全面開展東西部扶貧協作和對口支援產業合作工作的研究報告

◎文/天津市發展和改革委員會東西部扶貧協作和對口支援產業合作課題組

黨的十八大以來，為解決中華民族千百年歷史上的絕對貧困難題，習近平總書記發出了脫貧攻堅的動員令，以空前的力度，集合了全黨全社會各方面的力量，推動我國扶貧工作取得了歷史性成就，脫貧攻堅戰持續向縱深推進。在這場偉大的戰役中，產業合作作為貧困人口脫貧的重要途徑，發揮著為受援地區造血生肌、長效帶貧防止返貧的重要作用。

一、產業合作的內涵

產業合作是通過政策扶持、資金支持、人才技術支撐、機制平臺建設等多種途徑，引導支援地區的企業赴受援地區投資興業，通過雇傭就業和建立利益聯結機制帶動貧困群眾增收脫貧，促進受援地區充分發揮比較優勢，因地制宜、多種形式地發展各類地方特色產業。

二、產業合作的理論基礎

（一）政策理論基礎

2013年11月，習近平總書記在湖南花垣縣十八洞村首次提出了“精準扶貧”的要求。2015年11月29日，中共中央、國務院頒布《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，明確提出以“產業扶貧”實現 “長效脫貧”，制定了發展特色產業脫貧，實施貧困村“一村一品”產業推進行動，扶持建設一批貧困人口參與度高的特色農業基地等一系列產業扶貧任務。

2018年8月，中共中央國務院印發實施 《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，對今后三年的脫貧攻堅工作做出了全面部署，推動脫貧攻堅工作更加有效開展。《指導意見》將加大產業扶貧力度作為強化到村到戶到人精準幫扶舉措之一，要求深入實施貧困地區特色產業提升工程，支持有條件的貧困縣創辦一二三產業融合發展扶貧產業園，實施中藥材產業扶貧行動計劃，鼓勵中醫藥企業到貧困地區建設中藥材基地等。

新冠肺炎疫情發生以來，習近平總書記就應對疫情影響做好脫貧攻堅連續作出一系列重要指示，要求努力克服疫情對脫貧攻堅的影響，保持攻堅態勢，咬定目標，狠抓攻堅落實，堅決完成脫貧攻堅任務，要求疫情防控戰和脫貧攻堅戰 “雙戰雙贏”。

（二）經濟理論基礎

1.區域協同發展理論。區域協同發展的重要理論基礎之一是“共生理論”，強調協作區域參與主體相互促進、共存共享、互惠互贏和共同發展，從而獲得任何個體無法達到的高發展水平和整體的最大利益。

2.產業梯度轉移和東西部產業合作理論。區域間的產業分工則是推動區域合作的根本動力之一。按照各自的比較優勢，各區域已經形成了一定的區域產業分工。在此基礎上開展產業對接，可以進一步推動區域內產業部門不斷分解，進而開展區際產業轉移。區域間發生產業轉移的前提是產業級差的存在。我國東西部地區優劣勢相反，自然、經濟、社會以及文化等各方面存在的互補性差異，成為區域之間相互合作以及聯動發展的條件。

三、天津開展產業合作的典型做法

按照天津市委、市政府的部署要求，天津將產業合作作為帶動受援地區貧困群眾長效脫貧的主要途徑，全力引導企業在受援地投資建設產業帶動能力強的龍頭企業，加快推進受援地區形成造血機制。2019年以來，天津累計引導212家企業赴受援地區投資，新增投資額13.29億元，形成了“企業+市場+合作社+貧困戶”“龍頭企業+農戶”、農業合作社定向合作等產業合作扶貧模式，帶動近10萬建檔立卡貧困人口增收。

（一）建立各方聯動統籌機制，凝心聚力推動產業合作

1.強化組織領導，層層壓實責任。成立由天津市發展和改革委主要負責同志任組長、各成員單位分管負責同志任副組長的專項工作領導小組，建立全市開展產業合作工作的組織協調機制，組織各成員單位層層分解任務指標，細化工作措施，建立工作臺帳，壓實目標責任，倒排工期，掛圖作戰，扎實開展產業合作工作。按照項目化、清單化、節點化的標準，對引進龍頭帶動企業工作實施落地、重點在談和儲備“三個一批”滾動管理，每月進行推動和更新。

2.聚集多方合力，建立各方聯動機制。天津市發展和改革委牽頭與受援省市建立起穩固的省市縣三級問題協調解決聯動機制，形成“一盤棋”的工作格局。組織各區發揮主體責任，幫扶力量盡銳出戰，攜手結對縣產業合作牽頭部門，同步服務產業項目落地，落實產業合作任務指標。組織各前方工作機構充分利用身處戰役一線的優勢，協助開展招商推介，做好人員交流、數據共享方面的互聯互通。組織各市級部門發揮自身優勢，與結對區建立產業合作聯動機制。

（二）貫徹項目觀項目法，以項目為抓手推動產業合作

1.立足受援地資源稟賦，因地制宜開展精準扶貧。引導種養業企業利用當地土地價格較低、勞動力資源豐富等優勢，培育壯大阿旺綿羊、隴東黑山羊等特色養殖品種，在道地藥材核心產區建設藥源基地、扶貧項目基地和扶貧車間，形成了種養殖、加工、銷售為一體的產業鏈條。推動塑鋼門窗、有機肥、畜牧鹽、防疫物資生產等工業企業，發掘當地市場需求和技術空白，充分利用當地的產業扶持政策，不斷尋找投資機會，發展壯大自身，優化當地產業結構，實現優勢互補，互利雙贏。與消費扶貧有機結合，利用扶貧832平臺、中國社會扶貧網等多種途徑，推動天津落戶受援地區商貿企業深入貧困村合作社和貧困戶，采購銷售受援地區特色扶貧產品，豐富天津市場品種供應的同時，帶動受援地區貧困群眾快速脫貧。

2.密切與受援地合作交流，為企業搭建對接平臺。以“津洽會”“扶貧產品展銷會”等大型活動為平臺，成功舉辦首屆天津市東西部扶貧協作和支援合作產業幫扶專場招商推介會、京津冀協同發展（津承）開發區對接會等推介活動。組織開展“千家企業扶貧行”“津企隴上行”“民營企業西部行”等活動，引導企業赴受援地洽談考察。

（三）加大政府引導力度，謀劃大項目好項目

1.引入專業智庫助力受援地區打造特色產業。委托專業咨詢公司高水平編制《天津市東西部扶貧協作和對口支援戰略合作產業目錄和項目庫》，引導企業通過項目庫尋找投資機會，并通過天津日報、津云、官方網站和公眾號等多種媒介和現場推介會，擴大宣傳效果。特別在疫情防控期間通過項目庫，開展云推介，確保產業合作升級加力不斷檔。

2.加大資金扶持力度。對接受援地區，確保到縣財政資金原則上50%以上優先支持產業幫扶項目。設立總額為4000萬元的天津扶貧協作和對口支援產業幫扶專項扶持資金，對產業帶貧效果良好的企業給予資金扶持。同步對接甘肅省，推動設立甘肅省產業扶持資金，資金總額2000萬元，專門面向天津落戶甘肅受援地區企業。津甘兩省市形成資金政策合力，共同助推天津企業在甘肅省發展壯大。

四、天津產業合作的典型模式

（一）以種養殖業為代表的直接帶動模式

1.產業發展情況。近年來，天津赴受援地區投資的企業利用當地的自然稟賦資源，開展規模化牛羊生產、特色果蔬和道地藥材種植加工等種養殖業，已推動當地形成了一定規模的特色產業。天津食品集團全力打造 “五統一”（統一品種、統一飼料、統一飼養、統一防疫、統一保護價收購）和“龍頭企業+鄉鎮級分場 （合作社）+養殖大戶+基礎農戶”的肉羊全產業鏈扶貧模式，在承德市圍場縣的 “百萬只優質肉羊產業化”項目總投資3.5億元，完工運營后將形成肉羊飼養、技術服務、產品加工和銷售一條完整的肉羊產業鏈條，圍場縣肉羊產業實現了跨越式發展。天津某公司在甘肅省鎮原縣設立湖羊養殖專業合作社的基礎上，積極發掘當地市場空白，追加投資新建屠宰加工廠、畜牧鹽加工廠等，深度拓展配套產業鏈，充分發揮產業帶貧效果。天津藥業龍頭企業，發揮自身優勢，先后在甘肅、新疆和田等受援地建立中藥材產業基地。2019年以來，天津共有60個種養殖及深加工項目投資對口受援地區，實際投資額3.92億元，帶動貧困人口脫貧1.82萬人。

2.產業帶貧模式。目前，天津企業在受援地區從事的種養殖及深加工業已經形成了成熟穩定、豐富多元的帶貧模式，主要包括“公司（商貿公司）+合作社+貧困戶”“扶貧產業園區+企業+貧困戶”“電商平臺+貧困戶”等多種形式。通過雇傭直接帶貧和利益聯結機制間接帶貧兩種方式，推動當地貧困戶形成了“一地生四金”（租金、薪金、股金、紅利）的增收模式，帶貧效果廣泛而穩定，實現了公司、合作社、貧困戶多方共贏的利益格局。

3.產業模式優缺點分析。優點：一是充分利用當地的農業特色資源，發揮當地土地價格較低、勞動力資源豐富等優勢，結合當地農業產業基礎和企業資源，能夠較快捷地形成種養殖、加工、銷售為一體的產業鏈條。既可滿足受援地區的市場需求，又可拓寬天津肉類、蔬菜、中藥材等供貨來源，為天津市民提供優良產品。二是與當地合作社、農戶建立深度合作機制。合作社與企業直接對接，降低了合作社的運營成本、生產成本和市場風險。公司在生產環節對合作社特別是貧困戶讓利或優先收購，為合作社提供產前、產中和產后的全方位技術支持與服務，避免了企業直接與貧困戶合作導致交易和服務成本過高的問題。同時，通過多重利益聯結機制，不斷擴大產業帶貧范圍，帶動當地貧困人口穩步脫貧。缺點：一是產業見效周期比較長，大多需要三年以上，造成企業前期投資較大，資金回籠較慢。二是種養殖業受季節、氣候影響明顯，風險較高，融資難度比較大。三是項目多位于偏遠地區或山區，產品運輸成本高，抬高了產品價格，影響了市場接受程度。四是行業普遍利潤率較低，對當地財政稅收貢獻率不高。

（二）以工業企業為代表的就業創收模式

1.產業發展情況。2019年至今，天津引導赴受援地區投資落戶工業企業40家，投資額4.64億元，帶動建檔立卡貧困戶脫貧數1.19萬人。企業利用當地市場空白或市場政策利好，自建廠房或入駐產業園區，廣泛涉足新型建筑材料制造、特色裝備制造、芯片制造、服裝加工、零部件裝配、食品生產等各類行業，涵蓋技術密集型、資金密集型和勞動密集型等多種產業模式。

2.產業帶貧模式。企業主要通過在生產和流通環節，直接雇傭解決貧困人口就業的方式實現帶貧效果，部分企業通過二產帶一產推三產、校企融合等多種方式，不斷拓展帶貧渠道，實現了良好的帶貧效果。

3.產業模式優缺點分析。優點：企業基本都屬于資本密集型和技術密集型產業，部分企業在規模上、技術上都居于國內領先位置，并帶動配套產業發展，有利于優化當地產業結構，提高當地產業技術水平，延伸拓展產業鏈，形成長效造血機制，長遠發揮產業帶貧效果。缺點：一是企業產業帶貧模式較為單一，主要是雇傭直接帶貧，缺少通過利益聯結機制的間接帶貧，產業帶貧效果未能充分發揮。二是企業招聘工人要求較高，需要具有一定的文化素質和技術水平，部分崗位需要較長時間的崗前培訓。當地建檔立卡貧困人口往往不能滿足招聘要求，存在企業用工需求與當地勞動力條件不匹配的情況。

（三）以商貿企業為代表的利益聯結機制間接帶貧模式

1.產業發展現狀。2019年，天津助力消費扶貧引導商貿企業落戶受援地區，目前已達到66家。商貿公司與當地合作社、農戶開展緊密的合作，通過訂單式種植、加工和采購，將小米雜糧、蔬菜水果和牛羊肉等具有當地特色的農特產品，源源不斷地輸送到天津乃至全國市場，獲得消費者的普遍認可，也有力帶動了當地合作社做大做強。2019年商貿企業采購額達到2.79億元，帶動受援地區建檔立卡貧困戶脫貧增收3.72萬人。

2.產業帶貧模式。商貿企業通過合作社或直接采購建檔立卡貧困戶的產品，雇傭當地貧困群眾從事產業初加工、包裝裝卸和物流運輸等工作，可以快速打通利益聯結機制的帶貧通道。

3.產業模式優缺點分析。優點：一是帶貧效果立竿見影，覆蓋面也比較廣，通過收購貧困群眾農產品，較好地緩解乃至減少農產品滯銷的情況。二是商貿公司業務模式靈活、業務范圍廣泛，成為了商業信息匯集的 “信息港”，開展業務的同時也幫助了商業伙伴發掘市場空白，牽線搭橋促成各方合作。隨著商貿流通交往交融不斷深入，還直接帶動了一批藏香豬、跑山雞養殖、蔬菜種植等天津投資的種養產業和冷鏈物流項目落戶當地。缺點：企業屬于輕資產投資，受市場行情影響比較大，流動性比較強。企業普遍技術含量不高，對當地產業技術水平的提升帶動作用不夠強。

除上述三種主流產業帶貧模式以外，黨的十八大以來，在精準扶貧精準脫貧基本方略的指引下，各地還出現了電商扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧等多種模式，建立起與建檔立卡貧困戶的利益聯結機制，實現了產業發展與“點源”貧困戶脫貧有機銜接。多種產業帶貧模式繁榮共生，既能為受援地區貧困群眾帶來穩定收益，又強調農戶的參與性，有利于貧困戶內生動力的增長和自我發展能力的提升。

五、天津產業合作短板問題

（一）扶貧產業結構相對比較單一

天津在受援地區投資企業以發展種養殖和深加工業為主流模式，縣域內龍頭企業數量很少，產業鏈條延伸還不夠深入，配套產業部分存在空白，產業結構較為單一，受市場行情影響較大。各受援縣（市、區）的特色主導農業產業仍不夠鮮明，容易出現一擁而上進而同質化競爭的情況。

（二）種養業企業資金壓力比較大

資金方面，種養業企業前期投資較大，產業見效周期普遍較長，增加了企業的資金壓力。產品利潤方面，種養業本就利潤較薄，企業與合作社和農戶合作，承擔著帶動當地建檔立卡貧困戶通過入股分紅穩定增收、村集體經濟發展壯大的任務，相當比重的企業利潤要用于股金分紅，再加上受援地區運輸成本高，企業利潤空間被進一步壓縮。

（三）產業配套政策精準程度需進一步提高

產業配套政策與企業需求尚未完全匹配，部分企業對工人的技術水平要求較高，同時當地對貧困戶缺少針對性的勞務培訓，當地貧困戶多數不能達到企業用工要求。產業配套設施建設需進一步加快，個別縣缺少農產品質量檢測能力，企業只能帶回天津或其他地區進行檢測，增加了企業成本，也影響了本地農產品市場化、產業化的速度。

六、政策建議

（一）進一步加快產業合作帶貧模式的研究和實踐

在開展產業合作的工作中，對產業合作帶貧模式持續進行深入系統研究，密切對接受援地，對短板問題通過用足用好扶貧政策、設立公益性扶貧專崗、開展貧困勞動力就業培訓、探索圍繞工業園區需求設立勞務公司和生活服務公司、引導企業開展消費扶貧和村企結對等途徑，力求盡快實現帶貧效果，加快形成可復制可推廣的長效帶貧模式。

（二）進一步利用政府采購政策助力種養業發展

加快引導天津落戶受援地區企業注冊貧困地區農副產品網絡銷售平臺，協調受援地區加快對天津落戶企業的注冊審核，合力提高天津企業在該網絡銷售平臺的進駐率。充分發揮商貿公司作用，促進扶貧產品的產銷對接，利用各級預算單位定向采購貧困地區農副產品的份額預留，積極采購受援地區扶貧產品。

（三）進一步加大精準對接精準招商的工作力度

依托 《天津市東西部扶貧協作和對口支援戰略合作產業目錄和項目庫》，通過津企隴上行、津企承德行、千家企業扶貧行等活動，引導更多適合當地發展實際、能夠有效促進貧困戶就業增收的產業合作項目落戶。積極對接受援地區，進一步健全兩地協調機制，著力解決企業落地過程中遇到的困難問題，統籌各層面不斷拓寬政策優惠空間，推進產業合作項目加快落地。

（四）進一步加大與受援地區產業合作政策推動力度

加強與受援地區產業扶持政策的同頻共振。充分發揮天津產業扶持專項資金撬動作用，強化對天津企業在受援地區產業合作項目的扶持力度。推動受援地區同步落實各項產業帶貧扶持政策，對帶貧效果好的項目，在安排生產補貼、貸款貼息等方面予以適當傾斜。針對產業合作項目用工需求，指導扶持受援地區設立職業培訓機構，開展訂單式、定向式就業技能培訓，增強貧困勞動力就業能力，最大限度地滿足企業用工需求，提高當地就業帶貧水平。

（五）與鄉村振興戰略有機銜接，鞏固脫貧攻堅成果

保持脫貧攻堅政策的連續性、穩定性。不斷完善天津推進東西部扶貧協作和支援合作的責任體系、政策體系、投入體系、動員體系、考核體系和監督體系。建立解決相對貧困的產業轉移長效機制，將脫貧攻堅與東西部地區產業轉移承接工作相結合，依托天津招商資源，積極對接天津對口幫扶地區，促進項目雙向落地。持續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入受援地區的鄉村振興戰略。