(fù)責(zé)人的緊迫意識(shí)，以杜絕部分單位負(fù)責(zé)人“重考核、輕管理”的錯(cuò)誤思想，自覺(jué)把加強(qiáng)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)作為必須任務(wù)，上行下效，把積極主動(dòng)參與內(nèi)控的意識(shí)傳遞給全體員工，調(diào)動(dòng)大家積極性，認(rèn)識(shí)到內(nèi)控是全員參與的工作，任何人不得凌駕于內(nèi)部控制制度之上。同時(shí)應(yīng)制定年度計(jì)劃，在單位內(nèi)部多種渠道和多種形式開(kāi)展廣泛而深入的宣傳，組織全體員工進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)內(nèi)控制度的相關(guān)規(guī)范和條例認(rèn)真學(xué)習(xí)，把各項(xiàng)規(guī)定具體落實(shí)到相應(yīng)部門(mén)和具體崗位，責(zé)任到人，全面管控。

（二）加強(qiáng)單位和業(yè)務(wù)層面建設(shè)，全面構(gòu)建內(nèi)部控制體系

內(nèi)部控制體系的建設(shè)及優(yōu)化一是項(xiàng)系統(tǒng)、煩瑣且長(zhǎng)期性的工程，必須覆蓋單位所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，協(xié)調(diào)單位各部門(mén)相關(guān)人員積極參與，不能只是由牽頭部門(mén)閉門(mén)造車(chē)。它需要經(jīng)過(guò)一系列程序和步驟，包括全面梳理單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程、細(xì)化業(yè)務(wù)流程中的崗位設(shè)置及職責(zé)分工、系統(tǒng)分析單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)并制定應(yīng)對(duì)策略、結(jié)合上級(jí)部門(mén)的規(guī)章制度和自身特性“量身定做”內(nèi)部控制制度。內(nèi)控開(kāi)展應(yīng)搭建良好的環(huán)境基礎(chǔ)為依托，在單位層面的內(nèi)控建設(shè)一是需要建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離相互制約的機(jī)制，根據(jù)工作特性合理設(shè)置工作崗位和組織架構(gòu)；二是要健全集體議事決策制度，加強(qiáng)決策執(zhí)行追蹤問(wèn)效，從資金管理的源頭抓起，確保決策過(guò)程民主透明，決策執(zhí)行切實(shí)有效，決策效果跟蹤評(píng)價(jià)；三是對(duì)內(nèi)控重要領(lǐng)域加快實(shí)施信息化，實(shí)時(shí)監(jiān)控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和內(nèi)控流程，快速準(zhǔn)確地提供信息和數(shù)據(jù)，提升內(nèi)控效率，也能通過(guò)科技化手段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)漏洞及時(shí)預(yù)警，加大防范力度，從傳統(tǒng)的靜態(tài)管理轉(zhuǎn)為動(dòng)態(tài)追蹤，減少或消除人為操縱的因素，有利于監(jiān)督權(quán)利透明化。在業(yè)務(wù)層面，梳理內(nèi)控六項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的工作流程，明確工作環(huán)節(jié)，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和制定防范措施。對(duì)權(quán)利集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位應(yīng)建立部門(mén)責(zé)任清單和崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)明確分工、相互分離、分崗設(shè)權(quán)、分事行權(quán)和分級(jí)授權(quán)，將制約權(quán)利運(yùn)行有效嵌入內(nèi)部控制全過(guò)程中。單位應(yīng)實(shí)行干部交流制和關(guān)鍵崗位定期輪崗制度或進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，這也是優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)規(guī)范權(quán)利運(yùn)行、防止發(fā)生舞弊和權(quán)利濫用的重要措施。

（三）做好單位內(nèi)控評(píng)價(jià)，強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施除了單位內(nèi)控制度建設(shè)的同時(shí)，更應(yīng)關(guān)注制度實(shí)際執(zhí)行情況和效果。而評(píng)價(jià)與監(jiān)督就是單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中用來(lái)確保內(nèi)控制度被切實(shí)有效執(zhí)行的有力措施。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)主責(zé)部門(mén)在年初制定工作計(jì)劃，每年至少進(jìn)行一次自我評(píng)價(jià)，從單位層面和業(yè)務(wù)層面對(duì)內(nèi)控有效性發(fā)表意見(jiàn)，并出具內(nèi)控自評(píng)報(bào)告。內(nèi)控建設(shè)初期也可直接委托專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的外部力量全面系統(tǒng)地對(duì)現(xiàn)行內(nèi)控進(jìn)行評(píng)價(jià)，找出內(nèi)控缺陷。單位可根據(jù)第三方出具的整改建議完善單位內(nèi)部管理流程，科學(xué)構(gòu)建內(nèi)控體系。內(nèi)控監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)外結(jié)合，互聯(lián)互動(dòng)方能完善單位內(nèi)控機(jī)制。尤其是審計(jì)部門(mén)，內(nèi)部控制可直接納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容。內(nèi)控建設(shè)的好壞直接反應(yīng)單位負(fù)責(zé)人任職履行情況，與考核掛鉤從而提高內(nèi)控工作的重視程度。內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督作為單位內(nèi)部控制閉環(huán)管理的重要一環(huán)，是檢驗(yàn)單位內(nèi)控制度執(zhí)行優(yōu)良的工具，也是單位內(nèi)控制度不斷完善和優(yōu)化的保障。

五、結(jié)束語(yǔ)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制對(duì)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)有著重要的指導(dǎo)及監(jiān)督作用，其目的歸根結(jié)底就是為了促進(jìn)單位內(nèi)部控制的建設(shè)，提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平。雖然行政事業(yè)單位尚處在內(nèi)控建設(shè)的起步階段，但“以表促建”的內(nèi)控管理思路已經(jīng)基本形成，單位內(nèi)部對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)和對(duì)內(nèi)控工作開(kāi)展的重視也日漸深入人心，內(nèi)控逐漸成為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理有效運(yùn)行的有力保障。