財政金融領域精準扶貧政策研究

文/丁義久，長春大學

1 財政金融精準扶貧政策概述

精準扶貧這一理念是習近平總書記新時代中國特色社會主義思想的重要內容，是助力實現全面小康的重要舉措。精準扶貧更加強調精準這個概念是相對于一般的粗獷的扶貧的一個概念，所謂的“精準”主要表現在以下六個方面：其一，扶貧對象的確定要求精準，通過對扶貧的精準識別，扶貧對象鎖定在貧困人口，誰貧困就扶持誰，相較于以往“大水漫灌”式的粗放扶貧識別程度更高。其二，項目安排精準，扶貧項目因地制宜，能夠真正滿足貧困人口的切實需求，更能解決突出的民生問題。其三，資金使用精準，通過加強對財政資金的統籌整合和監管力度，促進財政資金扶貧功能的集中性和優先性，確保扶貧工作的規范和高效性。其四，扶貧措施到戶精準，根據每家每戶的具體情況，科學制定相應的扶貧方法。確保扶貧項目和措施有效落實，切實將扶貧項目和措施做到位，能夠讓貧困人口真正享受到扶貧項目的有效落實，切實將扶貧項目和措施做到位。

1.1 財政領域精準扶貧概述

1.1.1 財政投融資

精準扶貧離不開財政政策的扶持，地方政府投融資是我國財政投融資的主要形式。財政投融資本質上是以政府財政政策為主要目標，以政府信用為基礎進行的政府投融資活動。作為財政政策和金融政策協調配合的重要結合點，一方面，財政投資這一基本的手段既是政府政策意圖最為突出的指引性體現，也是確保政府財政支出落實最重要的手段；另一方面，財政投融資實質上就是財政資金信用化的過程，即通過財政資金提供信用來籌集和運用金融資金。為應對國際金融危機，我國于2009年出臺了4萬億元財政刺激政策，其中的很大一部分資金來自地方政府。由于地方政府財政收入本身不足以支撐如此龐大的刺激計劃，于是地方政府開始大量通過融資平臺進行債務融資，以實現促進經濟增長的目標。根據審計署債務審計結果，地方政府融資平臺數量由2013年的6576家增加至2016年6月的7170家。地方政府負有償還責任的債務余額為10.89萬億元，其中融資平臺債務4.08萬億元，占比37.47%；地方政府或有債務為7.01萬億元，其中融資平臺債務為2.89萬億元，占比為41.22%。一直以來，以銀行信貸為主的間接融資方式在我國占據著主導地位，商業銀行貸款便自然而然地成為地方政府和融資平臺最重要的資金募集渠道。

1.1.2 減稅降費

作為政府財政扶貧的另一項重要手段，對重點領域實施減稅降費現在也越來越成為重要的扶貧手段。減稅降費是政府落實積極財政政策的一項最基本的手段。積極財政政策加力提效在此有重要的體現，減稅降費規模 2018 年達到 1.3 萬億元；2019 年更是大幅度擴大，預計近2萬億元。減稅降費規模中有 70%是減稅，減稅之于積極財政政策的重要性可見一斑。

201 2年中國開始進行“營改增”試點，“營改增”試點從一開始就設定了減稅目標或至少不增加稅負（先是強調企業稅負不增加，后強調行業稅負不增加），但由于企業所處的生產經營周期不同，對一年或更短時期的企業稅負的升降作出明確的評判并不容易。隨著新增不動產進項稅額可以抵扣，增值稅稅率的直接下調，再說增值稅改革不是減稅已經很難站得住腳。2019 年增值稅稅率的下調，特別是 16%下降為13%，減稅的大方向已沒有什么爭議。小微企業所提供的稅收收入有限，但在就業上有重要的貢獻。2019

年小微企業稅負普降，這對于促進就業和增強企業活力都有重要的作用。2019 年中國還有其他減稅降費措施，包括降社保費率等。這些減稅降費措施已經形成合力，助力經濟增長，激活市場活力。減稅降費在很大程度上可以減緩企業負擔，促進就業問題解決，達到扶貧效果。

1.2 金融領域精準扶貧概述

財政政策直接支持貧困戶短期看有效，長期而言不利于貧困人口金融消費者金融意識的提升，容易造成農民將金融資金與財政資金的屬性混同的問題。在發放支農小額貸款、扶貧貸款的時候，財政、信貸資金混用，這會造成借款人錯認為貸款也是國家的錢，是支農或扶貧的錢，可以不還，導致有能力還款的人的也不愿意還。一個缺乏信用意識的借款人，對于取得的資金，在使用上就很隨便，多用于消費等支出，后續還款就不會有保障。財政資金可以發揮撬動商業保險的作用，為農村保險市場開拓提供條件。政府、農戶共同購買商業保險，有助于農民金融信用意識、風險意識的培養。

2 財政金融精準扶貧政策效果

2.1 財政扶貧政策及效果

2.1.1 財政扶貧政策已經初步形成體系

中央以及省級財政支出加大對貧困地區傾斜力度，逐步增加像貧困地區的一般性轉移。在全國832個國家扶貧開發工作重點縣和連片特困地區縣一般預算支出中，上級補助及返還比例達80%。中央以及省級財政支出的力度針對這一地區的實際情況，在轉移支付方面加大了對貧困地區的傾斜支持，切實有效的增強了貧困地區的財力保障，實現了地方放開手腳加大貧困產業扶持力度。

2.1.2 精準扶貧專項財政轉移支付初具效果

專項轉移支付向農村貧困地區、貧困人口傾斜，有力地支持了改善農民生產生活條件及農業生產發展。中央財政安排的支持農業生產發展、草原生態保護、退耕還林、農田水利設施建設、水庫移民后期扶持、“一事一議”獎補資金等。

2.2 金融扶貧政策及效果

金融扶貧體現在人民銀行的貨幣信貸政策、銀監會的監管支持政策、證監會資本市場支持政策、保監會針對扶貧的專項產品開發，以及開發性金融扶貧、商業性金融扶貧等方面。在習近平總書記精準扶貧思想引領下，金融部門對金融扶貧高度重視，“一行三會”出臺了一系列扶貧政策和措施，相關部門之間發揮了協同攻堅的作用。

2.2.1 小額信貸

中國人民銀行于2016年3月提出大力推貧困地區普惠金融發展，設立扶貧再貸款，利率在正常支農再貸款利率基礎上下調1個百分點，引導地方法人金融機構切實降低貧困地區涉農貸款利率水平。與此相配套地，2017年銀監會（現銀保監會）推出了扶貧小額信貸產品，通過為建檔立卡貧困戶量身定制的精準扶貧金融產品，其政策要求及含義是“5萬元以下、3年期以內、免擔保免抵押、基準利率放貸、財政貼息、縣建風險補償金”。

2.2.2 扶貧專項貸款

證監會加大了對貧困地區直接融資政策扶持力度，對國家級貧困縣（市）企業和將注冊地遷入國家級貧困縣（市）的企業，在境內主板、中小板、創業板首發上市的給予“綠色通道”。鼓勵成立扶貧產業發展基金，支持發揮政策性、政府性融資擔保機構產業扶貧貸款擔保功能。2018年1月，人民銀行等四部門出臺政策，主張加強深度貧困地區扶貧再貸款管理，加大對深度貧困地區的扶貧再貸款傾斜力度，到2020年，力爭每年深度貧困地區扶貧再貸款占所在省（自治區、直轄市）的比重高于上年同期水平。

3 財政金融精準扶貧存在的問題

3.1 財政精準扶貧存在的問題

3.1.1 精準扶貧資金的滯留問題突出

在現行的財政政策使用方面，由于資金管理制度存在不足，財政扶貧資金存在滯留問題。在現有的報賬制安排下，扶貧項目需要在驗收合格后，才能到財政部門報賬撥付資金。項目簽字資金需要墊付，資金需要通過多渠道籌集。有的貧困戶前期通過使用民間借貸進行生產投資，利率較高；項目驗收后用補貼資金來歸還借款，遇到極端情況會入不敷出，扶貧資金的使用成本增加了。財政扶貧的體制、財政扶貧資金的管理機制需要改革完善。

3.1.2 財政轉移支付比例低

目前在財政轉移支付過程中長期以來，盡管對貧困縣各類轉移支付的資金支持力度一直在加大，其經濟績效卻并不盡如人意。在2005—2009 年間，一般性轉移支付和專項轉移支付的平均增速分別為 85% 和 48%，而其間貧困縣GDP 平均經濟增速僅為 18%。

3.2 金融精準扶貧存在的問題

3.2.1 金融扶貧風險大

貧困地區多面臨著粗放式農耕經濟，農業生產成本高，產量水平低，需求彈性小，受自然環境和市場環境帶來的影響大。遇到自然災害，很容易返貧，這無疑加重了金融扶貧的風險。同時，貧困地區的教育水平普遍不高，容易引發信用風險和金融詐騙的發生。面臨產品質量金融產品的參差不齊，貧困戶以自己的現有知識難以找到適合自己的產品。

3.2.2 貸后效果差

金融手段進行扶貧存在成本高的棘手問題。從金融的角度進行扶貧的方式，多以貸款為主，貸款多以小額貸款為主，貸款筆數多，在總量不變的前提下，增加了平均貸款的成本。同時，由于配套的金融扶貧監管和優惠政策不完善。在一定程度上，這種約束導致金融機構對扶貧領域喪失興趣，打擊了金融機構參與扶貧的積極性。

3.2.3 金融扶貧工作面臨著精準定位的問題

金融扶貧貸款機構與扶貧對象往往面臨著信息不對稱的情況。貸款金融機構很難去準確地了解每位貸款對象的具體情況。貧困地區人們又因為受教育水平有限，因而人們有時很難理解這些金融產品，甚至是根本不知道這些金融產品，導致貸款資源濫用或不能發揮出最大作用，把不同金融產品精準定位到不同類型的扶貧對象身上，是扶貧工作面臨的巨大挑戰。

4 提高財政金融扶貧效果對策

4.1 提高財政扶貧效果方面

4.1.1 提高資金使用效率，加快資金流通

為了有效緩解扶貧資金的滯留問題，以及資金挪用問題。最有效的途徑是在各級政府成立專業職務實現專人專管。推動扶貧資金能盡快進入到扶貧領域之中，不要再么偶各環節過多停留，著用同時有利于環節風險，提高扶貧效率。

4.1.2 擴大財政轉移支付的比例，完善扶貧

為了完善資金保障制度，提高財政政策助力實現精準扶貧的效果。中央對地方一般性轉移支付占全部轉移支付在整個2017自然年中所占比重接近62%；通過稅制改革促進縣域財政收入穩步增長，提升縣域扶貧的財力；加強對扶貧資金的監管，各級審計、紀檢監察機關，強化扶貧資金各環節的監督審計，嚴厲處罰違規使用扶貧資金的責任人，杜絕腐敗。

4.2 提高金融精準扶貧的對策

4.2.1 精準金融扶貧貸款模式，加強金融創新

提高銀行、保險、融資擔保機構的之間的合作交流，探索助農貸、助保貸、助貧貸等信貸產品，充分發揮好各方的作用，分散和緩釋三農信貸風險。推廣實行“村委責任制”，由村委負責對收集貧困戶的真實信息并對信息負責，監督落實扶貧資金的使用，同時負責落實貸前教育，貸后培訓確保資金的正確使用。

4.2.2 精準金融扶貧領域

扶貧要對癥下藥，加強對專項貸款資金的引導和監管。習近平總書記在阜平調研時提出的因地制宜、因勢利導的扶貧思路，要求扶貧開發發揮比較優勢。大力發展特色產業，完善基礎設施，發展教育文化事業，重視環境和生態建設，使貧困地區得到可持續發展，提高貸款資金的利用效率，真正使貧困地區脫貧。

5 結論

政府機關尤其是地方政府要加強精準扶貧的識別效率。改善機構設置，設立專人賬戶管理提高資金使用效率，擴大財政轉移支付比例。精準扶貧需要制度保障，加快制度建設，完善扶貧資金保障制度。完善立法和政策工作，從制度和法律兩個角度來推進對于扶貧資金的管理和引導，實現真正的資金流入貧困戶。加強財政扶貧資金和金融領域扶貧貸款資金的配合引導，兩個渠道，兩種資金的有效配合，提高扶貧力度。加強對農戶的教育工作，提高對扶貧的認識，提高自覺學習竹筒脫貧的意愿和力度。