國土空間規劃背景下的縣域鄉村建設規劃編制研究
——以廣東省四會市為例

文｜廣東省城鄉規劃設計研究院 秦晴

一、背景意義

1.1 研究背景

2015年底，住房和城鄉建設部出臺了《關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》，提出要“著力推進縣(市)域鄉村建設規劃編制”。十九大鄉村振興戰略提出產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總體要求。2019年5月9日，中共中央、國務院出臺了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出構建“五級三類四體系”核心內容，標志著我國空間發展和空間治理進入了生態文明新時代。

1.2 “縣域”行政管理單元

“縣”是我國設置的一種地方行政建制，是基本的行政和經濟單元。習近平總書記在會見全國優秀縣委書記時指出，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎。縣域鄉村建設規劃的編制，使“綜合統籌型”縣域鄉村建設規劃 +“實用簡單化”的村莊規劃相融合，成為實現鄉村振興、城鄉融合發展的重要抓手。

圖1 “三區三線”示意圖

1.3 “鄉村地區”釋義

人居聚落分為城市和鄉村兩大類，“鄉村地區”是一個地域空間概念，是鄉村聚落生產、生活、生態、文化的空間載體，具有分散性和低密度性。本文所指的鄉村地區，是指城鎮開發邊界以外、與行政管理邊界相適應的行政村和自然村為載體的地域空間。

1.4 重要意義

2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》，要求以主體功能區規劃為基礎，劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（簡稱“三區三線”）。鄉村地區涉及農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田，是國土空間的重要組成部分，是實施“鄉村振興”戰略的空間載體。

2019年6月，國土空間規劃局頒布《市縣國土空間總體規劃編制指南》，提出鄉村振興發展要求：一是一二三產融合發展，統籌安排城鄉生產、生活、生態空間；二是耕地保護與現代農業，明確農業生產空間保護、開發和治理的方向和任務；三是美麗鄉村建設，優化鄉村空間布局、提升人居環境質量。縣域鄉村建設規劃在推動城鄉產業有機融合、提出空間發展指引與管制規則、健全國土空間開發保護制度、引導鄉村有序發展等方面具有重要意義。

二、現狀問題

2.1 鄉村地區面臨的困境

當前，廣大鄉村地區面臨的普遍困境：一是產業發展薄弱，自身造血功能不足；二是效益導向明顯，環境保護壓力較大；三是經濟發展粗放，建設用地使用低效；四是管控制度缺位，農房建設管理較難；五是基礎設施匱乏，日常管理維護不足；六是鄉風文明不足，鄉土文化面對挑戰。因此，縣域鄉村建設規劃的編制要重點關注鄉村產業布局、底線要素梳理、建設用地集約、管控政策完善、基礎設施補充、鄉土文化保護等內容。

2.2 傳統規劃編制的不足

近年來，全國多地編制的縣域鄉村建設規劃開展了多種形式的探索，豐富了鄉村規劃成果體系。但是與健全國土空間開發保護制度，體現戰略性、提高科學性、強化權威性、加強協調性、注重操作性還有差距。突出的短板是鄉村地區“多規合一”關注不夠，規劃編制技術手段相對單一，項目建設實施環節比較薄弱，空間管控體制機制不夠完善。

三、核心內容

四會市是珠三角連接大西南地區的重要節點，鄉村地區長期面臨缺全域統籌、缺建設資金、缺長效管控的困境。2017年，四會提出創建省全域社會主義新農村建設示范縣，四會市域鄉村建設規劃作為專項規劃，肩負起促進鄉村振興發展、充實國土空間規劃體系、統籌鄉村地區自然資源、完善鄉村地區空間管控的多重任務。

2019年6月20日—21日，自然資源部在福建省廈門市召開推進“多規合一”國土空間規劃工作現場會，提出統籌協調、科學劃定“三條控制線”，滿足農民合理需要，實現所有規劃一張底圖等要求。因此，本規劃圍繞優化自然資源配置、加強鄉村空間治理、關注生態空間修復和全域整治、激發鄉村產業發展活力等重點內容，形成了“1+6”成果體系，實現鄉村地區自然資源配置一盤棋、空間要素管控一張圖。

3.1 工作組織

（1）橫向多部門縱向多層級聯動

鄉村地區涉及多個部門的事權劃分，市域鄉村建設規劃橫向要實現相關部門協同聯動；縱向要落實主體功能區劃和國土空間規劃、銜接專項規劃、指導村莊規劃，實現層級傳導。本規劃橫向與住建局、創建辦、多規合一指導中心等部門聯動，縱向市、鎮、村相關規劃三級傳導，實現信息互通資源共享，繪制鄉村空間管控一張圖，為縣級國土空間規劃的編制提供支撐。

（2）多主體、全過程、多形式的公眾參與

創新公眾參與內容，除了常規的村民主體、專家領銜、領導決策，廣泛動員各部門、鎮街、村委會、鄉賢、企業家、媒體、技術人員等參與規劃編制全過程，并且通過圖冊、展板、報紙、網絡等宣傳，加強規劃成果的可實施性。

圖2 多部門管控要素矢量化

圖3 分區、分級、分類策略示意圖

圖4 大數據分析圖

3.2 技術方法

（1）實現鄉村地區“多規合一”

規劃在“多規合一”一張圖的基礎上深化細化鄉村地區建設用地和非建設用地的空間管控要素，通過“定量、定界、定位”相結合的“三定策略”，確定2020年鄉村地區生態紅線、基本農田、建設用地總量，劃定各種管控要素矢量化邊界線和高精度空間坐標，形成多部門共享的規劃成果數據庫，實現鄉村地區“多規合一”。與此同時，將各類空間要素分解到行政村，為國土空間規劃背景下要求編制“多規合一”的村莊規劃奠定基礎。

（2）分區管控、分級配套、分類提升

通過GIS 運用多因子分析方法，綜合考慮村莊現狀區位條件、建設規模、經濟人口、公共服務設施水平、產業規模、交通條件、建設工程條件、自然生態條件、旅游資源等，確定每個因子的權重，構建村莊整體評價模型，得出村莊綜合評價值，對村鎮發展條件的潛力與優劣作出總體評價與判斷。結合城鎮、農業、生態三類主體功能區布局，將全域鄉村分為城市和產業集聚區、城鎮轉型區、特色農業區、一般農業區、生態緩沖區、生態敏感區6 類，分區制定發展政策；將行政村分為中心村、一般村和城鎮轉型村，分類配套服務設施；將自然村分為干凈整潔村、美麗宜居村和特色精品村，分類提升建設風貌。助力四會市國土空間格局優化、鄉村振興發展和土地利用控制精細化。

（3）大數據分析引導資源精準投放

通過鄉村地區用電量的大數據分析，通過GIS 運用多因子分析方法構建全域村莊的整體評價模型，合理分配鄉村建設用地指標，高效配套交通、公服、市政等服務設施，引導有限的建設資金精準投放，極大地增強了規劃成果的科學合理性。

（4）管控要素入庫信息資源共享

針對鄉村地區規劃數據薄弱的問題，全面梳理歷史文化保護紫線、永久基本農田、林業生態紅線、水源保護區等內容，實現多源數據集成，并將“一書、兩表、三圖”核心成果納入四會市空間信息平臺，推動城鄉“規劃-建設-管理”一體化，實現鄉村地區“一張圖”管理，助力國土空間基礎信息平臺和“一張圖”實施監督信息系統建設，為國土空間規劃實施、監督、評估、預警工作提供了重要的數據支撐。

3.3 規劃實施

（1）配套服務設施共建共享共管

根據《市縣國土空間總體規劃編制指南》要求，規劃按照村莊分級科學制定交通、公服、市政配套服務設施標準。為了集約用地、節省投資、加強管理，打破傳統按行政區劃配套服務設施的做法，強調基礎設施與公共服務設施的全市統籌、多村共建、村民共享，避免重復建設、節約資源投入。

（2）鄉村建設行動計劃逐年落實

提出“示范試點”建議，突出羅源鎮新農村示范片、X816 沿線景觀改造、青云村、扶利村、程村等建設，將有限的資金資源、人力物力投入到試點地區，先行探索建設經驗，打造多種類型的特色美麗鄉村名片。

為了避免鄉村地區三分鐘熱度的短期建設行為，我們協助市創建辦制定了三年滾動逐年落實的鄉村建設行動計劃，統籌推進鄉村規劃建設，全程把控規劃建設進度，保障全域鄉村規劃有效推進實施，實現輕重緩急、有序建設、久久為功。

（3）指導鄉村建設項目施工效果

為了落實國土空間規劃相關要求，提升人居環境質量、促進鄉村風貌改善、加強項目建設效果，規劃編制建設圖集縱向深入指導項目施工。重點選取新農房建設、舊房改造、節點景觀設計、巷道改造、空曠地改造、鄉土植物等6 類要素，提供簡單直觀的樣式參考，彰顯鄉土氣息、保留鄉村風貌。

3.4 管理機制

規劃立足縣級政府國土空間治理的職責和權限，加強管理機制的針對性和可操作性，搭建了機構、政策、技術、人才、資金、監督于一體的鄉村地區管理體系。機構方面，成立了四會市鎮村空間規劃委員會；政策方面，頒布了四會市鎮村空間規劃委員會工作規程、四會市農村住房建設管理辦法（試行）、四會市鄉村建設規劃許可管理規定、創建示范縣工作方案；技術方面，編制了四會市域鄉村建設規劃成果圖紙及數據標準，將核心成果納入四會市空間信息平臺；人才方面，制定了四會市鄉村人才振興工作方案；資金方面，協助創建辦編制了創建辦資金使用辦法、年度投資計劃等；監督方面，制定了省級社會主義新農村建設示范縣考核管理辦法……全方位服務鄉村地區的長效管控。

四、結語

縣市域鄉村建設規劃從宏觀的用地統籌到微觀的建設指導尺度跨越較大、各地的規劃編制探索也不同，一定程度增加了規劃的難度和復雜性。因此，在國土空間規劃的要求下，四會市域鄉村建設規劃系統地關注地域特色、全域統籌、鄉村地區、建設實施、空間管控等內容，希望能夠支撐國土空間規劃“五級三類四體系”的構建，在工作組織、技術方法、規劃實施和管理機制方面做出有益的探索和嘗試，以期為鄉村振興發展盡綿薄之力！

表1 2017-2019年四會市社會主義新農村建設項目一覽表