完善鄉鎮行政單位內部控制的建議

黃永玲

在行政單位內部實施內部控制，可以規范各項活動的開展，健全規章制度，保證國有資產安全，防止財務風險，更好地保證各項經濟活動合法、合規、健康發展。

一、鄉鎮行政單位實施內部控制的必要性

行政單位是為公眾服務的職能部門。近年來國家提出深化行政機構改革，政府的職能有了較大的轉變。為提高政府內部管理水平，緊跟時代步伐，完善內部控制工作至關重要。

（一）保證行政單位的經濟活動在合理合規范圍內

行政單位內部控制就是科學合理地規范單位管理的過程，通過制定切實可行的規章制度，將各項經濟活動控制在法律法規允許的范圍內，避免違法違紀行為，明確職責權限，保證各項工作健康持續開展。

（二）建立有效的防舞弊、防腐敗機制

行政單位掌握著社會公共資源，由于監管不到位，貪污腐敗、自然資源浪費和分配不均的情況時有發生。實施內部控制，可以使行政權力得到監督，避免濫用職權、以權謀私，從而建立起有效的防舞弊、防腐敗機制。

（三）提高公共服務水平和效率

行政單位是為公眾提供服務和管理的部門，平常工作中存在推諉、扯皮現象，黨的十八大以來提倡服務型政府，要切實改變行政單位作風，實施內部控制，實行績效考核，建立獎懲制度，使行政單位的服務效率大大提升。

（四）保證財務信息真實，防范財務風險

行政單位的財務信息有預決算草案、財務報告等以貨幣計量的單位經濟活動信息。確保財務信息的真實、可靠是行政單位的義務。行政單位加強內部控制，能提高內部財務監管的執行力，對財務工作的各個環節進行嚴格的監督控制和排查，促進財務活動有效開展，保證財務信息的真實性，防范財務風險，使財務管理水平得到質的飛躍。

二、鄉鎮行政單位實施內部控制存在的問題

（一）單位領導重視程度不夠

行政單位實施內部控制缺少科學有效的制度，領導對內部控制的重視程度不夠，職責權限分配不合理，部門設置不科學，關鍵崗位人員管理不規范，對內部控制工作的認識不足，只注重經濟工作的開展，未直接參與，沒有人力和財力的支持，沒有為內部控制實施提供良好的環境，認為財務才是內控工作的要點，導致內部控制的范圍只在財務管理這個層面，不能做到全面、全過程控制。

（二）不相容崗位職責未完全分離

行政單位崗位設置不合理，不相容職責沒有相互分離，相關部門決策、執行、監督、審核都是一言堂，申請、審查、審批和具體業務都是一個人經辦。出納人員既管錢又管物，管物的還分管記賬，相當于既當發球員，又當守門員，同時還是裁判員。權力過于集中，導致職責濫用，不能充分履行社會責任。

（三）工作人員內控意識不強

內控工作人員平時不注重學習，未參加相關知識培訓，導致業務能力不足，基礎工作不扎實，道德素養欠缺，為民辦事服務不夠熱情。有關行政機構的領導只注重單位的工作目標，不考慮單位的發展前景，內控意識不強，內控制度只停留在紙上談兵階段，沒有從思想上認識到內控制度實施的必要性，該干的沒干好，不該干的一件沒落，沒有將制度很好地運用到實際工作中。

（四）內部控制審計和監督工作未有效開展

有的鄉鎮行政單位未單獨設置審計部門或審計人員，不能有效開展監督工作，由于崗位和人手不足，財政、審計一肩挑，行政干預較多，審計監督流于形式。加上審計人員專業性不強、職務不高，導致監督部門沒有權威性，職能沒有得到有效發揮。

（五）未建立有效的風險防范機制

沒有建立風險定期評估機制，對風險節點的把控不準、評估不足。合同訂立過程不嚴謹，導致施工方偷工減料，形成豆腐渣工程。印章全部由一個人保管，資產使用效率低下，國有資產閑置、浪費嚴重，未明確歸口管理，造成資產流失。預算管理只是走過場，未覆蓋全部事項，超出預算開支范圍的現象嚴重。風險識別能力不足，不能將風險降低在可控范圍內。不重視分析報表數據，導致預算工作和決算工作不能有效銜接。對重大事項、重要崗位缺少問責制度，對決策執行沒有實行跟蹤管理。對相關制度的約束機制不明確，加大風險，造成隱患。

三、完善鄉鎮行政單位內部控制的建議

（一）從單位層面構建內控工作的組織架構

成立內控工作領導小組，由鎮長任主要負責人，成員由紀檢、監察、財政、審計、政府采購、基建、資產管理、政府辦公室組成。領導小組下設辦公室，辦公地點在財政所，財政所長任組長，財政所、國庫中心所有工作人員為成員，具體負責開展內部控制日常工作。

（二）從業務層面制定內部控制工作的實施細則

一是制定內部控制體系建設方案，明確跨部門的重大決策、重大風險、重大事項和重要業務流程的內部控制工作，提出風險管理策略，協調重大風險評估，制定風險解決方案，組織協調相關部門或崗位落實內部控制的計劃和措施，開展單位內部控制的其他工作。同時，梳理各項經濟活動的業務流程，明確各部門、各個業務環節的職責和分工，采取嚴格的措施，選擇應對策略，建立健全相應的內部管理制度，督促相關人員認真執行。完善的制度可以使內部控制的實施得到保障，通過詳細的工作方法，減少錯誤的發生，針對原則性的問題明確解決方案，大大提高辦事效率。

二是建立崗位責任制，明確行政審批、社會治理、綜合執法、社會事業、建設和生態環境、農業農村、經濟發展各部門的職責，通過制定制度來實行全面的管理，規范工作流程，加強內部監督。預算管理中與各部門充分溝通，與具體的工作相適應，把合理開支納入預算范圍。定崗的同時定相關責任人，減少工作中的推諉、扯皮現象。責任到人，使案件辦結率迅速提高。

三是預算編制和資產配置相結合，超出預算范圍的必要開支由部門提出申請，由鎮長辦公會審議。完善預算編制方法，日常預算編制實行最高限額控制。基本支出中人員經費由組織部門測算核實到人，日常公用經費按8000～10000元/人/年，核算到預算單位。定期對預算工作進行分析，與預算單位充分溝通，實施預算績效管理。決算編制真實、及時、準確。預算和決算工作保持相對一致。實行收入歸口管理，各項收入嚴格按照收費許可證項目和標準征收，由財政開具非稅收入統一票據，繳入非稅收入專戶。明確票據保管、登記、使用、核查責任，建立臺賬，不擅自擴大票據適用范圍。按照預算組織政府采購，認真履行驗收程序。在采購目錄范圍內的一律實行政府采購，范圍外的按規定程序采購。確保建設項目合理科學，決策過程透明公開。項目建議書、可行性研究報告、設計方案、概預算由有資質的單位審核，嚴格履行審核審批程序，建立有效的招投標機制，及時辦理項目資金結算工作。

四是合同實行歸口管理，監控合同履行情況，建立合同糾紛協調機制。掌握建設進度，按規定辦理價款結算。控制工程投資最高概算。組織竣工結算審計，及時辦理資產移交。項目支出總額控制、逐項、分期批復、歸口管理、專款專用，嚴格控制預算追加，明確追加制度和審批程序。定期對賬，應收盡收。明確支出范圍和開支標準，實行分級、分額度、分項目審批，分管負責人、經辦人缺一不可，支出金額在1000元以下的，由分管領導審批，超過1000元（含1000元）的由主要領導審批。推行公務卡制度，實行國庫集中統一支付。對于虛假、不符合要求、違反規定的發票一律拒付。支出項目細化到項，每項支出都規定最高限額。“五公經費”規定具體開支標準和范圍，超支自理。政府采購按照先預算、后計劃、再采購，實行歸口管理。對資產實行歸口和分類管理，定期盤點，按照規定處置資產。盤活閑置資產，提高資產使用效率。

五是健全貨幣資金管理責任制，不相容職務相互分離，大額資金實行集體決策和審批，章印分離，定期盤查，保證賬實、賬賬、賬款相符。針對實物資產、無形資產，明確使用和保管責任，建立臺賬，定期進行盤點，做好動態管理。提高固定資產使用效率，盤活閑置資產。對上級下達的專項資金，確保專款專用，不得截留、挪用。加強合同全過程、歸檔管理，明確合同訂立的范圍、條件，不違規簽訂擔保、借貸和投資合同，有效監控合同履行情況。對于采購服務，按照規定擇優選擇，按規定保管印章和票據，確保支出事項真實、合法。安全生產，時刻不松懈。針對其他突發性事件，妥善處理。

（三）用長效管理機制扎實推進內部控制工作開展

將內部控制制度全部打印成冊，納入工作人員的績效考核。對全員開展培訓，使在崗人員具備相應的資格和能力。在使人員具備專業基礎知識同時，進一步加強職業道德素質教育，強化為人民服務的公仆精神。同時設置獎懲制度，對于考評優秀的給予經濟獎勵。加強內控意識培養，明確在什么范圍內可以做、在什么情況下超出范圍。加強基礎工作管理，完善配套措施。堅持政務公開、信息透明、服務優質高效。內部控制管理工作是一個動態管理工作，要堅持實施內部控制，實行長效管理，同時在行政單位打造良好的內部控制環境，保障管理工作長期有效。

四、結語

隨著社會對行政單位的要求越來越高，在內控制度建設中，要充分認識到行政單位是服務部門，提供優質高效的服務是其中每個人的職責。內部控制覆蓋了所有相關活動，控制關鍵崗位，對所有部門和人員都具有約束力。在中央實行“八項規定”后，對于防止腐敗、提高財務管理水平，成效尤為明顯。同時內部控制還限制行政單位職權的空間，有效監督約束權力行使，進而推動政府廉政建設工作更好更快地發展，大力推動行政單位的公共服務水平提升，改革成績顯著。