地方政府購買公共文化服務(wù)監(jiān)管問題研究

常曉薇

（陜西學(xué)前師范學(xué)院 陜西 西安 710100）

政府的職能轉(zhuǎn)變是近年來我國政府貫徹執(zhí)政為民宗旨的重要課題，而政府購買公共服務(wù)是能夠推動其這一職能轉(zhuǎn)變并提供一種創(chuàng)新的服務(wù)模式，從而更好地滿足大眾需求的重要途徑。[1]這其中，公共文化服務(wù)更是舉足輕重的一部分，其服務(wù)結(jié)果的優(yōu)劣可反映出廣大群眾的精神需求是否得到滿足；因此，政府購買公共文化服務(wù)的監(jiān)督管理問題至關(guān)重要，其成效將深刻影響政府提供公共文化服務(wù)的質(zhì)量。[2]本文是以地方政府購買公共文化服務(wù)的監(jiān)督管理問題為研究對象，將兩個不同維度相結(jié)合而構(gòu)建的監(jiān)管框架作為切入點(diǎn)，進(jìn)行初步調(diào)查探索，挖掘其中存在的問題，為監(jiān)督管理的優(yōu)化與完善奠定基礎(chǔ)。

通過對幾個地方政府購買公共文化服務(wù)監(jiān)督管理的歷史和現(xiàn)狀以及政府購買公共文化服務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的調(diào)研，可以從兩個方面來闡述存在的問題：一是參與購買服務(wù)監(jiān)督管理的主客體；二是監(jiān)督管理本身的內(nèi)容。[3]

一、監(jiān)管主客體在政府購買公共文化服務(wù)中存在的問題

（一）監(jiān)管主體單一化

從監(jiān)管主體來看，存在著主體較單一化，職能偶爾出現(xiàn)缺位或錯位及監(jiān)管能力有限等問題。

近幾年來，政府在從以往的掌控執(zhí)政向服務(wù)型執(zhí)政轉(zhuǎn)變的過程中，為達(dá)到服務(wù)公眾的執(zhí)政目的，改變了傳統(tǒng)的“主宰”地位，將權(quán)力交付給下屬或其他機(jī)構(gòu)，并接受服務(wù)對象的監(jiān)督與評價。[4]但從調(diào)研結(jié)果來看，目前所運(yùn)行的監(jiān)督管理機(jī)制中，相關(guān)條例并沒有對引入專業(yè)性較強(qiáng)的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)、組織或者其他社會力量作為執(zhí)行監(jiān)督管理任務(wù)的主體而做出明確、嚴(yán)格的規(guī)定，包括這些監(jiān)督主體具體應(yīng)該有怎樣的結(jié)構(gòu)及監(jiān)督管理方式等內(nèi)容。[5]現(xiàn)實(shí)情況是，政府確實(shí)也在堅(jiān)持放權(quán)，在很多項(xiàng)目上已經(jīng)讓更多非政府所屬專業(yè)機(jī)構(gòu)參與了監(jiān)督與評價工作。然而由于政府擁有的權(quán)力可在很多方面影響這些非其所屬的機(jī)構(gòu)，致使其在購買公共文化服務(wù)活動監(jiān)管的過程中仍舊只能按照政府的思路執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力，以另一種形式繼續(xù)擔(dān)任著相對單一且最主要的監(jiān)管主體，其他參與機(jī)構(gòu)或社會力量并未擁有真正行使監(jiān)管職責(zé)的權(quán)力，造成政府本身就是公共文化服務(wù)的購買者，又作為監(jiān)管者；這樣的雙重身份使監(jiān)督管理從本質(zhì)上失去了意義，反映在實(shí)際過程中，則會出現(xiàn)監(jiān)督管理的專業(yè)性較弱、監(jiān)管失位或錯位的現(xiàn)象。具體來講，大多數(shù)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理任務(wù)的政府所屬監(jiān)督部門均有繁雜的工作內(nèi)容，并不能專注于監(jiān)督管理某一項(xiàng)目，且其業(yè)務(wù)能力并不能涉及所有專業(yè)，而政府購買的公共服務(wù)內(nèi)容并不固定，涉及廣泛，這會造成監(jiān)管過程中因?qū)I(yè)知識缺乏而無法預(yù)判或產(chǎn)生誤判，造成監(jiān)管失位，從而影響監(jiān)管成效。更嚴(yán)重的是，監(jiān)督主體在某種情況下可以運(yùn)用其權(quán)力與監(jiān)督客體達(dá)成互惠關(guān)系，規(guī)避監(jiān)管，或越過其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)對監(jiān)管結(jié)果造成影響，致使監(jiān)管失位、錯位，形成違法違規(guī)，影響監(jiān)督的公平、公開、公正性，無法達(dá)到預(yù)期監(jiān)管效果。同時，這種監(jiān)管缺失是對政府購買公共文化服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量的嚴(yán)重打擊，從而影響政府購買公共文化服務(wù)這一行為的健康發(fā)展。由此可見，監(jiān)督主體的多元結(jié)構(gòu)是保證最終監(jiān)管效果的合理模式，政府必須從制度上建立多元化的監(jiān)管主體，在內(nèi)容中明確其地位、構(gòu)成及職權(quán)范圍等，解決監(jiān)督管理的根源問題，以保證良好的監(jiān)管效果。[6]

（二）監(jiān)管客體內(nèi)部無相應(yīng)機(jī)制

從監(jiān)管客體來看，主要問題在于配合監(jiān)督管理的積極性，以及未來還需要建立更完善的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制來提升自身服務(wù)能力。這里提道的監(jiān)督客體，實(shí)際上主要是指承接主體及其所提供公共文化服務(wù)的內(nèi)容。比如博物館、圖書館、話劇院、文化傳媒公司等。這些機(jī)構(gòu)是目前政府購買公共文化服務(wù)的主要承接主體。

地方政府購買公共文化服務(wù)在西安目前的監(jiān)督管理主要集中在前期資質(zhì)審核及最終驗(yàn)收方面。在監(jiān)督管理的過程中，由于監(jiān)督主體的專業(yè)限制及目前并不完善的監(jiān)督管理機(jī)制，很難對監(jiān)督客體進(jìn)行全面的監(jiān)管，而能夠執(zhí)行的監(jiān)管內(nèi)容也都需要監(jiān)管客體的主動配合，提供真實(shí)有效的資料、保證提供服務(wù)的資質(zhì)及能力，并全程做好監(jiān)管記錄，以供監(jiān)管主體更便捷、高效的進(jìn)行監(jiān)督管理，及時調(diào)整不合理或修改不符合要求的部分，保證服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)然，實(shí)際情況是由于主體監(jiān)管機(jī)制尚不完善，使得監(jiān)督客體可在不同程度上投機(jī)取巧，并未主動配合監(jiān)管，甚至影響監(jiān)督主體的監(jiān)管。另外，因?yàn)楸O(jiān)督客體從其自身思想意識到行為準(zhǔn)則中沒有對服務(wù)的過程先一步進(jìn)行自我約束的內(nèi)容，因此也無法實(shí)現(xiàn)對最終的服務(wù)結(jié)果進(jìn)行自評以及進(jìn)一步的優(yōu)化，這樣的結(jié)果對地方政府購買公共文化服務(wù)的最終成效有重大的影響。而這種現(xiàn)實(shí)情況，使政府不得不付出更多的精力來改變這種結(jié)果，從而達(dá)到為群眾提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)的初衷。如此一來，向社會力量購買公共文化服務(wù)失去了其原始的意義。目前，政府監(jiān)督管理機(jī)制中，沒有要求監(jiān)督客體自身要設(shè)置公共文化服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)、建立相應(yīng)的監(jiān)管制度與條例的相關(guān)要求，所以在完善、優(yōu)化監(jiān)管的過程中應(yīng)加入這一內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，首先要使各個參與主體具備一定的自我監(jiān)管意識。其實(shí)，在監(jiān)管客體內(nèi)部建立起自我監(jiān)管機(jī)制是需要其本身思想、價值觀上具有一定的先進(jìn)性且有相對超前的意識的。只有意識到自我監(jiān)督對其自身能力提高及未來競爭、發(fā)展的益處，才能引導(dǎo)其建立起嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖晕冶O(jiān)督機(jī)制，以配合外部監(jiān)管主體的監(jiān)督管理，更好地完成公共文化服務(wù)的同時亦能提升自身品牌價值。

二、政府購買公共文化服務(wù)監(jiān)督管理的內(nèi)容方面存在的問題

政府購買公共文化服務(wù)這一活動其實(shí)涉及許多流程及不同的環(huán)節(jié)。因此，需要一個系統(tǒng)的設(shè)計相對完善，且環(huán)環(huán)相扣并覆蓋每個監(jiān)管程序的監(jiān)管策略，這樣才能保障地方政府購買公共文化服務(wù)的良好監(jiān)管。

（一）前期決策監(jiān)管內(nèi)容缺失

最初的決策監(jiān)管存在決策監(jiān)管部分缺失問題。

這里的決策監(jiān)管主要是針對地方政府決定選擇哪方面的公共文化服務(wù)來購買和決定選擇哪個機(jī)構(gòu)、組織或社會團(tuán)體作為服務(wù)提供方的決策環(huán)節(jié)建立相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理。目前的監(jiān)管內(nèi)容在這兩個方面都有一定的缺失。首先，對如何選擇合適的服務(wù)提供方這部分的監(jiān)管是政府在購買前的主要監(jiān)管內(nèi)容，也就是說在審定購買資格方面的監(jiān)管還是很有效的。為了確保選擇最優(yōu)的公共文化承接主體，一般會對投標(biāo)及中標(biāo)者的背景、資格進(jìn)行審核，現(xiàn)在運(yùn)行的監(jiān)督管理內(nèi)容中也都包含招標(biāo)流程的監(jiān)督及結(jié)果的公示，以此來保證招標(biāo)結(jié)果的公正性和有效性；但對政府購買哪個領(lǐng)域的公共文化服務(wù)項(xiàng)目這個決策的監(jiān)管問題，目前還沒有明確、具體的規(guī)定。

選定某個項(xiàng)目完全由政府這個購買方來決定，當(dāng)然政府是根據(jù)相關(guān)部門的調(diào)研及自身發(fā)展而做決策，但畢竟這樣的決策相對主觀，會大概率出現(xiàn)所選內(nèi)容不是公眾需求最高或?qū)ξ幕l(fā)展最有利、最科學(xué)、最可行的服務(wù)項(xiàng)目。畢竟對這方面的監(jiān)管就現(xiàn)實(shí)而言大多都體現(xiàn)在成果評價方面，購買前相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)以及群眾能夠參與監(jiān)管的途徑很少，影響力也有限，以至于監(jiān)管缺失，這就可能導(dǎo)致資源浪費(fèi)、政府購買公共文化服務(wù)最終成效不佳的現(xiàn)象。

（二）服務(wù)過程中的監(jiān)管缺失

對于政府購買公共文化服務(wù)的服務(wù)過程監(jiān)管也存在部分缺失的問題。購買中，也就是對服務(wù)過程中的監(jiān)督管理能夠?qū)Τ薪又黧w施加一定的外部壓力，促使其積極、主動、按時、保質(zhì)且高效地完成應(yīng)提供的相關(guān)公共文化服務(wù)。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行監(jiān)管對服務(wù)過程的監(jiān)管，包括內(nèi)容、方式等并沒有具體規(guī)定，沒有形成常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制；且大多數(shù)監(jiān)督主體沒有能夠監(jiān)管這些內(nèi)容的一套詳細(xì)指標(biāo)體系來讓其進(jìn)行參照，從而實(shí)現(xiàn)定期對主體所購買的公共文化服務(wù)項(xiàng)目的進(jìn)度、服務(wù)的內(nèi)容、態(tài)度，以及資金使用情況等進(jìn)行監(jiān)督與管理[7]。這樣的結(jié)果使監(jiān)管主體在工作時容易忽略許多需要監(jiān)管的內(nèi)容，或是會無法做出專業(yè)性判斷，使得監(jiān)督管理出現(xiàn)空缺或監(jiān)管結(jié)果出現(xiàn)偏差，最后影響監(jiān)管成效，導(dǎo)致服務(wù)承接主體擁有更多的自主性，無法保障提供給廣大群眾的公共文化服務(wù)質(zhì)量，購買預(yù)期與實(shí)際情況產(chǎn)生較大差距。

最后就是服務(wù)后期對承接主體公共文化服務(wù)提供的績效監(jiān)管不足。

（三）服務(wù)后期監(jiān)管效率不足

政府在購買項(xiàng)目后期，也就是公共文化服務(wù)提供之后的監(jiān)督管理應(yīng)旨在形成一種閉合性的反饋系統(tǒng)，通過反饋機(jī)制獲取所購買公共文化服務(wù)實(shí)施績效的準(zhǔn)確信息，對服務(wù)結(jié)果進(jìn)行綜合監(jiān)管，約束服務(wù)提供方的服務(wù)過程，為服務(wù)質(zhì)量提供保障[8]。同時，嚴(yán)謹(jǐn)合理的反饋機(jī)制能夠?yàn)楸O(jiān)管主體提供可靠數(shù)據(jù)及經(jīng)驗(yàn)，有利于優(yōu)化公共文化服務(wù)提供方的篩選及服務(wù)水準(zhǔn)的提高，進(jìn)而給予廣大群眾更高層次、更豐富的公共文化服務(wù)。遺憾的是，現(xiàn)有的監(jiān)督管理中，這種對服務(wù)結(jié)束后具體成效進(jìn)行評估及對結(jié)果進(jìn)行問責(zé)的監(jiān)管內(nèi)容并不具體翔實(shí)。資金項(xiàng)目資金使用的合理與否、完成質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)等問題多有一個籠統(tǒng)的結(jié)果，一般是由購買方進(jìn)行簡單的驗(yàn)收；但這樣的結(jié)果很可能就有極大的片面性，還是需要更科學(xué)、實(shí)際、系統(tǒng)的評估方式。因此，構(gòu)建監(jiān)督管理的具體績效指標(biāo)體系勢在必行。其所涵蓋內(nèi)容應(yīng)包括服務(wù)結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、服務(wù)項(xiàng)目的效率、效益、效果如何等，使監(jiān)管主體可以按照具體的標(biāo)準(zhǔn)對服務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)管；群眾滿意度調(diào)查也應(yīng)納入其中，這樣可以了解群眾對購買公共文化服務(wù)項(xiàng)目的心理感知，畢竟他們才是服務(wù)的受益方。另外，通過專業(yè)的第三方監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)來處理相對專業(yè)的監(jiān)管部分，可更好地對項(xiàng)目進(jìn)行全方位的評估，這也是監(jiān)管指標(biāo)體系實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)。[9]科學(xué)的評價反饋體系便于服務(wù)后更好地總結(jié)、分析問題，倒追責(zé)任方等，最終目的都是提高監(jiān)管成效，為下次公共文化服務(wù)的購買與實(shí)施提供參考。

三、結(jié)語

雖然還存在不少的問題，但許多地方政府都已對購買公共文化服務(wù)的監(jiān)管有所重視，并不斷研究、探索，引入更先進(jìn)、更實(shí)用的監(jiān)管模式，力求構(gòu)建一套相對完善且適行的監(jiān)管體系。相信未來，定能通過更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)為公共文化服務(wù)的優(yōu)化奠定基礎(chǔ)，為不斷滿足廣大群眾精神文明需求的提高鋪平道路。而本文所提及的地方政府的監(jiān)管問題及未來的監(jiān)管模式與改變方向，也可為其他地方政府提供參考，因?yàn)檫@些問題大多具有普遍性，當(dāng)然，在解決措施方面還需要立足于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。