國有企業實施全面預算管理面臨的問題與對策

楊建波

（成都空港興城投資集團有限公司，四川 成都 610200 ）

一、全面預算管理的內涵

（一）全面預算管理的概念

全面預算管理是指企業在有限的財務資源及非財務資源的條件下，安排特定組織或部門按照一定的原則、程序編制、調整、批準和審查的在預定期內對企業經營活動的總體策劃與安排，目的是反映企業未來某一特定期間（往往為一年）的價值活動的量化計劃。企業通過對內部有限資源的合理整合，對未來生產經營活動、投融資活動等的精細安排，以確保企業能夠提升經營管理效率，實現既定目標。

（二）全面預算管理的主要特點

1．全面性

全面預算管理最重要最明顯的特點便是全面性。全面性體現在以下幾個方面：一是全方位，是指企業全部經營活動都應納入全面預算管理體系；二是全過程，要求每一項經營活動的事前、事中、事后均要納入預算管理過程；三是全員參與，需要企業各部門、各下屬公司、各崗位、各級人員均參與全面預算的編制及實施。

2．機制性

全面預算管理不單純是財務部、運營控制部、戰略投資部、人力資源部或某個特定職能部門的管理職責，而是企業從上至下、從下至上的全面的管理、是具有控制力、約束力的一種機制，一般不能輕易調整。要落實預算的執行力，能否避免“重編制，輕執行”，企業就必須制定預算管理制度體系來保障全面預算的落地。

3．戰略性

一般來說，先有戰略，再有預算，預算是戰略規劃分解的一個組成部分，全面預算管理的全生命周期涉及企業管理的方方面面，全面預算以企業最高決策的戰略規劃為起點同時服務于戰略規劃。這就要求全面預算必須是戰略目標的分解，能夠為戰略目標的實現起到實質性的促進作用，將公司的戰略目標變為可操作、可實施、能實現的具體計劃。

二、全面預算管理在深化國企改革中的重要意義

（一）有助于國企達到全面匹配和戰略匹配的要求

全面預算管理在企業戰略目標的導向下，通過對企業有限資源的合理分析、合理籌劃與合理分配，將有限的資源與企業中期目標、遠期目標、既定的戰略目標進行協同，進而在過程中促使預算管理適合于有效資源管理的方向需求。預算編制的各項量化指標及非量化指標就是將戰略目標細化到各個會計期間、各個部門，促使企業各項業務之間、各部門之間相互協作，共同努力，最終實現企業的戰略目標。

（二）有助于加強對國有資本的控制和績效管理

全面預算管理的內容包括業務預算、財務預算、投融資預算等，預算編制的時間往往在自然年度末至第二年初，意味著企業在當年末就應對下一年的預算進行編制，預算編制時需要分析企業上一年度預算執行情況，將上一年度的預算決算結果作為重要的參考，同時對下一年度的重大經營活動、重大投融資活動進行事前的分析與謀劃，從而有利于加強對國有資本的控制。預算在各部門、各崗位的執行過程中，需要不斷加強對預算執行情況的監督、考核，并將考核結果作為部門、員工的績效考核的主要參考，從而有效激勵企業全體員工努力工作，提升產出價值。

（三）有助于提升國有企業經營管理水平

隨著經濟全球化的加速，國有企業經濟體制改革的不斷深入，以及企業本身規模的不斷壯大，業務的復雜化、多元化，使我國國有企業面臨極大的市場競爭壓力，對內提升經營管理效率變得十分迫切，而全面預算管理作為現代化企業提升內部經營管理效率、完善企業內部法人治理結構的有力工具，成為國有企業苦練內功、提升經營管理效率、增強核心競爭力的有力法寶。

三、實施全面預算管理國有企業面臨的主要問題

（一）全面預算管理缺乏完整的實施組織體系

在已實施全面預算管理的部分國有企業中，把預算管理工作大多交給財務部門負責，沒有設置專門的預算管理機構對預算的編制、執行、分析、調整、考核等進行全面的統籌與管理，如此很容易形成財務部門僅是預算編制的匯總部門，沒有實現全員參與的全面預算管理的初衷。預算決策權威機構的缺乏也會導致全面預算管理工具的運用缺乏制度保障、組織保障，最終造成預算在執行過程中只重形式不重效果，不能發揮全面預算管理在現代化企業中的重要作用。

（二）全面預算目標存在非效益性

國有企業的性質及在國民經濟中的地位，決定了其目標不僅是滿足其自身盈利及實現既定戰略目標的需要，也是滿足全民的需要及其他利益相關者財富最大化的需要。這種特殊的企業性質和經濟地位，決定了部分國有企業必須承擔一部分公益性的社會職責。由于承擔了公益性的社會職責，導致沒有相應的收入來源來覆蓋該部分的成本支出，從而形成非效率導向的經營目標。非效率的經營指標不僅會導致企業在經營過程中忽視投入與產出的關系，而且會使企業本來就有限的資源不能得到充分的利用及獲得價值回報，影響企業的盈利能力。

（三）預算管理缺乏彈性與靈活性

國有企業的性質決定其不僅要滿足激烈市場競爭的發展要求，也需要接受國家領導的要求。雖然目前我國國有企業基本都設有相應的預算管理部門來對企業預算進行管理，但仍然會接受政府作為出資人的領導，由于政府預算的相對剛性，就決定了國有企業的預算目標調整缺乏靈活性，在面臨瞬息萬變的市場環境及激烈的市場競爭時，目標調整失去靈活性會導致企業不能及時調整自身的經營活動以便更好地適應市場環境，從而使企業喪失競爭力。

（四）預算管理相應的控制和業績評價機制不健全

由于部分國有企業轉型較晚市場化程度較低，沒有健全的法人治理結構，在全面預算管理的過程中缺乏權威的專門的組織機構，對預算的控制力大大減弱，導致預算的編制、執行、分析、考核隨意性較大。現實中經常出現實際項目支出與預算項目不一致，超預算支出等現象，造成預算數與實際執行數偏差率過大。

而且，預算管理人員在做預算執行情況分析時，僅是把年初各部門簽訂的目標責任書中的各項指標與預算執行情況進行簡單的加減或比例計算，沒有深入地對預算執行偏差率進行定量、定性、橫向、縱向的差異對比分析，難以確定預算差異產生的真正原因，很難為企業經營管理者提供有效的經營管理建議。

四、優化國有企業全面預算管理的建議

（一）完善預算管理體系，健全預算管理機構

要保證全面預算管理這一現代化企業管理的有力工具在國有企業得到高效的利用，企業內部一定要建立一套科學的、完善的適合本企業業務特點及組織規模的預算管理體系。這個體系主要包括以下兩個方面：

1．組織體系

預算組織體系由預算決策單位、預算編制單位、預算執行單位、預算考核單位等組成。在一些管理水平優秀的企業中，往往是通過建立預算管理委員會或具有相同權力的機構來履行預算的主導工作，同時設立預算管理、審計、考核等專職預算管理崗位或部門，為預算能夠得到有效的實施提供組織保障。

2．制度體系

建立與全面預算管理配套、分權授權合理的制度體系，以全面預算制度為主體，包括編制-批準-執行控制-修正調整-差異分析-考核評價以及預算人員管理等具體的實施細則和管理辦法，從制度上對企業的各項經濟事項進行合理的、全面的、具體的規定，以便為預算的后續執行提供強有力的制度支撐。

（二）提高預算管理的靈活性，增強企業適應市場的能力

想要提高預算管理的靈活性，首先需要企業的經營管理者轉變意識，即全面預算編制完成并得到審批之后，隨著企業自身業務的調整、外部經濟形勢的變化、市場競爭格局的變化等，預算的指標需要做出相應的調整。只有這樣企業才能不斷的通過合理調整目標、調整自身的經營活動及競爭策略，以便在激烈的市場競爭中擁有一席之地。

（三）全體人員參與預算管理，充分發揮全面預算管理的提質增效作用

全員參與，首先就需要對企業全體人員進行全面預算管理意識和制度的宣貫，讓全體員工樹立全面預算管理理念，并意識到全面預算管理是提升企業管理水平，實現企業既定戰略目標的重要工具。其次，需要通過制度的制定，要求全員參與到全面預算管理中來，通過“從上至下，從下至上，兩上兩下”的預算編制原則，使全體員工都能參與預算的編制、執行、調整及考核評價的過程，同時也能使員工真正理解企業的中遠期目標及戰略目標。另外，只有全員參與才能使預算的各項指標真正反映企業的真實情況，為后續的預算執行、考核、評價提供有力支撐。

（四）完善全面預算管理考核機制、反饋機制，發揮對員工的激勵作用

全面預算管理編制完成以后，為保證執行效率和效果，就必須建立全面預算管理的考核、評價及結果運用的機制。通過對預算執行情況的考核達到引導公司每一位員工挑戰自我、努力工作，最終實現公司戰略目標的效果，同時，通過預算考核，也能激發員工的創造性，調動員工的積極性，更好地踐行全預算管理的相關要求，從而提高企業現代化經營管理水平。

預算考核要堅持公開、公平、公正、合理靈活的原則，對于經過合理調整的預算目標，要按照調整后的目標進行考核，而不是機械的按照年初各部門簽訂的目標責任書進行考核，同時要堅持對預算執行考核結果的嚴格運用，獎懲罰劣保證預算管理的嚴肅性，才能真正發揮有效激勵的作用。

綜上所述，全面預算管理是現代化企業提升內部經營管理水平、優化企業資源配置、降本增效、增強企業綜合市場競爭能力的重要途徑和實現方式。國有企業只有根據自身所處行業、自身的業務模式及經營特點，完善實施全面預算管理的組織體系、制度體系，同時向優秀的企業學習全面預算管理的先進經驗，才能在激烈的市場競爭中更好地促進企業的發展。