“雙循環”下的宏觀調控政策取向

文/李奇霖 張德禮 編輯/孫艷芳

2008年金融危機后，逆全球化和貿易保護主義抬頭，最近幾年更是愈演愈烈。我國外部環境的巨變，是提出“雙循環”這一發展新格局的大背景，也讓“雙循環”成為未來一段時間內，國內制定宏觀政策的基本出發點。

“雙循環”下宏觀調控要考慮的因素

要預判“雙循環”新格局下的宏觀調控政策取向，需要考慮以下因素：

第一，需要了解以往時期外循環對我國經濟的積極作用，它至少包括以下兩點：一是打開了全球市場，使我國經濟加速崛起。拿與出口直接相關的工業為例，2000年，我國工業增加值全球占比只有5.9%，遠低于美國的24.7%和日本的17.2%；而從2001年我國正式加入WTO到2010年的短短9年里，我國工業增加值規模就超過了美國，位居世界第一。2018年，我國工業增加值全球占比接近四分之一，遙遙領先其他國家。二是融入世界市場，為我國企業創新提供了資金和動力。眾所周知，創新活動高風險、高回報。而市場規模越大，企業就越容易積累創新所需的資金，也更有動力去創新，以提高市場份額。全球市場的打開，以及進口產品和技術、代工等因素，加快了我國創新步伐。哈佛大學增長實驗室的數據顯示，我國出口產品的復雜性指數（可作為衡量產品技術含量的指標），從2000年的全球第39名，提高到2018年的第18名。

第二，需要了解建立“雙循環”格局給我國經濟帶來的波動及應對思路。對比外循環對我國經濟增長的促進作用，筆者認為，推動內循環，至少應包括擴大內需和推動創新兩方面的內容。而這一增長模式的轉變并非一日之功，因此國內大循環體系的建立尚需時日；而另一方面，由于逆全球化短期難以扭轉，外循環對我國經濟的貢獻大概率會趨勢性回落。內外兩股力量的綜合作用，可能會使我國經濟潛在增長率下滑。客觀看待這一事實，無論對決策層制定宏觀政策還是市場把握政策趨勢，都很關鍵。如果違背潛在增長率下滑的事實，意圖通過大規模刺激來托底經濟，結果會得不償失。

“雙循環”大家談

李揚 國家金融與發展實驗室理事長

我國對國際市場的依賴程度很高。若用進出口總額作為衡量我國經濟對外依存度的指標，則情況不容樂觀。十余年前，我國的對外依存度曾高達60%以上。全球金融危機以來，該比例逐年下降，2019年依然在40%以上。應當清楚地認識到，就是這個GDP的40%，是需要從對外循環轉型為對內循環的；有些行業的依存度高達70%、80%！需要轉移和被替代的規模如此之大，絕難一蹴而就。所以，理論上我們可以說，在很多領域要用國內循環代替國際循環；但是實際操作起來，要解決很多問題。諸如成本問題、物流問題、適配性問題等等。所以，有效地建立“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的體制，是要付出努力、付出成本的。

余永定 中國社會科學院學部委員

關于“雙循環”的概念，考慮到當前國內國外形勢，我想強調以下幾點：第一，我國應努力建立一個相對獨立、完整的產業結構，確保糧食和能源安全，把我國建設成一個制造業強國。第二，我國應該進一步降低GDP增長對外部需求的依賴，這并不需要主動去降低出口，只要增加內需，比重自然會下降。第三，我國應該加速對國際貿易失衡的糾正，尤其是對美國貿易的失衡。第四，我國應該實行中性的貿易、投資政策，盡快取消退稅政策中的不合理部分，盡快實現匯率的清潔浮動和對外資實施國民待遇。第五，現在我國需要把更多的資源用于提高和加強自主創新能力上，這同時要求我們對整個教育體系和科研體系進行調整。第六，留住本國資本。政府應該采取措施，支持企業向內陸轉移。第七，調整我們在全球產業鏈中的位置和參與度。一方面，我們還應繼續積極參與國際產業鏈的分工；另一方面，考慮到形勢的變化，我們需要對自己在產業鏈中的位置和產業鏈本身進行調整，更多強調本地化，讓更多的產業鏈環節和終端留在或靠近本國市場。

賈康 華夏新供給經濟學研究院院長

現在經常被提及的“雙循環”其實就是在擁抱全球化的同時，有必要在一些特別階段強調與“擴大內需”結合。擴大內需指的是國內需求的潛力釋放，它一定要得到本土供給的回應，這樣才能形成一個供需循環。當前，面對外部巨大的不確定性和種種壓力，我們當然要更多側重于擴大內需的內循環，但這絕不意味著要回到閉關鎖國。我們和美國、和

第三，需要考慮宏觀調控該如何進行跨周期設計和調節。在今年7月30日召開的政治局會議上，首次提出了“完善宏觀調控跨周期設計和調節”。這是中央根據國內外形勢做出的權威和科學的定調。這次會議也明確指出，“我們遇到的很多問題是中長期的，必須從持久戰的角度加以認識”。既然很多問題是長期的，是長期風險的積聚，那么，靠“走老路”來實現經濟增長則并非理性選擇。宏觀調控跨周期，就意味著各類政策目標，如防風險、推動科技創新等長期目標的權重，可能會變得更高。但是如果回到刺激房地產和依靠地方債務發展經濟的“老路”上，則是短視的，不宜對此抱有期待。

筆者認為，在考慮上述因素之后，“雙循環”新格局下的宏觀調控政策取向自然會浮出水面，包括貨幣和信貸政策、財政政策、產業政策。

貨幣和信貸政策：圍繞擴大內需和推動創新，提供適宜的貨幣和信用環境

嚴格落實“房住不炒”政策

高房價對內需，尤其是對居民消費和固定資產投資中最具生產性的部分——制造業投資的負面影響顯而易見。此外，長期高房價還會擴大金融行業的風險敞口。因此，在構建國內大循環過程中，房地產調控出現全局性放松的概率較低，“房住不炒”將是未來一個時期房地產調控的主基調。

金融條件是影響國內房地產市場的重要因素。信用寬松、房貸利率下行時，房地產銷售一般都不錯。例如，居民中長期貸款同比增量、房貸利率這兩個指標，和30個大中城市的商品房銷售，都有著非常強的相關性。因此，需要貨幣政策和信貸政策有效配合調控房地產市場。一是實行差異化的房貸利率，在滿足剛需和改善性需求的同時，遏制投資和投機性購房需求。二是在首付環節，嚴格限制消費貸等短期貸款資金違規用作首付。三是嚴格規范開發商的融資，尤其是在拿地環節，股權、開發貸、非標、ABS、海外發債等融資方式，也都需合法合規。

提高金融支持創新的能力

國內大循環需要提高自主創新能力，在基礎研究和產業應用上都是如此。創新活動存在比較大的不確定性，從而使得它所需要的金融支持，和傳統的以間接融資為主的金融體系不相匹配。未來要提高創新活力，需要打造更有利于科技創新的金融生態。

一是要發展多層次的資本市場。資本市場可以為創新活動提供資金，也能夠為科技企業提供最直接的激勵。近年來這方面已經做了很多突破，比如科創板設置了更具包容性的上市條件，創業板試點注冊制，都讓更多的高科技企業可以登陸資本市場。此外還需要維持一定的估值，很多高科技企業推行了員工持股，一旦上市將為員工帶來豐厚的資本回報，看得見的物質利益能把員工創新的積極性激發出來。但對造假、騙補、圈錢等行為，一定得零容忍。

二是要探索新型銀行經營模式，提高間接融資對科技創新的支持力度。比如可以出臺政策，鼓勵科技信貸機構與風投機構間形成投貸聯動模式，共同對科技型創業企業提供融資支持，并且強化兩者的合作互助關系。風投機構可以彌補銀行在投資價值評估、風險篩查方面的能力不足；信貸機構則可以為創業

其他經濟體共享全球一個產業鏈的基本形勢，也決定了我們不可能閉關鎖國。美國說脫鉤，實際上主要是威脅，它可能有局部脫鉤的種種動作，但絕對不可能讓美中貿易歸零，斷絕人員往來，將經濟活動和投資“你中有我、我中有你”的格局一刀兩斷。至于說高端的核心技術、前沿技術、卡脖子技術，早就已經處于脫鉤狀態，從來就沒有掛過鉤。

張軍 復旦大學經濟學院院長

我們今天提出要形成國內大循環，不是說我們擁有別人沒有的巨大國內市場，也不是說我們依賴自己的國內市場就能很好地發展經濟。我們要明白，一個市場如果做不到高度開放、安全和自由流動，對經濟發展是沒有意義的。我國要更大程度地開放國內的行業準入，并能提供安全和自由的市場給全球投資者，包括美國的投資者，才能讓我們的國內市場服務于我們的經濟發展。過去我們是反過來的：因為非常落后，所以是利用人家的開放、安全和自由的產品與要素市場來發展我們的經濟。

邵宇 東方證券首席經濟學家

當今世界，所有經濟體都已經嵌入全球產業鏈，故都存在內循環和外循環，只是重心、方向和結構有所不同。中國轉向以內循環為主體的新發展格局，符合自身經濟發展的演化規律，也將有助于緩解全球失衡。新格局供給側的關鍵詞是科技創新，需求側的關鍵詞之一是消費。中國居民消費需求占比長期偏低，與其說是社會保障和文化等因素造成的，不如說是因為勞動在收入分配中長期處于弱勢地位，其中大量制度設計是人為的。所以，消費長期以來處于一種被束縛的地位，提振消費的關鍵在于制度改革。

朱海斌 摩根大通中國首席經濟學家

“雙循環”并不是全新的理論和觀點，政策無論是以內循環為主還是加快對外開放，與過去五到十年中強調的供給側結構性改革和要素市場改革是一脈相承的，是理論的進一步延伸。新冠肺炎疫情對國內外的經濟形勢產生了深遠的影響，在新的環境之下，安全性方面是“雙循環”理論目前需要關注的一個重點。企業提供更持續穩定的資金支持。

財政政策：要適應增長模式變化帶來的財政收入和財政支出的結構變動，以更好地擴大內需和推動創新

降低對土地財政的依賴

財政，尤其是地方財政，對房地產有很高的依賴。2019年，國有土地使用權出讓金7.3萬億元，占當年一般公共預算收入和政府性基金收入之和的26.4%。除了直接的賣地收入外，更重要的是把土地作為抵押品，借道城投去融資。而土地這一抵押品職能得以發揮的前提，是地價上漲，至少是能夠保持平穩的預期。

前面分析過，雙循環新格局下“房住不炒”將是未來一個時期房地產調控的主基調，這會改善家庭部門對房價的預期，降低恐慌性購房需求，以及投資和投機性購房需求。對土地財政比重降低，各級政府需要盡快適應這種變化，包括培育新稅源、改善消費基礎設施以提高消費稅比重、壓減各級政府部門的經常性支出等。

加大對基礎研究的支持

一條完整的創新鏈條，基礎研究是前端，產業應用開發是后端，不能將基礎研究與產業創新割裂開來。基礎研究盡管成效慢，但只有做好基礎研究，才能擁有更強的原始創新能力，實現產業技術的重大突破；否則，很容易受制于人。因此，走自主創新之路，必須要具備極強的原始創新能力。這就要求在基礎研究這一科技創新本源上發力。

但基礎研究相比于應用研究，距離商業化更遠，研究成果的公共品屬性也更強。這些特點決定了基礎研究需要政府發揮帶頭作用，加大財政資金的投入力度。

產業政策：提高產學研合作高度，通過內遷的方式加快產業升級

提高產學研合作高度

從發達國家的經驗看，產學研合作被證明是一種高效的創新模式。但在國內，通常是高校先形成研發成果，然后再和企業需求對接，進而實現商業化開發和成果轉化。但由于有大量的科研成果并不能為企業所用，導致產學研效率偏低。對比發達國家，我國的產學研合作未來還有很大的提升空間。

事實上，在產學研合作中，政府可以發揮重要作用,包括通過改良制度環境、完善相關法律法規，提升企業、高校參與產學研合作的意愿，為產學研提供更便利、更有保障的合作條件。首先，由政府搭建產學研合作平臺，并提供相關基礎設施，同時培育更多的產學研一體化的中介服務機構。其次，政府對產學研取得重大成果的機構和個人予以獎勵，通過財政激勵機制，增強各方參與產學研合作的積極性。再次，政府可基于區域重點發展的科技產業，設立相關的規劃和項目，加強產學研合作引導和資金投入。最后，政府應當完善知識產權保護制度，為產學研合作成果的歸屬權、使用權的劃分，提供明確的法律依據。

推動產業內遷

產業遷移也是推動產業升級的重要舉措。對于產業遷出地而言，釋放出了生產要素，可以用于附加值更高產業的生產經營；對于產業遷入地而言，能夠推動經濟發展、帶動就業。

隨著東部勞動力、土地等要素成本的快速上升，勞動密集型產業正從東部向中西部地區和海外遷移。相比將勞動密集型產業外遷，應引導產業向中西部地區轉移。這不僅有利于帶動中西部地區的經濟發展，還能將產業鏈留在我國，完善國內的工業體系，加快內循環的建立。

第一，中西部承接地應建立承接產業轉移的平臺和產業園區。在產業轉移過程中，中西部地區可以通過招商平臺，有針對性地引進東部地區的轉出產業。除了引進勞動密集型產業外，還應該加大對先進制造業、資金密集型制造業的招商引資。對東部地區而言，產業轉移時不光要考慮要素成本，還要考慮產業鏈上下游的協同。因此，中西部地區在主動招商引資的同時，還應該著手提高產業鏈的協同性，比如建立產業園區來為承接產業做好準備。

第二，承接地政府應該提高當地的“硬實力”與“軟實力”，吸引企業自主轉移。一方面，通過鐵路、高速公路、航空等交通基礎設施的建設，加快發展現代物流，降低企業的物流成本；與此同時，加快相關配套基礎設施建設，提高當地的硬實力。另一方面，政府應當營造良好的營商環境，提高當地的“軟實力”。相比于東部地區，中西部省市的營商環境還有一定的提升空間。當地政府應該加快簡政放權，減少企業辦理相關業務的難度和時間；同時，加大政策扶持力度，通過減稅降費、政策優惠等方式，營造良好的政策環境。

第三，中西部地區在承接產業轉移時，要對自身狀況有客觀認識。在此基礎上，綜合考慮現有產業的發展情況、自身競爭優勢等，有針對性地選擇、引進適合當地發展的產業。不能為了引進而引進，如果不考慮實際情況而大規模引進，未來可能會造成產業園區的大面積荒廢。