行政事業單位預算管理問題研究及對策分析

雷燕

（珠海市斗門區白蕉鎮會計核算中心，廣東 珠海 519100）

目前國際形勢下，各國市場環境及經濟環境不容樂觀，財政收支存在一定困難。中央提倡精打細算、勤儉節約過緊日子，提高資金使用效率，把錢花在刀刃上。各行政單位應建立健全預算管理機制，有效發揮預算編制、執行、決算、監督和評價的全鏈條管理作用，向資金要效益，實現總體目標的可持續性發展。

一、預算管理概述

預算管理是指行政事業單位為實現其管理職能和經濟發展目標，依據有關預算管理相關法律法規，開展的預算編制、預算執行、決算、監督和績效評價等一系列的財務活動。預算管理水平的高低直接影響著行政事業單位工作的順利開展，以及財政資源的有效配置。

各行政事業單位應樹立預算管理的意識，加強各部門人員培訓，明確預算管理的內容、范圍、過程；構建預算管理信息化系統，充分利用現代化手段，將信息平臺嵌入預算管理整個流程，提高預算管理的手段和效率。

二、行政事業預算管理中存在的問題

（一）預算編制的不科學和不合理

行政事業單位的預算編制，其實質是將其發展目標、發展計劃的具體化和落實。但很多單位對發展目標不清晰，立項缺乏充分的依據、完備的實施方案、具體的計劃以及明確的支出范圍，導致預算編制過于盲目，某些項目預算過多，造成資金冗余、降低資金利用效率或者項目難以完成。部門之間職責分工不明確，編制之初缺乏溝通，使項目的設置邊界不清，項目與項目之間出現交叉，項目編制混亂。預算的編制不精細、隨意性大，不能體現預算的剛性約束。

預算編制方法有很多，但是往往行政事業單位多采用增量預算法，以歷史時期實際經濟活動及其預算為基礎，通過調整歷史期經濟活動項目及金額形成本年度的預算。編制方法簡單而且單一，不能隨著經濟形勢變化及發展目標的改變而改變，缺乏適應性。在實際編制中，預算單位存在過于依賴財政部門下達的指標控制數，沒有好好梳理單位業務流程和業務需要，使預算編制流于行式，在實際執行中發現需求與預算項目不符合，產生偏差的情況。

（二）預算執行的不到位

預算的執行從預算指標的分解開始，有些單位內部預算指標分解批復不合理，導致各部門之間財權與事權不匹配，造成經常推諉扯皮現象，影響部門履行職責和資金使用。預算執行進展跟蹤不夠，很多行政事業單位只要預算內還有指標，能花就花，特別是年底采用各用名目“突擊花錢”。預算執行不嚴，不按制定好的額度和標準執行，出現超范圍和超額度的支出。項目之間相互擠占，不能保證專項專用。

預算執行的審核不嚴、不遵循審批流程、審批權限交叉且復雜，造成預算執行容易出錯并且混亂，影響工作效率和質量。對預算執行缺乏分析和監控，致使預算執行進度或快或慢，無法合理調配資金。

（三）績效評價體系不完善

大多數行政事業單位認為預算管理包含預算編制和預算執行，往往容易忽略事后要進行績效評價，導致對績效評價的不夠重視，績效評價體系設置不夠全面、不夠科學，甚至是沒有。預算執行的效果得不到充分反饋，造成預算管理工作不規范。

三、完善行政事業單位預算管理的對策

（一）完善預算編制

1．預算編制要有充分依據

預算編制是行政事業單位預算管理工作的起點，是部門部署工作的方向，起著事前控制作用。所以，預算的編制一定要結合國民經濟社會發展規劃、國家政策文件，以及各部門各單位職責，立項要有充分依據。對于重大項目要事前進行可行性研究和論證，技術含量高的項目還要求聘請相關專業專家組。保證項目設置的合理性和有效性。項目實施就可以持續，一旦完成可以達到預期效益。

2．預算編制要細化和量化

預算編制不是簡單的預測和估計，要求各單位部門全員參與，充分溝通和協調，明確各自分工和責任。在此基礎上將各項預算細化、量化，落實到各部門和各職責崗位上，避免編制不具體，執行過程中頻繁調整。編制過程要遵循穩妥性原則，量入為出，收支平衡，收入預算要留有余地，不得有赤字預算。

基本支出和項目支出是行政事業單位各類支出的主要組成部分。基本支出的預算實行定員定額標準。其中，基本支出中的人員經費是根據編制內實有人數與各項定額標準確定的，各單位每年涉及人員流動及增減變化，要核實清楚，不得把非在編聘用人數或其他人員納入其內。日常公用經費分別以人員為計算對象與物耗為對象進行細化，都要嚴格參照定額標準，不得超范圍超標準預算。項目支出的預算編制的精細體現在獨立性上，每個項目預算都應有支出的明確范圍，項目之間保持獨立完整，既不能分拆也不交叉，更不能與基本支出之間相互交叉，一個項目能反映一項工作任務的全部。

3．編制方法要科學合理

增量預算法是最簡單，也是最省時省力的方法，也被行政事業單位常用。但是，采用何種編制方法應遵循經濟活動規律和各單位管理水平，選擇更合理的預算編制方法。增量預算方法有一個前提條件是以歷史數據為基礎。若此項前提條件發生變化，則預算編制就會受不合理因素影響，最終南轅北轍。特別是經濟環境產生重大變化，或有突發事件產生的時候。此時，采用零基預算法更符合實際情況。零基預算法關注的是每一個預算項目當期情況的合理性，以零為起點，不受歷史數據不合理因素影響，能夠靈活應對內外部環境的變化，在某些特殊時期更貼近實際工作的開展。或者根據需要綜合運用兩種方法。

（二）規范預算執行

預算執行是預算管理的重要環節，反映預算編制的有效性，不僅要將預算落實到地，同時要發現預算編制中的問題，調整預算不恰當的地方。

1．預算執行程序清晰

行政事業單位對收到的預算批復應在單位內部，按照責、權、利對等原則，進行指標的分解和細化，落實到具體部門和具體崗位，對預算指標的額度、開支范圍進行界定。同時要預留機動財力，應對突發事件或無法具體確定的業務。

嚴格把控預算執行的審核審批程序，由支付申請提出后，由歸口部門財務部門審核，按規定審批權限進行審批。特別對于大額資金的支出走規定程序后，根據限額采用集體聯簽。對政府采購和招投標工程，明確各項經濟活動是否具備相應的程序及單據是否齊全。

2．合理安排預算執行

每個項目都是有特定的行政工作任務或事業發展目標，包括基本建設、有關事業發展專項計劃、專項業務費、大型修繕、大型購置等。預算執行過程中，確保專款專用，杜絕項目之間相互擠占，以便真實的反映每個項目使用資金的情況和實現任務的程度。對已完成項目結余資金要應收盡收，可重新安排，避免項目資金直接用于基本支出。對基本支出中的人員支出和公用支出不得超范圍和超標準支出，優化支出結構，按一定比例逐年壓縮“三公”經費。嚴控會議費、差旅費、咨詢培訓等經費，做到厲行節約、提質增效，堅決落實精打細算緊日子的要求。

3．對預算執行動態監控

通過國庫集中收付制度增強了財政資金收付的透明度，相對以往解決了財政資金的截留、擠占和挪用等問題。但仍要確保預算執行到位，以及資金使用的安全、有效和規范，各行政事業單位應對預算執行過程實行動態監控。監控各預算單位財政資金的支付情況，包括收付款人的賬戶信息、支付方式、付款金額、支付程序和范圍；同時監控代理銀行代理支付業務的情況，包括是否按財政部門及預算單位的支付指令準備、及時支付資金，是否準確反饋及保存預算單位支付信息，發現重大違規事項是不及時向財政部門反映。設立預警系統，對于發現疑點相關部門應及時核實、查證，定期或不定期對預算執行中的問題和風險反饋上級部門，督促各責任主體糾正和防范。

4．預算執行分析的利用

各預算單位應建立預算執行分析機制，定期通報各部門預算執行的情況，反映預算執行過程跟蹤的信息。對于預算執行過慢的項目，分析其成因，研究解決預算執行過程中存在的問題，提出改進措施，防止資金沉淀，使用效率過低的情況出現。

（三）加強決算與建立健全績效評價體系

決算是預算的執行結果的反映，要確保決算真實、完整、準確、及時。將決算與預算相互對比，做好決算分析，確定差異并查明產生差異的原因，形成書面報告。為下一期預算提供依據，形成預、決算相互反映、相互促進機制。要求執行預決算公開規定，形成常態化、規范化，以提高財政資金的透明度，主動接受各界監督。

預算績效評價是整個預算財務管理工作的閉環，完備的績效評價體系可以調動預算主體的積極性、主動性以實現預算管理的總目標。各行政事業單位應編制預算時就設立績效目標，合理設置績效指標和績效標準，將績效評價體系融入預算管理的合過程，并開展績效自評和外部評價的多維度評價。通過自評找出各預算主體的自身不足，通過外部審計單位或第三方機構的評價形成預算管理的有效監督。在強化各行政事業單位預算管理責任的同時，亦建立評價結果與績效激勵掛鉤機制，鼓勵高效行為。

四、結束語

全面落實《預算法》，深化預算管理制度，提高行政事業單位預算編制的科學性和準確性，運用零基預算法，打破支出固化現象；加強預算執行，保證財政資金的安全有效；強化預算監督，實現預算的動態監控；全面實施預算績效評價，合理運用決算和評價結果，提升預算管理水平和資金實施效果。才能使財政資金得以良性循環、發揮積極作用。