推動金融扶貧工作可持續發展

文/董希淼 李婧菲 編輯/韓英彤

金融扶貧應重在提高工作成效，努力探索可持續發展道路，確保工作成效經得起實踐和歷史檢驗。

當前，全國脫貧攻堅戰已到決戰決勝、全面收官階段。為高質量打贏脫貧攻堅戰，有效促進金融扶貧的可持續發展，實現與鄉村振興金融服務的有效銜接，應及時總結過去一段時間金融扶貧的成效，采取針對性措施解決金融扶貧中亟待解決的問題，構建長效機制，鞏固并深化金融扶貧成果，為貫徹落實黨的十九屆五中全會精神、全面實現十四五規劃的目標任務做出新的貢獻。

我國金融扶貧工作的成效

十八大以來，我國不斷完善金融扶貧政策體系，通過加強宏觀信貸政策指導，綜合運用多種貨幣政策工具，調動金融系統力量集中攻堅，引導金融機構將更多資源投向貧困地區，為打贏脫貧攻堅戰提供有力支撐。截至2019年年末，全國貧困人口貸款余額7139億元，產業精準扶貧貸款余額1.41萬億元，扶貧再貸款累計發放額達5867億元，帶動730萬人（次）貧困人口增收。

具體而言，我國金融扶貧工作成效主要體現在以下幾個方面：

其一，扶貧信貸模式持續創新，投入不斷擴大。央行牽頭出臺了金融助推脫貧攻堅、金融支持深度貧困地區脫貧攻堅等政策文件，引導金融機構做好金融精準扶貧工作。一是創新扶貧小額信貸政策，解決貧困戶發展生產的資金短缺問題，增強貧困群眾內生動力，實現貧困戶增收和產業發展的雙贏。截至2019年年底，全國累計發放扶貧小額信貸6043億元，惠及1520多萬貧困戶。二是創新推出產業扶貧貸款，支持貧困地區特色產業發展和貧困人口創業就業，促進金融扶貧與產業扶貧的融合發展。貴州、江西、廣西等地農商行、農信社，開發特色產業扶貧信貸產品，惠及近萬名貧困戶，創造、豐富了就業崗位，帶動當地貧困戶通過特色產業脫貧致富。

其二，扶貧搬遷穩獲保障，產品工具不斷豐富。國家開發銀行、中國農業發展銀行創新推出易地扶貧搬遷專項金融債，對接項目和資金需求，支持搬遷群眾實現搬得出、穩得住、能脫貧。截至2019年年末，國家開發銀行、農業發展銀行累計發放易地扶貧搬遷專項金融債1939億元。金融系統整合銀、證、保各方資源，健全金融功能，推出“信貸+”“債券+”“支付+”“保險+”等產品和服務，提高金融扶貧的可獲得性。開發、政策性銀行充分發揮其政策性優勢，支持貧困地區交通、水利、易地扶貧搬遷等基礎設施建設項目，極大改善了貧困地區的生產生活條件；農信社、農商行、村鎮銀行，則著力打通金融服務“最后一公里”。

其三，保險穩固扶貧成果，服務水平不斷提升。保險公司深入推進保險扶貧，大力發展農業保險，積極開展健康扶貧，充分發揮風險保障作用，防止貧困人口因災、因病返貧。目前，農業保險服務已覆蓋全國95%以上的鄉鎮，農業保險承保的農作物超過270種，基本覆蓋了常見農作物；與此同時，價格保險、收入保險、“保險+期貨”等新型農險業務也快速發展。2016年開始，推出優先支持貧困地區開展“保險+期貨”試點，共在23個省（市、自治區）開展了249個試點項目，品種涵蓋大豆、玉米、雞蛋、棉花等。2019年農業保險參保農戶達 1.91億戶次，提供風險保障3.81萬億元，支付賠款560億元，受益農戶4918萬戶次，備案扶貧專屬農業保險產品425個。

其四，資本市場行動不斷，結對幫扶助力扶貧。截至2019年年底，已有14家貧困地區企業首發上市，募集資金79.81億元；累計發行扶貧公司債券和資產支持證券94只，發行金額505億元；貧困地區企業在新三板市場掛牌316家，169家掛牌公司開展融資，金額200億元，26家公司完成并購重組，交易金額達35億元。中國證券業協會發起“一司一縣”結對幫扶倡議，中國期貨業協會推出“一司一結對”幫扶措施，中國證券投資基金業協會設立“基金行業扶貧公益聯席會制度”，均取得良好成效。

我國金融扶貧工作存在的問題及原因

長期以來，我國金融業圍繞扶貧攻堅做了大量工作，取得了一系列成果；但金融扶貧天然具有“兩高一低”（成本高、風險高、收益低）等特點，可持續發展面臨較大困難。其突出的難點在于如何使收益能覆蓋風險和成本，以及如何實現各方互利共贏。從近幾年的金融扶貧實踐來看，貧困地區信用環境相對較差，農業、農村面臨的自然和市場風險較高；此外，還存在政府不當干預金融機構扶貧業務、地方政府隱形債務較大等問題。隨著扶貧貸款的陸續到期，金融扶貧領域已逐漸暴露出一些風險問題，應引起各方高度關注。

目前我國脫貧攻堅已進入啃硬骨頭、攻城拔寨的沖刺期，需要金融機構繼續發揮作用。金融扶貧是新一輪扶貧開發中適應市場經濟要求、拓寬資金渠道的重要舉措，是打贏脫貧攻堅戰的重要支撐。但金融扶貧仍面臨若干問題，導致可持續發展的動力不足。

一是地方政府不當干預金融機構扶貧業務，隱形債務較大。近年來，部分地區政府為解決產業發展、基礎設施建設等領域資金不足問題，以扶貧開發等名義違規舉債，扶貧小額信貸逾期現象嚴重，增加了地方政府的隱形債務，也埋下了金融風險隱患。另外，產業扶貧是變“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”的關鍵。產業基金作為產業扶貧資金的重要來源，對于支持扶貧產業發展、擴大貧困地區就業人口均具有積極意義。但在實踐中，產業基金有變身為融資工具的傾向，存在產業基金“名股實債”的現象。

二是扶貧小額信貸投放不精準，風險保障制度不健全。扶貧小額信貸是支持建檔立卡貧困戶發展脫貧致富的一項重要金融產品。但如果貸款額度遠超過貧困戶的承受能力和發展能力，可能產生貸款挪用風險和扶貧資金損失。扶貧小額貸款要堅持實事求是、一戶一策，與當地政府財力和貧困戶發展實際需要相適應，真正把錢“用在刀刃上”。在實踐中，部分地區存在片面追求貸款規模和覆蓋面，風險評估不到位，貸款資金亂用、挪用至農村房屋建設以及非生產領域的情況，極易導致“因貸返貧”等現象的發生。

三是扶貧政策宣傳教育不到位，農村金融基礎相對薄弱。部分基層政府機構將貸款發放作為政績宣講，而輿論引導以及農戶教育工作則不到位，導致群眾缺乏金融服務觀念，對貸款產品缺乏認識。由于對專項扶貧資金的用途不明確，造成挪作它用的現象突出。與此同時，農村金融基礎設施薄弱，尤其是農村信用體系，也存在不少問題，如農民信用意識淡薄，征信體系不夠完善等。這些都會在一定程度上影響金融扶貧工作的進一步推進和深化。

脫貧對象內生發展力不足，再次返貧制約金融扶貧推進。貧困人口的減少直至消除，標志著扶貧工作的階段性完成；然而，如今再次返貧現象給脫貧人口及時退出的核算，造成了嚴重影響。究其原因主要有兩方面，一方面，貧困地區自然條件惡劣，加之單一的農業生產方式，從而使得脫貧人群極易因為自然災害、疾病等因素返貧；另一方面，扶貧先扶志、扶貧不扶懶，金融扶貧只有與農業供給側改革緊密結合，鼓勵和引導貧困戶參與產業發展，培養一技之長，摒棄“等靠要”思想，提高內生發展能力，才能徹底拔掉“窮根”。

鞏固和深化金融扶貧工作的對策建議

2019年兩會期間，習近平總書記在多種場合指出，脫貧攻堅需要下一番“繡花”功夫?；诿撠毠ぷ鞯拈L期性和艱巨性，筆者認為，金融扶貧應重在提高工作成效，努力探索可持續發展道路，確保工作成效經得起實踐和歷史檢驗。

可持續發展事關金融扶貧工作的成敗，只要堅持從實際出發改革創新，金融扶貧可持續發展就可以實現。為此，應多方努力、協同發力，推動農村金融服務質量持續改善、金融資源供給不斷增加、農業產業持續發展壯大、融資擔保服務體系和農業保險服務體系不斷健全；同時，金融機構要加大對不良貸款的清收力度，為金融扶貧可持續性發展注入新的動力。

各級政府要量入為出

現行的金融扶貧尤其是扶貧信貸，普遍采取政府貼息、政府擔保等方式。特別是針對貧困戶的貸款，基本上均有各級政府的承諾保證，最終都要靠財政收入承擔。所以各級政府要量入為出，統籌好財政資金的使用，避免加重債務負擔和金融風險。

一是各級政府要明確自身債務情況，實事求是地評估自身的償債能力，做好年度財政收支預算，合理為扶貧項目舉債。要規范扶貧領域地方政府舉債融資行為，梳理地方政府以扶貧名義的舉債情況，不得違規向地方債務平臺提供擔保和承擔償債責任。二是加強金融知識宣傳，提高農戶的思想認識。政府有關部門在推行金融扶貧時，應著力營造良好的農村信用環境，在宣傳金融產品、信貸政策的同時，注重加強對誠信度重要性的普及，從根本上提高貧困戶的思想認識以及對扶貧貸款的認知度。此外，政府相關部門還應建立相應的失信懲戒機制，對惡意違約行為進行聯合懲治，提高違約成本，樹立守信意識，為落實扶貧政策及防范金融風險營造良好的環境。

監管機構要充分發揮引領作用

人民銀行、銀保監會、證監會等金融管理部門以及國務院扶貧辦等，應充分發揮管理和服務的引領作用，不斷完善金融扶貧管理體系，引導相關金融機構結合自身信息優勢，深入推進金融扶貧，將資源精準投向貧困地區和貧困人口。

一是加強貸后管理。監管機構對金融機構發放的金融精準扶貧貸款要加強監管，透過貧困戶及企業運行過程中的資金使用情況，對具有明顯疑點的資金問題加大監管力度。二是對參與推薦貸款的政府部門或組織，要落實對扶貧貸款的監督、清收、追償等職責，并準確把控扶貧信貸資金的流向和使用，加強監督檢查，防范扶貧信貸資金因挪作他用而形成新的風險隱患。三堅持扶貧小額信貸資金用于發展生產的原則，因地制宜提供信貸支持，健全風險補償機制。

金融機構要完善扶貧體系

貧困地區仍然存在著金融扶貧基礎設施和體系建設不足的問題。對此，金融機構要協同相關機構，加快貧困地區的信息網絡建設，為移動支付、線上貸款等搭建好金融基礎設施，消除“數字鴻溝”和交通瓶頸，進一步提高金融服務的可獲得性，使貧困地區居民擁有更多的致富機會。

一是深入推進多層次、廣覆蓋、可持續的扶貧金融體系建設。農業銀行、郵儲銀行應積極推動在貧困縣的子銀行制試點，研究探索如何為基層機構“松綁減負”，鼓勵其自主經營核算、靈活開展業務，母行則負責資本約束和風險監測。這樣可以為精準扶貧引入“金融活水”，增加金融供給，充分激發金融扶貧活力和動力。二是銀行、證券、保險等需通力合作，對接建檔立卡貧困戶數據平臺，聯合建立金融網格，提供線上線下一體化的金融服務，以節省逐家逐戶上門調查的人工成本；同時，通過獲取貧困戶信用檔案缺失人員的家庭收入、家庭美德、鄰里關系等“活信息”，完善信用信息數據，減少金融機構與借款人的信息不對稱，以有效管控貸款風險，確保扶貧信貸資金運用的可持續。

2020年已近尾聲，我國脫貧攻堅也進入沖刺階段，鄉村振興戰略實施將迎來新的契機。十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調，要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接。這就要求各級政府、金融監管部門和金融機構，在前期扶貧工作取得的顯著成效的基礎上，繼續構建長效機制，堅持金融支持與風險防范兩手抓，在確保如期打贏脫貧攻堅戰的基礎上，實現金融扶貧工作的可持續發展，為鞏固脫貧成效、實現鄉村振興做出更大的貢獻。