社區治理法治化問題研究
——以淄博市沁園社區為例

李新剛

（中共淄博市委黨校 山東 淄博 255033）

社區治理法治化既是社區建設的重要內容，也是實現社區穩定和諧的重要保障。然而，現階段社區治理法治化相對薄弱，治理過程中新老問題層出不窮。社區治理法治化不僅要強調加強基層治理法律法規建設、改革基層自治制度，更深層次的是要構建一種法治治理新模式來處理社區事務，將民主與法治落實到普通群眾的日常社區生活中。

一、加強社區治理法治化的重要意義

1.城市社區治理法治化是堅持全面依法治國的必然要求

社區是鏈接黨、政府和基層人民群眾的橋梁，是“最后一公里”，社區依法治理是依法治國的重要體現，也是法治社會重要組成部分。社區治理法治化，就是要依法明確社區治理參與者的權利與責任，合理界定相互的權限邊界與互動關系，保證社區治理工作中個人或組織的規范、有序參與。我國社區治理相對于國外起步較晚且法律法規陳舊，不完善，社區治理要通過完善的法律法規協調居民關系，化解矛盾糾紛，提高居民法治意識。城市社區治理法治化不僅是完善基層法律法規建設與改革基層自治制度，更是要通過運用法律手段與法治思維，實現城市社區治理制度模式構建及規范化，促進社區的和諧安定。

2.實現城市社區治理法治化是規范社區治理的根本途徑

社區治理的工作千頭萬緒，復雜多變，社區內主體間利益沖突較多，需要有國家強制性的法律法規進行制約，理順各方的權利與義務，合理劃分社區機構的職能。隨著社區治理理論與實踐的不斷發展，政府少參與，居民齊參與，去行政化社區治理，提高社會力量在社區內的參與度已經成為一種發展趨勢。社區治理的去行政化，以及社區內各主體間的關系平衡都需要法治保障，使法治成為社區治理的堅實后盾。

3.城市社區治理法治化是促進社會繁榮的重要力量

社區既是社會整體中的一個基本單元，又是整個社會治理狀況的縮影。社區治理的規范、有序、和諧是整個社會實現良好治理的前提。社區的有效治理和運轉，有利于促進社會整體的穩定、和諧與繁榮。習近平總書記指出，基層是一切工作的落腳點，社會治理的中心必須落到城鄉、社區。推進社區治理法治化，完善行政法規，鼓勵多方聯動，以政府為引導，以社區為平臺，以社會組織為助力，形成多方參與，齊抓共管的治理格局，必然有利于解決好社區、居民、物業、社會組織、轄區單位的關系問題，推動社區繁榮和社會繁榮穩定。

二、淄博市沁園社區依法治理現狀

1.沁園社區居民委員會的依法組建

依法選舉產生居民委員會是實現社區治理法治化的前提。居委會換屆選舉工作嚴格按照法律法規規定的程序進行，在上級黨工委的指導下，社區成立了由黨委書記領導的居民選舉委員會主持選舉工作，工作人員挨家挨戶進行選民登記，嚴格審核候選人資格并最終采取居民代表投票，以差額選舉的方式有序選舉產生新一屆居民委員會主任，并設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，下設若干居民小組。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》中提出，社區居民委員會是社區居民自治的組織者、推動者和實踐者。沁園社區嚴格依照以上國家法律法規及規范性文件要求，建立健全居委會組織體系，形成了由黨委領導，居民代表大會決策，網格化管理的工作體系。沁園社區黨委，下設五個黨支部，共有黨員206名，其中60歲以上黨員110人，占比較高，社區黨委設書記1名，副書記1名，委員3名。社區居民委員會，設主任1名，副主任1名，委員3名，與黨委采取交叉任職的形式，主要負責社區計劃生育、勞動保障、環境衛生、民調治安、文體活動等工作。社區劃分為10個網格，每個網格設網格長1名，網格員1名，樓棟單元長若干，統籌管理轄區事務，覆蓋整個社區，使責任更加具體化，事務處理更加清晰化。

2.沁園社區居民委員會的依法履職

社區居民委員會依法開展各項工作，處理社區事務：宣傳法律和國家政策，維護公民法定權利；組織開展精神文明建設活動和志愿者活動；組織開展社區公益事業；有效化解本社區內家庭居民之間的各種矛盾和糾紛；維護社區安全；協助做好本社區的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育、社區矯正等工作。

此外，按照中央關于“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”的總體部署和淄博市張店區關于開展“一村一居一法律顧問”工作的具體要求，社區聘任淄博市世紀中天律師事務所律師一名，免費為社區群眾解答法律相關疑難問題。社區法律服務工作的開展，使群眾不出社區就能享受到優質的法律服務，使困難群體及時得到暖心的法律援助，使群眾法律服務需求得到基本滿足。

三、社區治理法治化存在的主要問題

1.社區居民法治意識淡薄

受到傳統因素的影響，人治觀念和“法不外乎人情”的親疏意識較強，導致社區居民對依法治理的認識存在偏差，規則意識不強，依法解決問題習慣沒有完全養成。政府提倡的社區治理法治化更多地表現在規章制度層面，實際推進措施不足，普通居民參與率較低。現實生活中，大家習慣于將社區發生的“芝麻小事”私下協商解決，居民運用法律維護自己合法權益意識不夠。此外，社區居民缺乏參與社區治理的主觀能動性和權利主體意識。現代生活的快節奏，導致居民平時忙于自己工作，基本無暇顧及社區治理，沒有把參與社區自治轉化為一種權利意識，缺乏自身作為治理主體的主人翁意識。

2.社區治理的立法滯后

從現有的社區治理法律體系看，依賴國家強制力保障實施的“硬法”較少，相關部門制定的規范性文件、實施辦法，以及自治組織創設的“軟法”較多。作為社區治理的基本法的《城市居民委員會組織法》制定的時間較早，不能完全適應城市社區的發展現狀。當今社區人口老齡化趨勢明顯，流動人口越來越多，現代化快節奏的生活讓居民之間缺少溝通，傳統鄰里模式改變，矛盾糾紛的解決難點增大，這些新情況都需要不斷完善法律法規來規范。《居委會組織法》規定，居委會一般在一百戶至七百戶的范圍內設立，而當今城市社區，最少的社區也有兩千多戶居民組成，多的高達五千多戶。許多社區的居委會由五人組成，每人身兼數職，分身乏術。社區管理職能范圍不斷擴大，承擔過多的行政事務，導致居委會委員難以應對社區治理的繁重工作，無法實現真正自治，因此社區立法的進一步完善迫在眉睫。

3.社區治理依賴的軟法治理存在障礙

法律應當區分各種社會關系秩序化的難易程度，選擇強弱有別的規范去調整。加強法治建設，離不開自治規約等“軟法”的輔助。而目前許多社區制定的“軟法”性質的規約等，往往都是以應付上級檢查為目的，內容空洞、規范力量不足，加之社區工作者不具備必要的法律知識，這些軟法可操作性較差，許多社區規約得不到社區居民的自覺遵守，社區也沒有任何抓手，只能進行以批評教育為主的勸說和引導，居民服從度低，實際治理效果不佳。

4.社區職能定位模糊不清

盡管《城市居民委員會組織法》確認社區居委會是自治組織，可是在實際生活中，由于其人、財、物不獨立，往往成為街道辦事處的下屬機構，承擔了很多行政職能。社區居委會經常接受大量的行政命令，承擔過多的行政事務，社區自治功能沒有得到充分發揮。各級行政部門以“屬地化”原則為由，將很多職能部門的工作放到社區，再以考核之名套上“緊箍咒”，使社區不得不高度重視這些行政性事務工作，社區自治工作反而成了輔助工作，本末倒置。社區行政化導致社區建設偏離社區自治的初衷，很大程度上影響了社區的良性發展。社區職能定位的模糊不清，其實就是制度不完善的具體表現。

四、促進社區治理法治化的有效對策

1.充分發揮基層黨組織的引領作用

社區居民委員會既是居民自治組織，又是黨的基層組織，以黨建引領社區治理意義重大。基層黨組織是執行黨的路線、方針、政策的最基層力量，有著無與倫比的優勢，基層黨組織最貼近群眾，最了解民意，更是社區治理法治化最有力、最直接有效的力量。加強基層黨組織在社區治理法治化方面的政策法規學習，研究治理方式方法，明確重點難點問題，有效落實社區治理法治化工作，著力解決社區治理法治化存在的各類矛盾和問題。通過加強對轄區內單位、社會組織、居民的組織協調，創新工作機制，通過“互聯網+”“網格化管理，組團式服務”，破解社區治理法治化過程中的難題。

2.完善社區治理法律法規

進一步完善《居民委員會組織法》，明確社區居委會的職能定位，完善社區自治制度，保障社區居民的權利和義務，調動居民參與自治的積極性。同時要針對城市社區居委會擔負的職能，以及黨組織、政府、社區居委會、相關組織等多個治理主體之間的相互關系，配套相關法律法規，出臺一部社區治理的綜合性法律文件。在地方立法層面，推進立法精細化，對于國家立法形成有效補充。此外，要引導基層社會組織從實際出發制定自治公約，適當發揮“軟法”的作用。要處理好法律、法規與市民公約、居規民約、行業自治公約之間的關系，要引導社區居民和自治組織制定符合本群體、社區的自治公約，絕不允許打著自治公約等旗號損害群眾權益和公共利益的“民間惡法”出現。

3.明確政社分工，構建法治化治理模式

成功的社會治理離不開政府和社會在“政社分開”的各自軌道上有序運行，也離不開政府主導和社會調節、居民自治之間的良性互動。因此，要改變“政府包打天下”的控制型社區管理模式，明確政府在社區治理中的職責權限，設立權力清單，完成職能轉變。可以參考江蘇太倉等地的“政社互動”模式，簽訂“協助管理協議書”，實施“雙向評估”等方式形成政社互動、和諧善治的社區治理新格局。制定《基層群眾自治組織依法履行職責事項》和《基層群眾自治組織協助政府工作事項》兩份清單。前者為自治組織履職清單，后者為行政權力限制清單，對政府權力進行確權勘界，法無授權的行政事項退出社區自治組織。而“協助管理協議書”是通過簽訂協助協議，明確政府協助管理的項目和要求，明確雙方的履約評估和違約責任。凡屬于社區的法定義務，社區依法履職，法定義務之外需協助管理事項，政府實行“支付協助”和“購買服務”。通過“勘界確權”，明晰職責，充分發揮社區自治組織、社會組織和居民的參與動力，充分釋放社會自治活力，形成政府治理和社區自治、居民自治良性互動的社區治理新模式。

4.鼓勵“四社聯動”，促進協商共治

實現由單一的社區居委會為主導的社會治理轉向社區、社會組織、社工和社區志愿者的“四社聯動”轉變，這是社區治理走向法治化的必然趨勢。除發揮社工作用外，還應充分發揮志愿者隊伍等社會組織優勢，構建以社區為平臺、以社會組織為載體、以社會工作專業人才為支撐、以社區志愿者為補充的“四社聯動”機制；滿足社區居民對專業化、個性化服務的需求，讓社區成為共建、共享的幸福“大家庭”。注重引進社會組織培育的專業人才，指導社區社會組織發展，帶領社區社會組織開展活動。在具體的操作環節，要注重專業社工的考核評價，壯大社區志愿服務隊伍，并通過積分兌換獎勵等制度，提高參與社區社會治理的積極性。

5.加強法治宣傳教育

加強法治宣傳教育是促進社區治理法治化的重要基礎性工作。對居委會干部、業委會委員、物業公司負責人、樓組長、群眾團隊負責人等社區治理的重要主體，展開有針對性的法律知識培訓，幫助他們增強運用法律解決社區各類問題的能力。進一步創新機制，不斷提高法治宣傳教育的針對性和實效性，讓法治宣傳進社區“活起來”。圍繞群眾關心的熱點難點問題，采用豐富多彩、寓教于樂的方式方法，不斷擴大法治宣傳教育的吸引力、感染力和影響力，增強法治宣傳教育的實效。要以人為本，最大限度地滿足人民群眾的法律需求，突出與民生息息相關的法律宣傳，如勞動保險、勞動用工、安全生產、房屋拆遷、土地征用等；要圍繞基層社區的整體工作部署，基層社區的工作重點在哪里，法治宣傳教育就跟進到哪里。要努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好的社區法治氛圍。

五、結語

社區作為人們生活的基本環境，能否在法治環境下獲得有效治理，充分發揮居民、社會組織和社區自治組織的積極性和內在動力，是整個社會穩定繁榮的基礎。只有大力完善社區法治建設，通過法治手段合理配置相應權責關系和自治規范，才能既有活力又確保安定，從而惠及社會和個人。