淺析“放管服”背景下事業單位課題經費管理問題

胡希煒

一、緒論

科技興則國家興，科技強則國家強。2016年5月，習近平總書記在全國科技創新大會上強調：把科技創新擺在更加重要的位置，吹響我國建設世界科技強國的時代號角。2016年6月1日，國務院總理李克強在國務院常務會議上指出：深入貫徹全國科技創新大會精神，形成充滿活力的科技管理和運行機制，推進科研領域“放管服”改革，更大調動科研人員積極性、創造性。2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，指出通過進一步簡政放權、放管結合、優化服務，強化落實，改革和創新科研經費使用和管理方式。為了落實國家關于推進科技領域“放管服”的要求，2018年7月，國務院印發了《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》。

隨著國家對科研的重視，科研課題數量的逐年增加，經費來源和數量也日益增多。事業單位在科研領域發揮著舉足輕重的作用，課題經費是開展科學研究的物質保證。若經費使用不當、管理不嚴，就會產生各種各樣的漏洞，嚴重影響國家和單位的經濟利益。本著“簡政放權、放管結合、優化服務”的宗旨，本文從當前事業單位科研課題資金管理存在的問題入手，研究如何切實完善事業單位科研資金管理工作，并提出若干可供參考的意見和建議。

二、事業單位課題經費管理存在的問題

（一）預算編制中存在的問題

1.重立項、輕預算。科研人員往往把大部分精力放在爭取課題項目上，在課題是否能立項、是否能做大資金規模上費心費力去爭取。在預算編制方面卻不夠重視，預算管理意識比較淡薄，存在先把課題經費拿下來再說的想法。

2.預算編制不夠科學合理。一般情況下，財務人員不參與課題經費預算的編制，課題申報書和經費預算由科研人員獨立完成。由于科研人員缺乏財務專業知識，對預算科目的支出范圍把握不準確，編制經費預算不經過科學測算，不接地氣，往往依靠以往的經驗或者按照課題負責人的主觀想法去編寫拼湊，無法如實反映課題的實際需要，最終也無法完成剛性執行。按慣例，預算批復的資金量肯定會比預算申報的資金量少，課題負責人為了給自己的課題爭取更多的資源配置，往往會按最高用量編制各科目預算，甚至出現虛報預算的現象。

（二）預算執行中存在的問題

1.報銷環節程序繁雜，預算執行過程耗時費力。在“放管服”的大背景下，已經簡化了對預算執行程序的各種規定和限制，但是在事業單位的內控制度限制下，報銷程序依然繁雜。一筆科研報銷要經過層層審批，其中任何一個環節出現問題，報銷程序就會停滯。科研人員都是專業技術領域的專家，對財務制度和報銷流程不夠熟悉，在科研項目實施過程中，煩瑣的財務處理占用了大量本該用于科研的時間。例如，會議費的報銷中，需要提供會議通知、簽報文件、參會人員簽到表、發票、發票驗偽單等。購買試管需要采購計劃、驗收單、入庫單、發票等。科研人員幾乎搞不清這些票據的區別，既要搞科研又要搞財務報銷，大大分散了他們的時間和精力。

2.預算執行滯后，結題前突擊花錢。通常科研人員在科研項目進行過程中，未能嚴格按照預算安排經費開支，項目前期預算執行大多滯后，而到項目后期，往往又迫于結題壓力，在較短的時間內突擊花錢，失去了預算的計劃性和嚴謹性。例如，某三年期課題，前兩年預算執行率不足5%，執行進度和課題經費支出進度不一致，最后一年集中購進設備及大量試劑耗材等，經費使用比較隨意，缺乏計劃性。

3.超范圍列支，列支和本課題不相關的費用。差額撥款的事業單位為了減輕自身的資金壓力、彌補資金缺口，單位負責人利用行政權力給課題負責人施壓，將本不應該列支在課題經費的支出在課題經費中列支。例如，某科研單位在結題前列支了與該課題無關的本單位用于對外宣傳的印刷品。

（三）會計核算中存在的問題

1.難以做到全成本核算。從會計核算角度，課題經費成本應該包括與課題有關的所有的直接費用和間接費用。直接費用通常有材料費、燃料動力費、設備費、測試化驗加工費、差旅費、國際合作與交流費、會議費、勞務費、咨詢費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費和其他支出等。直接費用比較直觀，可以量化，核算也相對簡單易操作。但直接費用中不包括事業編制科研人員的工資性成本，這部分成本由所在事業單位承擔，無形中擠占了事業支出。在“放管服”政策下，間接費用可全額用作績效支出。對課題工作中所發生的難以劃分的間接費用，如水電燃氣費、物業費、房屋設備折舊費、其他輔助部門的費用消耗等，并未納入核算范圍。即使有些單位按比例提取一些間接費用記入課題成本，也存在提取比例和提取范圍的爭議。

2.課題經費預算科目與會計科目設置不匹配。新政府會計制度采用了雙體系平行記賬模式，預算會計按支出經濟分類來設置會計科目，與課題經費預算科目設置不盡一致。例如，“測試化驗加工費”在會計科目中無法找到一致的科目，實際操作中有些財務人員記在“委托業務費”，有些則記在“其他商品和服務支出”。這種不匹配導致核算標準不統一，財務人員按自己的理解記賬，科研人員更難以理解，容易造成科目錯支，對課題經費細化科目的把握造成影響。

（四）結余資金管理的問題

在“放管服”背景下，課題一次性通過驗收并且單位信用良好，滿足以上兩點要求，結余資金由單位統一使用。結余資金使用時間為收到驗收意見之日的次年起兩年用完，兩年內未用完需上繳財政。針對以上政策，很多單位還沒有制定結余經費的管理辦法。部分課題負責人認為課題的結余經費理所應當留給自己支配使用，單位不應干涉，往往以后續需要繼續使用為由，單方面占用資金，單位層面無法對課題結余資金進行統籌安排，造成資金閑置浪費。即使部分課題負責人將課題結余經費上交單位，很多單位也將本應用作直接費用的結余經費違規用于支付績效工資、招待費、差旅費等，資金安排混亂，違規操作現象也很普遍。

（五）資產管理的問題

資產管理存在重資金輕實物、重購置輕管理的問題。課題設備的采購一般由課題負責人說了算，不按政府采購程序執行。課題經費購置的設備不納入單位固定資產的統一管理，一般由課題組自行保管使用，也不共享給其他課題組或者部門使用，各課題組各自為政獨立購買設備，造成資源浪費。在課題結題驗收后，資產閑置問題比較嚴重，后續缺乏統一管理，資源難以有效共享。課題購置專用材料，如試劑、低值易耗品等往往由課題組人員一人完成從購買、驗收、入庫、使用、報銷等全流程，缺乏內部監督制約機制，容易導致腐敗問題的發生。

三、事業單位課題經費管理的對策

（一）加強各部門協調配合，提高預算編制的質量

凡事預則立，不預則廢。課題預算是課題申報不可或缺的重要組成部分，預算編制不僅是簡單的收支預計，也不僅僅是財務金額數據的反映，課題預算編制是一種資源配置，能真實科學地反映課題組的實際需要。預算編制水平直接影響預算執行的結果。一方面，事業單位應該完善科研預算管理制度，成立預算管理委員會，建立預算編制的集體決策審核評估機制。課題負責人應召集財務部門、采購部門和科研部門等，聯合對預算的編制進行審核把關。科研部門作為預算的執行主體，應從課題具體內容方面作出合理的評估預測，財務部門應在預算科目使用和資金使用合理性方面給出建設性意見；采購部門應從采購詢價，政府采購政策方面審核把關。各部門樹立“一盤棋”的思想，通力合作，堅持實事求是、精打細算的原則，切實做好每一筆預算，確保預算的編制要符合政策要求、與科研目標相關以及具有經濟的合理性，切實提高課題預算編制質量。另一方面，財務人員和課題科研人員在編制預算時，要時刻謹記依法編制的原則，遵守預算管理的相關法律法規等，嚴肅認真，規范編制，堅決避免預算編制和執行的隨意性，提高預算編制的真實性、準確性、科學性，堅決維護預算的嚴肅性。

（二）建立科研財務助理制度

隨著承擔課題數量的增多，事業單位應建立和完善科研財務助理制度，讓專業的人做專業的事，減輕科研人員預算管理和經費支出的煩瑣工作壓力，從煩瑣的報銷流程中解脫出來，讓科研人員有充足的時間潛心從事課題研究。科研財務助理制度的建立，對服務科研、推進經費管理和預算執行、防范財務風險等方面發揮著重要的作用。不僅能為科研人員提供課題預算編制和調劑、預算資金支出、財務決算、財務驗收等方面的專業化服務，還能監督科研人員合理使用課題經費，在保證正確使用科研經費的前提下做好服務工作。

對科研財務助理，還需要加強業務培訓。培訓內容應涵蓋國家財經法律法規、單位的各項財務規章制度、課題項目管理流程、相關軟件操作常識、溝通技巧、語言和書面表達能力等。通過統一管理和常態化培訓，建立一支專業化的科研助理隊伍，切實為科研人員服務。此外，很多課題涉及國家機密和商業秘密，單位還要加強科研財務助理的保密教育，增強保密意識，筑牢保密思想防線，嚴防泄密事件的發生。

（三）加強課題經費核算的規范化管理

1.建立和完善課題經費的全成本核算制度。全成本核算就是要將與課題活動相關的一切直接費用和間接費用納入核算中，目的是真實地反映課題財務狀況，使所有支出都有落腳點。首先，應將課題研究人員承擔課題任務的工資性收入納入課題直接費用中核算。科研人員在課題研究中投入大量的時間和精力，理應有所回報和補償。這樣既可以調動科研人員的積極性，又可以在一定程度上減少科研貪腐事件的發生。其次，根據單位的實際情況，建立間接費用分攤的標準和管理體系。建立成本核算信息系統，將固定資產折舊、物業水電燃氣費、行政管理費等納入間接費用分攤，盡可能做到公平公正、科學合理以及核算的可操作性。

2.規范會計核算。課題財務核算，需要加強規范化管理，每個科研課題按規定單獨設賬，經費獨立核算，保證專款專用、專人管理。此外，還要健全事業單位科研經費會計核算體系，設置會計科目時，不僅要符合事業單位會計準則，還要結合課題的實際情況，可以相應的增設科目級次，使核算內容更加完整和詳細。

（四）規范結余資金管理，內外監督雙管齊下

課題承擔單位根據單位的實際情況，制定課題結余資金管理辦法，完善內控制度，財務部門、審計部門、科研部門之間形成互相制約、互相監督的關系，嚴把“結題關”。原則上對所有課題結余經費實行統一管理、統一規劃、嚴格管控。對結余資金的存量做到心中有數，正確評估本單位的資源條件和實際需要，合理合規調劑使用結余資金，把錢花在刀刃上，提高資金使用效率。一方面，單位應定期公開結余經費使用情況，將每一筆支出置于“陽光”下；另一方面，單位內部應定期、不定期地開展結余資金內部審計，關注結余資金的去向，嚴查細查資金使用情況，杜絕利用結余資金分成、提取人員經費、發放紅包等現象。此外，課題承擔單位可借助外部會計師事務所的力量進行監督管理，外力遠遠大于內力，從外界汲取力量精準監督。

（五）加強資產管理

課題承擔單位在課題進行過程中所需資產的采購中，需要嚴格按照相關政府采購規定執行，加強競爭性談判、單一來源、詢價、邀標、公開招標等政策執行的規范化。對大額資產購置，采購前要做好充分的調研，引入專家評審論證機制，進行集體決策。此外，對于課題資產，還需要建立登記與清查制度，可以借助會計信息化平臺形成完整的資產賬冊，由專人負責，對資產的增加、減少、變動以及報廢及時做好登記。應按國家相關規定處置課題資產，不論是課題負責人，還是課題組成員，不能隱匿、非法占有、私自轉讓課題資產。對于低使用效率的資產，應由專人負責跟蹤管理，統籌規劃，提高資源配置效率。

四、結語

在事業單位科研課題經費管理過程中還面臨著很多問題，本文從預算編制、預算執行、會計核算、資產管理、結余資金管理幾方面分析了科研課題經費管理現狀，并在此基礎上提出了有效的改革舉措。事業單位要依靠“放管服”契機，在政府的大力支持下，加強課題經費的規范使用和科學管理，使有限的課題經費發揮更大的經濟效益。