地方政府基本支出的績效研究

韓立俠

（黑龍江省綏芬河市財政局，綏芬河 157300）

黨的十九大對加快建立現代財政制度作出重要部署，明確提出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。要實現這一目標，就須要在預算編制、執行、監督的過程中融入科學的績效意識和管理方法，在財政資源配置上提高效率。不能只停留在財政運行的工作本身，還要借此提升公共服務的水平和質量，確保財政運行工作穩定可持續，實現人民對全社會共建共享發展的滿意度。

一、相關概念界定

（一）基本支出

基本支出是指用于基本工資、津貼補貼等人員經費以及辦公費、印刷費、水電費、辦公設備購置費等日常公用經費方面的支出。

（二）績效評價

績效反映人們從事某一種活動中相關投入和產出的情況。從其本質上來看，它包含的因素是多方面的，例如，投入、過程、產出以及結果等，通過對這些因素的評價，體現了設定目標的實現程度，得出最后結果的效益和效率。

（三）財政支出績效評價

財政部對財政支出績效評價做出的定義是，財政部門和預算部門根據設定的績效目標，運用科學合理的績效評價指標、評級標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效益性和效率性進行客觀公正的評價。從概念中可以看出，財政支出績效評價能夠實現預算管理、目標監管和績效評價的有機統一，將所要達到的目標融入并貫穿于預算資金監管的全部過程中，對于實施結果的評價不但能夠為下一年度預算資金安排提供參考依據，同時還能夠強化地方政府支出責任，提高政府公信力和公共服務質量。

二、基本支出績效管理現狀

基本支出績效目標是績效評價工作最根本的依據，由若干類指標組成，主要包含投入、產出和效益三大類指標。基本支出與項目支出相比較更加突顯綜合性。基本支出支持的是部門的基本運轉，立足點在于對部門公共服務的整體供給，集中地反映行政運行成本消耗的情況，最終追求的目標是公共產品或公共服務的投入產出率。從預算編制的整體上來看，可按保障公共產品或服務運行成本的總額和分布層次劃分基本支出總額、人員經費占比、定額辦公費用等主要指標。涉及部門預算方面，可按不同依據同樣參考劃分主要指標。基本支出績效指標的設定要考慮到必要投入的合理值，強調公共服務或產品的供給數量和質量要求，人員工資的評定以及部門相應資產的配備標準。

目前，我國公共財政基本支出的績效評價指標已有成形的設置規范，融合了政府收支分類改革和基本支出項目等因素，并考慮到預算部門的不同工作性質和具體目標，能夠基本實現績效評價指標設置選取的動態化。但從以往財政預算資金中關于基本支出績效評價的總體情況來看，隨著資金使用范疇的逐步規范，對于績效評價指標的兼容性又提出了更高的要求，強調共性與個性指標之間能否銜接好的問題。從實踐中可以看出，績效評價指標設置得越詳細，評價的結果就越客觀。但是，當前受到某些主客觀因素影響，績效評價中涉及的一些數據不并容易取得，甚至受到客觀條件制約無法實現。所以，在目前的基本支出績效評價指標的選取上，還要更多地考慮實際工作中的可操作性。

三、關于基本支出績效評價中存在的問題

（一）財政預算執行中重支出輕績效

預算績效評價實施以來，經過不斷的探索和嘗試，已經取得了一定的成就。但是，在實際工作中可以發現，關于基本支出的績效評價往往在財政部規定的試點單位較有成效，大部分的行政單位尤其是省級以下地方行政單位在行政運行資金的執行的過程中并沒有顯現出績效評價的管理意識，相關領導對績效評價的作用和必要性也沒有正確的認識，往往將績效評價視作爭取預算資金的添附流程，評價與不評價一個樣，評價結果是好是壞一個樣，一評了事，也沒有相應的解決措施，對第二年的預算編制與執行也沒有聯系。

（二）績效評價的結果未能完全與預算安排掛鉤

當前，關于績效評價結果能夠和下一年度預算資金安排掛鉤的機制還未完全建立，基本支出的績效評價結果多是反映資金的使用數量、未執行原因以及對公共產品或服務的評價和建議方面，這些問題與下一年度的預算編制和執行沒有過多的交集，導致基本支出的績效評價得不到預算部門的重視。雖然存在沒有評價到位的項目，但是沒有對基本支出整體造成影響，也沒有影響正常的行政運行，因此容易被忽略，甚至造成財政資金的閑置和嚴重浪費。

（三）績效的信息公開程度有待提升

績效評價工作是否能夠順利進行，實現評價目標，其科學性和完整是關鍵。在預算績效評價實施以來，各地方政府和各行政預算部門按照財政部公布的《預算績效評價共性指標體系框架》相應制定了各自的績效評價體系，但是對于評價之后的結果并沒有及時公開，導致社會對于預算資金的落實和使用情況并不了解，這種情況不僅不符合績效評價實施的初衷，還失去了績效評價管理實施過程中的社會監督力量，既得不到有效建議，也得不到監管，使得預算資金績效評價流于形式。

四、應對的工作建議

（一）提升基本支出績效目標設定在部門預算編制中的重要地位

編制預算前，嚴格按照部門實際情況核實人員信息、非財政撥款收入以及配套的資產情況，將人員經費和定額辦公經費的有關支出合理量化，按以往預算執行經驗推算合理值，同時確保預算資金績效評價指標的動態選取。在預算資金執行的過程中，按績效實施進度協調資金管理，進而節約財政資金。

（二）強化基本支出績效評價結果的運用

實施基本支出績效動態監控，嚴格按照年初制定的績效在半年度中開展評價，未按既定進度支出的資金及時說明情況，找出原因予以解決，不能解決的考慮將此部分支出相應縮減，同時在第二年預算編制時直接壓縮，節省財政支出，避免浪費。

（三）加大資金績效審計的力度

加強與審計機關的配合，針對財政資金的績效評價加大審計力度，促使預算部門完善績效評價結果，并與預算資金安排和政策調整掛鉤。對績效評價結果好的項目優先保障，對預算資金使用效率低下甚至無效的資金予以壓縮，或在安排下一年資金時予以取消，從而提高財政資金的使用效率。

（四）提升績效目標設定的科學性

在推進分行業、分領域預算績效管理指標與標準體系建設的過程中，通過調查研究，充分考慮各行業、各領域的工作特點，對于能夠量化的標準要盡量予以量化，量化實屬存在難度則按其工作特點或行業特點研究制定評價標準，使績效目標的設定具備可選取性和可操作性。

（五）加快推進預算績效管理相關立法

健全完善整體的預算績效管理制度，積極培育獨立的第三方績效評價機構，引導預算部門采取購買服務的方式嚴格完成績效評價工作。總結更多地方關于績效管理先進優秀的實踐經驗，全面推動預算資金績效管理長遠發展。